數(shù)字技術(shù)如何破解基層治理“小馬拉大車”的負(fù)重難題？

摘要：基層治理的數(shù)字化賦能為破解基層“小馬拉大車”的負(fù)重難題開辟了新路徑?；贚街道“一碼共治”模式的創(chuàng)新性探索，構(gòu)建TOES分析框架，深入探究以治理需求為核心的場景聯(lián)動實(shí)現(xiàn)路徑。研究發(fā)現(xiàn)，通過基于組織結(jié)構(gòu)重塑的場景化再造，基層治理的業(yè)務(wù)流程體系得以重構(gòu)，場景聯(lián)動呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)邏輯向系統(tǒng)性邏輯的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變推動了治理單元、治理規(guī)則、治理資源與治理責(zé)任的整體性重塑，有效提升了基層治理減負(fù)成效。在實(shí)踐層面，將基層多元復(fù)雜的治理需求整合至具體業(yè)務(wù)場景，助力基層治理實(shí)現(xiàn)從“碎片化”到“系統(tǒng)化”的組織形態(tài)轉(zhuǎn)變，為基層減負(fù)提供了一套清晰且可行的解決方案。

關(guān)鍵詞：技術(shù)治理；基層減負(fù)；場景聯(lián)動；結(jié)構(gòu)重塑

一、問題提出與文獻(xiàn)回溯

（一）數(shù)字技術(shù)能否為破解基層治理負(fù)重難題有效賦能？

基層治理負(fù)擔(dān)過重是長期存在的頑疾，“小馬拉大車”的困境不僅制約著基層治理效能，也成為研究國家治理體系的重要切入點(diǎn)。這一問題集中表現(xiàn)為層級間任務(wù)與考核持續(xù)加碼，基層組織長期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，承擔(dān)著遠(yuǎn)超自身資源與能力范疇的事務(wù)。從學(xué)理層面剖析，其本質(zhì)是三重失衡的結(jié)果。一是微觀層面，部分基層人員能力與經(jīng)驗(yàn)不足，難以匹配復(fù)雜的治理需求；二是中觀層面，資源保障有限，難以支撐任務(wù)高效完成；三是宏觀層面，一些制度流程繁瑣且缺乏適配性，導(dǎo)致治理效率低下。這些失衡交織形成“人少事多”“力弱事雜”“事繁責(zé)亂” 的治理困局，構(gòu)成基層減負(fù)的核心障礙。

在此背景下，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為依托的技術(shù)治理引發(fā)了實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注，成為推動基層減負(fù)的一個重點(diǎn)議題。2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出“加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)”的要求。習(xí)近平總書記指出，“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。可以說，數(shù)字技術(shù)為基層治理帶來了諸多創(chuàng)新機(jī)遇。從技術(shù)賦能、權(quán)力配置、職能優(yōu)化到組織重塑，數(shù)字技術(shù)全面推動基層公共服務(wù)智慧化升級，拓展治理應(yīng)用場景，延伸治理邊界。

然而，實(shí)踐中數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用也暴露出新的問題，即單純依賴技術(shù)創(chuàng)新與頂層設(shè)計，無法觸及基層負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的根源。隨著“數(shù)字賦能”在基層治理中的深入推進(jìn)，考核激勵下的數(shù)字創(chuàng)新衍生出“數(shù)字負(fù)擔(dān)”風(fēng)險，數(shù)字紅利容易異化為“數(shù)字科層”難題，給基層治理帶來新的壓力。盡管如此，數(shù)字技術(shù)通過平臺、場景與系統(tǒng)的流程重塑，仍為破解基層治理負(fù)重難題提供了重要突破口。如何有效利用數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢，規(guī)避其負(fù)面影響，成為當(dāng)前基層治理研究的重要課題。

（二）既有文獻(xiàn)回溯

基層治理作為國家治理體系的基石，承擔(dān)著政策落實(shí)與社會服務(wù)的關(guān)鍵職能，其復(fù)雜性與重要性不言而喻。受治理結(jié)構(gòu)與體制層級特性的影響，基層政府長期面臨的“小馬拉大車”困境，一直備受學(xué)界關(guān)注。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮下，相關(guān)研究逐漸引入技術(shù)視角，主要形成兩大研究路徑。

