收費公路專項債券項目核算管理模式探討

摘要：隨著專項債券發行規模的快速增長，其對地方政府和項目單位的財務狀況影響日益顯著。對于專項債券項目的會計核算管理，實踐中各省市區的具體做法存在較大差異。本文在理論分析的基礎上，梳理收費公路專項債券項目核算管理實踐及存在的問題，并結合實務經驗提出“三階段核算管