其一，從本體論視角剖析基層負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生，涵蓋結(jié)構(gòu)性與制度性兩個層面。在國家、社會與社區(qū)的結(jié)構(gòu)性維度上，國家推動權(quán)責(zé)進(jìn)一步向基層下沉，但基層社會尚未構(gòu)建起高度協(xié)同的集體行動基礎(chǔ)，致使社區(qū)行政化傾向加劇。社區(qū)作為基層繁重事務(wù)的實(shí)際承擔(dān)者，缺乏減負(fù)的現(xiàn)實(shí)條件。與此同時，居委會面臨“權(quán)責(zé)不對等”與資源短缺的現(xiàn)實(shí)困境，為提升治理效率，不得不將行政性權(quán)力引入基層場域。這一舉措進(jìn)一步加劇了居委會的行政化傾向，致使考核范圍與責(zé)任不斷擴(kuò)張。從制度層面分析，壓力型體制是基層負(fù)擔(dān)過重的根源之一。該體制形成于中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中，過度依賴行政考核手段，加之“晉升錦標(biāo)賽”的激勵作用，進(jìn)一步強(qiáng)化了基層考核中的任務(wù)“加壓驅(qū)動”效應(yīng)。當(dāng)治理任務(wù)持續(xù)下沉，而基層缺乏明確的職能權(quán)限時，便容易在模糊的制度環(huán)境中承受巨大壓力。這種制度性壓力呈現(xiàn)出明顯的后果導(dǎo)向特征，進(jìn)一步加重了基層治理負(fù)擔(dān)。

其二，從數(shù)字負(fù)擔(dān)疊加視角審視數(shù)字工具對基層負(fù)擔(dān)的塑造，該視角包含技術(shù)性與真?zhèn)涡詢蓚€維度。作為數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型的重要嵌入性工具，學(xué)界不僅探討了數(shù)字技術(shù)本身嵌入基層治理的差異化效用，還從技術(shù)與基層業(yè)務(wù)融合的視角，剖析了其潛藏的負(fù)面影響。具體而言，一方面，數(shù)字技術(shù)為解決傳統(tǒng)治理中溝通不暢、參與渠道匱乏等問題提供了新路徑，通過搭建平臺、優(yōu)化流程，有效提升了治理效率。另一方面，技術(shù)應(yīng)用也帶來了負(fù)面影響。數(shù)字化建設(shè)成本、技術(shù)學(xué)習(xí)壓力以及創(chuàng)新考核等因素，致使基層面臨被動加壓與主動加碼的雙重數(shù)字負(fù)擔(dān)。數(shù)字創(chuàng)新與傳統(tǒng)治理任務(wù)的疊加，致使技術(shù)異化為新的行政負(fù)擔(dān)。這一現(xiàn)象是技術(shù)特性、主體能力與科層體制共同作用的結(jié)果。此外，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用中數(shù)源決策的真實(shí)性與可操作性，成為影響基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型可靠性以及基層負(fù)擔(dān)增減的關(guān)鍵因素。若數(shù)源決策缺乏真實(shí)性與可操作性，將進(jìn)一步加重基層治理負(fù)擔(dān)，阻礙數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

既有研究基于基層負(fù)擔(dān)本體與數(shù)字化技術(shù)疊加的雙重視角，深入剖析了“小馬拉大車”的問題，為理解基層治理困境提供了豐富的理論支撐。然而，多數(shù)研究聚焦于基層負(fù)擔(dān)過重的成因，以及應(yīng)對策略的治理效果分析，未能從技術(shù)應(yīng)用功能整合角度，明確數(shù)字技術(shù)破解“小馬拉大車”難題的有效路徑，而這正是本文的研究切入點(diǎn)。本文以 L 街道“一碼共治”為研究樣本，基于場景聯(lián)動的功能性整合，構(gòu)建解釋性分析框架，以期為基層治理減負(fù)提供新的思路與方法。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

在分析技術(shù)嵌入與應(yīng)用的眾多框架中，托爾納茨基（Tornatzky）和弗萊舍（Fleischer）在《技術(shù)創(chuàng)新的流程》一書中提出的TOE理論框架影響最為廣泛。該框架是一個強(qiáng)調(diào)技術(shù)應(yīng)用的綜合性分析工具，其發(fā)展經(jīng)歷了從“技術(shù)決定論”到“技術(shù)互構(gòu)論”，再到“技術(shù)—組織—環(huán)境論”的演進(jìn)過程，最終形成了當(dāng)前具有較強(qiáng)解釋力的TOE（technology-organization-environment）分析框架。目前，該框架已廣泛應(yīng)用于平臺管理與共享平臺創(chuàng)新、政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)與電子服務(wù)能力建設(shè)等信息系統(tǒng)相關(guān)研究領(lǐng)域。TOE 分析框架高度關(guān)注技術(shù)與組織、環(huán)境的適配性，重點(diǎn)探討技術(shù)嵌入能否真正實(shí)現(xiàn)對組織結(jié)構(gòu)的重塑與賦能，以及是否適用于不同的具體業(yè)務(wù)場景。

隨著我國數(shù)字化應(yīng)用與治理領(lǐng)域的深度融合，各類實(shí)踐應(yīng)用與實(shí)證研究不斷拓展，TOE分析框架為公共管理領(lǐng)域提供了全面且系統(tǒng)的研究視角。該框架通過強(qiáng)調(diào)技術(shù)的兼容性應(yīng)用場景、組織對技術(shù)的需求程度以及技術(shù)與組織規(guī)則的適配性等因素，能夠深入剖析新技術(shù)作用于組織結(jié)構(gòu)的過程，為研究基層治理減負(fù)的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用提供了理論解釋。然而，基層治理具有顯著特殊性，其直接面向基層群眾，訴求多元繁雜，且需在具體場景中落地實(shí)施。僅從技術(shù)本身、組織結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境三個維度進(jìn)行分析，難以充分闡釋數(shù)字技術(shù)對基層治理減負(fù)的作用與意義，存在一定局限性?；诖耍疚膶⒃摽蚣苄拚秊椤凹夹g(shù)—組織—環(huán)境—場景”（TOES）的四維結(jié)構(gòu)，旨在重新審視各要素在基層治理減負(fù)中的內(nèi)在邏輯與具體功能，著重探討場景聯(lián)動驅(qū)動如何創(chuàng)新“系統(tǒng)式” 與“聯(lián)動式”統(tǒng)管模式，進(jìn)而解決“減體力、減壓力”的治理難題。

具體而言，探究數(shù)字技術(shù)破解基層治理“小馬拉大車”的負(fù)重難題，需從四個方面進(jìn)行閉環(huán)思考。第一，數(shù)字工具以何種技術(shù)形式嵌入基層治理工作，并確保其與治理目標(biāo)的適配性與可試驗(yàn)性？第二，該技術(shù)形式如何在組織結(jié)構(gòu)層面推動技術(shù)與業(yè)務(wù)工作的高效融合？第三，在融合過程中，面臨哪些需要調(diào)適的政策環(huán)境、考核指標(biāo)與社會接受度問題？第四，采用何種具體應(yīng)用場景，才能實(shí)現(xiàn)上述各環(huán)節(jié)聯(lián)動的減負(fù)目標(biāo)？這些均是數(shù)字技術(shù)有效助力基層減負(fù)過程中亟待解決的治理難題。從“技治”的工具視角來看，這是一個從技術(shù)匹配到結(jié)構(gòu)重組，再到功能整合，直至場景落地的完整過程。在技術(shù)形塑業(yè)務(wù)的過程中，需明晰治理結(jié)構(gòu)、治理過程與治理規(guī)則的變化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)減負(fù)功能的再組織化。

三、“一碼共治”的案例呈現(xiàn)：基于TOES框架的考察

為探究數(shù)字技術(shù)在基層治理中賦能增效與負(fù)能失效的雙重效應(yīng)，本文采用個案分析方法，通過深入剖析個案事實(shí)，進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性歸納，挖掘樣本所呈現(xiàn)的具體特征與理論邏輯。文中經(jīng)驗(yàn)材料（包括訪談內(nèi)容）主要來源于2022年6月至2024年9月間L街道發(fā)布的政策文件、權(quán)威媒體報道，以及對轄區(qū)內(nèi)相關(guān)工作人員和部分居民開展的非結(jié)構(gòu)性訪談。研究團(tuán)隊多次開展調(diào)研與回訪工作，以確保資料的及時性與準(zhǔn)確性。

（一）L街道的基本概況

L街道位于我國超大城市M市，下轄13個社區(qū)，面積4.17平方公里。截至2023 年街道統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，L街道常住人口7萬余人，轄區(qū)共有樓房488棟（其中80米以上高樓31 棟），駐街社會單位800余家。該街道呈現(xiàn)出商務(wù)樓宇密集、老舊小區(qū)眾多、城市環(huán)境秩序管理難度大、接訴即辦任務(wù)繁重等顯著特征?；诖?，轄區(qū)以充分整合轄區(qū)內(nèi)資源為目標(biāo)開展工作，著力構(gòu)建街道、社區(qū)、樓宇協(xié)同聯(lián)動的工作格局。在治理結(jié)構(gòu)方面，L 街道行政編制98人，實(shí)有88人；事業(yè)編制47人，實(shí)有43人，相較于龐大的管理人口規(guī)模，治理資源供需失衡的矛盾突出，治理壓力較大。近年來，隨著老舊小區(qū)改造工程持續(xù)推進(jìn)和城市建設(shè)管理水平提升，轄區(qū)發(fā)展成效顯著。然而，實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)仍存在新舊小區(qū)交織的“兩極分化”現(xiàn)象，集中表現(xiàn)為“四多四少”的治理需求：老舊小區(qū)數(shù)量多、配套資源少；弱勢群體占比高、幫扶渠道少；居民利益訴求多樣、動員手段少；歷史遺留問題復(fù)雜、發(fā)展空間受限。轄區(qū)整體陷入上下供需失衡的治理困境，進(jìn)而引發(fā)治理目標(biāo)分散、任務(wù)繁重與人員緊缺的矛盾。

（二）L街道“小馬拉大車”的治理困境

通過對L街道的深入調(diào)研與分析發(fā)現(xiàn)，其實(shí)際治理工作中存在諸多堵點(diǎn)，具體表現(xiàn)為基礎(chǔ)臺賬分散、人員力量不足、服務(wù)群體龐大、協(xié)同難度較高、條塊分割明顯，以及多元共治責(zé)任體系不完善等問題，這些因素進(jìn)一步加重了街道的治理負(fù)擔(dān)。

1.基礎(chǔ)臺賬“散”，缺乏聚合力與精細(xì)度。在“一碼共治”智慧化平臺搭建前，L 街道與社區(qū)存在基礎(chǔ)臺賬底數(shù)不清、表格重復(fù)更新率高、實(shí)時更新率低、丟失率高等問題，導(dǎo)致表格下發(fā)頻繁、數(shù)據(jù)收集成本高、部門間共享不暢，顯著加重了治理負(fù)擔(dān)。特別是在數(shù)字化改革初期，社區(qū)工作者將大量精力耗費(fèi)在表格更新上，“表哥表姐”現(xiàn)象突出，而在居民訴求處理、服務(wù)質(zhì)量提升和治理效能優(yōu)化等核心工作上的投入則相對不足。L 街道工作人員反映：“工作中各部門表格涵蓋人口數(shù)據(jù)臺賬、黨員臺賬、困難家庭工作臺賬等多種類型，臺賬間存在大量交叉重復(fù)的內(nèi)容，不僅延長了社工工作時間，還常因人員崗位變動導(dǎo)致臺賬錯亂丟失?！保╖JZ-Z1-20220908）這些問題成為基層工作人員工作負(fù)荷過重的重要原因。

2.工作人員“少”，缺乏自治力與時效性。L街道由原來的9個社區(qū)逐步拆分調(diào)整為13個社區(qū)、58個自然小區(qū)，常住人口達(dá)7萬余人。調(diào)整前，街道社區(qū)工作者僅120 余人，平均每名社工需服務(wù)近600名居民；調(diào)整后，社工隊伍擴(kuò)充至247人，即便如此，每名社工仍需承擔(dān)300余名居民的服務(wù)工作。面對居民繁雜多元的訴求，工作人員數(shù)量嚴(yán)重不足，致使日常工作的精細(xì)化程度、時效性和案件處置效率均有所下降。一位工作人員坦言：“現(xiàn)在工作瑣碎繁雜，大量事務(wù)都由社區(qū)承接，管得過多居民不滿，管得過少又無法完成考核任務(wù)，常常是付出大量勞動卻得不到居民認(rèn)可。”（ZJZ-Z4-20230312）

3.公眾參與率“低”，缺乏動員力與多元性?！耙淮a共治”改革前，各項治理工作均在線下開展。綜合執(zhí)法隊伍在管理商戶時，采用“包片人員上門檢查—手動記錄問題 —再次上門監(jiān)督整改”的傳統(tǒng)模式，流程繁瑣、動員效率低下，給執(zhí)法隊員和商戶雙方帶來諸多不便。在社區(qū)治理層面，轄區(qū)內(nèi)資源整合部門、物業(yè)、保潔、停車公司等主體間協(xié)商渠道不暢，導(dǎo)致居民反映的問題響應(yīng)遲緩、社區(qū)工作壓力增大、與社會單位對接困難，難以形成治理合力，制約了治理效能的提升。

（三）“一碼共治”場景聯(lián)動的解困之策

為破解上述治理難題，L街道黨工委與辦事處統(tǒng)籌規(guī)劃，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為治理改革突破口，率先在轄區(qū)探索“一碼共治”工作機(jī)制?？傮w而言，“一碼共治”數(shù)字化治理轉(zhuǎn)型以“城市碼”為核心載體，賦能社區(qū)、企業(yè)、商戶、居民等多元治理主體，推動不同治理單元多源數(shù)據(jù)融合應(yīng)用，重構(gòu)基層治理的業(yè)務(wù)流程體系，為基層減負(fù)提供了以數(shù)字技術(shù)為支撐的有效路徑。依托“城市碼”與大數(shù)據(jù)等科技手段，L街道探索出以治理空間為基礎(chǔ)、條塊數(shù)據(jù)融合的“1+3+N”服務(wù)模式，逐步形成從“一碼通看”到“一碼通辦”再到“一碼通治”的全覆蓋、全響應(yīng)、全鏈條智慧化治理模式，有效破解“小馬拉大車”的結(jié)構(gòu)性困境。

在具體實(shí)踐中，為解決“門前三包”（包衛(wèi)生、包綠化、包社會秩序）問題，L街道借助“一碼共治”平臺，為轄區(qū)商戶與樓棟生成二維碼“身份證”，實(shí)現(xiàn)樓宇數(shù)字化管理全覆蓋。商戶可通過掃碼開展自檢，市民能掃碼上報問題，L街道工作人員亦可掃碼巡查。由此，構(gòu)建起多元主體參與的治理閉環(huán)，改變了原有基礎(chǔ)臺賬分散、主體責(zé)任模糊的局面，推動門前管理從“碎片化”向“系統(tǒng)化”升級。

那么，“一碼共治”中的“一碼”究竟是什么？它又是如何實(shí)現(xiàn)基層治理業(yè)務(wù)整合與考核減負(fù)的呢？L街道創(chuàng)新提出“三個一”治理策略，并構(gòu)建起以治理需求為核心的場景聯(lián)動治理閉環(huán)（圖1）。

1.以技術(shù)嵌入，構(gòu)建城市管理“一張網(wǎng)”。通過數(shù)字化實(shí)體賦碼，搭建“一碼共治” 基礎(chǔ)框架。首先，對街道內(nèi)602家商戶實(shí)現(xiàn)實(shí)體碼全覆蓋張貼，通過賦碼整合責(zé)任單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建臨街治理體系，將多元業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)與治理場景集成于一碼之中。其次，梳理管理事項，以商戶打卡機(jī)制促進(jìn) “商戶共治”。以臨街商戶作為城市管理最小單元，梳理形成涵蓋“門前三包”、防疫、燃?xì)狻⒖責(zé)煹榷嗑S度事項清單，增強(qiáng)商戶參與基層治理的責(zé)任意識。自“一碼共治”實(shí)施至2022年底，商戶“門前三包”累計打卡88671次，掃碼自檢率達(dá)98%。再次，開展數(shù)據(jù)治理，助力實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)執(zhí)法”與“減負(fù)增效”。街道打通與12345平臺的數(shù)據(jù)通道，實(shí)時關(guān)聯(lián)12345平臺中涉及商戶的案件，構(gòu)建一體化動態(tài)數(shù)據(jù)治理模式，取代傳統(tǒng)填表式臺賬管理，有效減輕基層日常工作負(fù)擔(dān)。

2.以組織優(yōu)化，激活社區(qū)治理“一盤棋”。其一，為13個社區(qū)的小區(qū)樓門賦碼，重塑社區(qū)最小空間管理單元。同時，對街道居民臺賬進(jìn)行清洗歸類，納入六萬余名居民信息，形成統(tǒng)一底賬，借助技術(shù)碼構(gòu)建起“社區(qū)—小區(qū)—樓棟—單元門”的精細(xì)化管理體系。其二，整合管理單元，前移服務(wù)關(guān)口，創(chuàng)新打造“家門口服務(wù)站”。居民通過“社區(qū)碼”“樓棟碼”，可隨時查看居民樓信息，一鍵聯(lián)系各類服務(wù)管理人員，享受一對一精細(xì)化服務(wù)。在組織結(jié)構(gòu)上，基于“區(qū)級大閉環(huán)”，構(gòu)建“街道小循環(huán)”與“社區(qū)微閉環(huán)”，形成“居民下單—社區(qū)黨委接單—街道黨工委監(jiān)督評價反饋”的閉環(huán)管理體系。

3.以環(huán)境培育，營造樓宇服務(wù)“生態(tài)鏈”。首先，通過“一碼”構(gòu)建“兩個畫像”，深化企業(yè)服務(wù)?；凇皹怯畲a”，匯總、梳理、分析區(qū)域內(nèi)商務(wù)樓宇及企業(yè)信息，形成樓宇畫像與企業(yè)畫像，充分發(fā)揮樓宇數(shù)據(jù)在招商引資中的輔助作用。其次，匯聚多源數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)增效。通過梳理臺賬，將不同委辦局下發(fā)的信息采集任務(wù)整合優(yōu)化，推行“多表合一”，形成“能協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)不填，需填寫的數(shù)據(jù)簡化填”的工作模式，切實(shí)減少雙樓長等基層工作人員的工作量。最后，關(guān)聯(lián)“四方主體責(zé)任”，推動多元協(xié)同治理。以商務(wù)樓宇—樓座—樓層—企業(yè)的虛擬碼為基礎(chǔ)，建立閉環(huán)管理流程，明晰權(quán)責(zé)，培育數(shù)字技術(shù)驅(qū)動下的治理新規(guī)則與新生態(tài)。

4.以場景聯(lián)動，整合全鏈條治理閉環(huán)。在技術(shù)嵌入、組織優(yōu)化與環(huán)境培育的基礎(chǔ)上，“一碼”實(shí)現(xiàn)多種治理場景的整合聯(lián)動，這是L街道數(shù)字化改革的核心特征。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，新治理模式正從“技術(shù)即工具”“政府即平臺”向“治理即場景”轉(zhuǎn)變，展現(xiàn)出強(qiáng)大的系統(tǒng)化數(shù)字生態(tài)連接效應(yīng)。L街道“一碼共治”數(shù)字化改革針對轄區(qū)“四多四少”等治理難題，整合多元場景。通過精準(zhǔn)識別治理需求，依托數(shù)字技術(shù)搭建平臺，在推動組織結(jié)構(gòu)與環(huán)境適配的過程中，將“門前三包”與“一刻鐘便民生活圈” 中的便利店、養(yǎng)老驛站等36個分類標(biāo)簽有機(jī)連接，實(shí)現(xiàn)基層治理多元復(fù)雜場景的業(yè)務(wù)整合。這一模式不僅調(diào)動了多元主體的參與積極性，還通過商戶與居民自查等方式，為解決基層治理碎片化問題提供了減負(fù)方案。基于此，L街道的數(shù)字化治理工具為何成效顯著？其背后的治理邏輯實(shí)現(xiàn)了哪些層面的轉(zhuǎn)變？

四、要素聯(lián)動：數(shù)字技術(shù)破解基層治理負(fù)重難題的系統(tǒng)性闡釋

本文通過實(shí)踐探索發(fā)現(xiàn)，基于TOES分析框架的要素聯(lián)動需求匹配，是當(dāng)前破解基層治理“小馬拉大車”難題的重要技術(shù)路徑。該路徑強(qiáng)調(diào)多元場景并聯(lián)，推動技術(shù)與組織的雙向驅(qū)動，將基層治理目標(biāo)有效融入數(shù)字化場景平臺。在數(shù)字技術(shù)落地治理場景的過程中，數(shù)據(jù)整合是基礎(chǔ)，場景搭建是關(guān)鍵。數(shù)據(jù)采集、共享與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的最終目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動下“從業(yè)務(wù)中來、到業(yè)務(wù)中去”的基層減負(fù)。L街道的實(shí)踐案例充分展現(xiàn)了基層治理如何通過多維治理要素聯(lián)動，有效實(shí)現(xiàn)技術(shù)—組織—環(huán)境—場景的系統(tǒng)性統(tǒng)籌，避免因數(shù)字形式主義導(dǎo)致數(shù)字科層負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移。

（一）技術(shù)嵌入的四維要素演變邏輯

技術(shù)嵌入基層治理的根本動因在于應(yīng)對復(fù)雜的考核要求與治理需求，這也是基層負(fù)擔(dān)產(chǎn)生的重要誘因。眾多基層案例顯示，“任務(wù)—資源”失衡會導(dǎo)致治理負(fù)擔(dān)過重，當(dāng)基層任務(wù)超載而承載能力不足時，便形成“沙漏型”治理悖論。技術(shù)驅(qū)動為解決這一失衡問題提供了新思路。從技術(shù)嵌入到組織變革，再到環(huán)境適配，最后實(shí)現(xiàn)場景重塑，基層治理在四個方面重塑了治理邏輯，包括治理單元的重構(gòu)邏輯、治理規(guī)則的重塑邏輯、治理資源的整合邏輯以及治理責(zé)任的適配邏輯。這一系統(tǒng)性重塑過程，注重從動態(tài)、互動的融合視角，回應(yīng)基層日益繁雜多元的治理訴求。

1.治理單元的數(shù)字化重構(gòu)。城市基層治理單元作為國家與社會互動的基礎(chǔ)紐帶，隨著社會治理重心下移，其形態(tài)從全能型單元逐漸演變?yōu)榇渭壣鐓^(qū)微單元。這種演變受 “結(jié)構(gòu)”與“歷史”雙重因素的推動。無論是將小區(qū)作為下沉后的“一級治理單元”“次社區(qū)”，還是將網(wǎng)格作為“社區(qū)內(nèi)部治理單元”，其目的均是實(shí)現(xiàn)基層治理精細(xì)化與規(guī)?；钠胶狻Ｈ欢?，這些探索仍難以有效緩解基層行政化與社會性之間的矛盾。數(shù)字技術(shù)為治理單元的資源整合與多元共治提供了有效途徑。以 L 街道為例，通過“城市碼” 將治理對象從網(wǎng)格細(xì)化到樓宇，提升了基層治理的精準(zhǔn)度；同時，制定的精細(xì)操作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)增強(qiáng)了基層執(zhí)法和管理的規(guī)范性。這種數(shù)字化重構(gòu)打破了地理空間與管理單元之間的界限，以虛擬劃分的方式整合資源。

2.治理規(guī)則的數(shù)字化重塑。數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程，亦是社會治理規(guī)則持續(xù)重塑的過程。數(shù)字化使“缺場”治理成為重要的權(quán)力延伸方式，深刻改變了既有治理規(guī)則，同時也需要新規(guī)則對其加以規(guī)范與調(diào)適。L街道在數(shù)字化創(chuàng)新實(shí)踐中，積極調(diào)整治理規(guī)則，不僅實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的模塊化設(shè)計，串聯(lián)多種生活與治理場景；還通過“一碼共治”平臺，設(shè)定掃碼規(guī)則界定問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制，設(shè)計處置規(guī)則構(gòu)建問題解決機(jī)制，針對未及時處置的任務(wù)觸發(fā)督查機(jī)制，以此保障任務(wù)執(zhí)行。在此基礎(chǔ)上，將社會參與融入治理流程，賦予公眾問題發(fā)現(xiàn)權(quán)，推動形成自下而上、需求驅(qū)動的治理模式重塑。

3.治理資源的數(shù)字化整合。在基層治理中，資源與需求的不平衡、不匹配是“小馬拉大車”問題產(chǎn)生的主因之一，而數(shù)字化工具為資源下沉與適配提供了更多可能。L街道的“一碼共治”模式整合了三類資源，包括上級職能部門依法下沉的條線資源、街道各職能部門及第三方企業(yè)的屬地資源，以及商戶、志愿者、居民等自治資源。在條線資源整合方面，L街道利用“社區(qū)碼”“樓棟碼”等工具，將包樓社工、包片民警、物業(yè)單位、樓門長等多元治理力量通過線上渠道進(jìn)行資源整合，方便居民一鍵找到相關(guān)治理場景責(zé)任人。同時，通過對區(qū)域內(nèi)樓宇和企業(yè)進(jìn)行數(shù)字畫像，動態(tài)掌握閑置寫字樓資源和企業(yè)用房需求，實(shí)現(xiàn)對屬地資源的功能性整合。此外，L街道還積極整合自治資源，將沿街商戶、志愿者等自治主體資源納入“一碼共治”平臺，并設(shè)置相應(yīng)的自我管理權(quán)限與監(jiān)督機(jī)制，讓各類主體參與自治的渠道更加通暢。這三類資源的數(shù)字化整合，實(shí)現(xiàn)了縱向業(yè)務(wù)資源與橫向?qū)俚刭Y源的精準(zhǔn)匹配，完成了物理空間與數(shù)字空間的對接，為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了內(nèi)生動力。

4.治理責(zé)任的數(shù)字化配置?！柏?zé)任甩鍋”是當(dāng)前官僚主義和形式主義的典型表現(xiàn)之一，該現(xiàn)象是一種避責(zé)策略，也是加重基層負(fù)擔(dān)的重要因素。在數(shù)字化場景落地過程中，如何進(jìn)行有效的責(zé)任分配與柔性監(jiān)督，通過數(shù)字技術(shù)的功能性整合為治理責(zé)任尋找合理的自主性空間，是技術(shù)治理過程中調(diào)適責(zé)任運(yùn)行機(jī)制的重要環(huán)節(jié)?！耙淮a共治”模式通過厘定各類主體在具體場景任務(wù)中的權(quán)責(zé)關(guān)系，合理分解基層治理壓力，持續(xù)提升基層治理整體效率。該模式依據(jù)“一碼共治”平臺規(guī)則，將治理責(zé)任精準(zhǔn)分解到人、事、商戶、時間點(diǎn)，為每項治理任務(wù)設(shè)定精細(xì)的操作規(guī)范與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起更為清晰的責(zé)任體系。此外，借助數(shù)據(jù)留痕機(jī)制，使責(zé)任落實(shí)的各環(huán)節(jié)更便捷、透明，有效減少主體間推諉扯皮現(xiàn)象。可以說，該平臺以扁平化技術(shù)流程嵌入科層結(jié)構(gòu)與屬地管理的兜底架構(gòu)，通過數(shù)字化平臺創(chuàng)新與流程重構(gòu)，破解條塊協(xié)同的適配難題。

（二）破解基層治理負(fù)重難題的兩大著力點(diǎn)

基于多維要素聯(lián)動的基層治理，有效改善了傳統(tǒng)治理中信息分割、環(huán)節(jié)碎片化、資源分散等問題。通過還原與連通不同治理場景，突破了單一職能下多任務(wù)分治的局限，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的資源整合與分配。數(shù)字工具的功能性整合，突破了物理空間對資源調(diào)配和人員協(xié)作的限制，將“條條”與“塊塊”的任務(wù)融入具體應(yīng)用場景，通過完成治理任務(wù)實(shí)現(xiàn)互通協(xié)同，在一定程度上緩解了基層治理長期存在的有限權(quán)力與無限責(zé)任之間的矛盾。然而，相關(guān)調(diào)研顯示，基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型初期多以部門為主導(dǎo)，側(cè)重完成條線任務(wù)，而基層減負(fù)需應(yīng)對面上復(fù)雜問題。因此，實(shí)現(xiàn)條塊有效結(jié)合成為數(shù)字賦能基層治理的關(guān)鍵。“一碼共治”模式依托智慧城市建設(shè)平臺，運(yùn)用新技術(shù)手段整合條塊力量，創(chuàng)新融合治理場景與生活場景，通過數(shù)字化手段壓實(shí)各方責(zé)任，提升基層減負(fù)增效水平。

從上述案例可知，分類場景下的治理變革若要通過流程優(yōu)化破解基層治理負(fù)重難題，需重點(diǎn)做好兩方面的調(diào)適與整合工作。

一是暢通數(shù)據(jù)整合銜接。數(shù)據(jù)要素是數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的重要起點(diǎn)，也是推動科層結(jié)構(gòu)技術(shù)化變革的重要驅(qū)動因素之一。當(dāng)前，許多基層部門仍面臨“數(shù)據(jù)可上不可下”的共享困境，街道在獲取數(shù)據(jù)時存在障礙；同時，由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫之間缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)采集字段和口徑不一，導(dǎo)致很多數(shù)據(jù)無法融合共享。因此，數(shù)據(jù)作為場景應(yīng)用的基礎(chǔ)，需與場景深度融合，并在制度和政策層面得以體現(xiàn)，從而更好地適配治理需求和使用場景。二是健全條塊聯(lián)動機(jī)制。我國職責(zé)體系與條塊結(jié)構(gòu)在基層治理中的反向互嵌問題由來已久。隨著事權(quán)逐級集中，條塊治理邊界愈發(fā)模糊，主體責(zé)任矛盾也愈發(fā)凸顯。而技術(shù)平臺的聯(lián)動與整合，為不同層級主體的互通互聯(lián)提供了更為便捷、透明的渠道，使聯(lián)動方式更加靈活、聯(lián)動范圍更加廣泛?？梢哉f，通過技術(shù)要素的多維聯(lián)動，打通業(yè)務(wù)對接保障機(jī)制與條塊聯(lián)動機(jī)制之間的梗阻，構(gòu)建跨部門協(xié)同機(jī)制，是數(shù)字技術(shù)破解基層治理“小馬拉大車”難題的重要路徑。

五、結(jié)論與討論

基層治理中“小馬拉大車”的減負(fù)問題雖經(jīng)持續(xù)治理，但成效仍不顯著。受任務(wù)繁重、材料堆積、規(guī)則復(fù)雜、考核頻繁等因素影響，基層負(fù)擔(dān)較重。一系列減負(fù)政策實(shí)施后，出現(xiàn)了短期有效、長期反彈的“階段性減量”現(xiàn)象。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為破解基層減負(fù)難題提供了新方向。L街道“一碼共治”模式突破傳統(tǒng)自上而下的數(shù)字賦能模式，通過結(jié)構(gòu)性重塑治理閉環(huán)，形成涵蓋治理需求、流程、責(zé)任主體、督辦管理等內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化清單，為基層減負(fù)探索出清晰可行的路徑，也為破解基層治理難題提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

然而，要充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)在基層減負(fù)中的作用，不僅需要在價值層面樹立開放、動態(tài)的思維，促進(jìn)內(nèi)外部治理需求與技術(shù)迭代相匹配，還需持續(xù)關(guān)注技術(shù)、組織、環(huán)境在場景中的重組與賦能作用。尤其是要著力解決條塊聯(lián)動機(jī)制靈活性不足、規(guī)則適配機(jī)制不健全、數(shù)據(jù)共享體系不通暢三大問題，以更好實(shí)現(xiàn)基層治理中工具與價值、特殊與普遍、局部與整體的融合。未來，數(shù)字技術(shù)若要破解基層治理難題，既要解決基層數(shù)據(jù)的可獲取性、共享性及標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)動性等“數(shù)字原料”問題，確保基層能用、好用；也要通過數(shù)字識別與分類，激發(fā)治理事務(wù)與創(chuàng)新技術(shù)的適配活力，為基層減負(fù)拓展廣闊空間。

責(zé)任編輯：陳文鋒

作者簡介：王倩，女，博士，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）北京數(shù)字治理研究中心研究員；邱銳，女，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）公共管理教研部教授、碩士生導(dǎo)師（北京，100044）。

基金項目：國家社科基金項目“超大型城市基層治理中的‘?dāng)?shù)字負(fù)擔(dān)’減負(fù)偏差與破解路徑研究”（項目編號：23CGL079）。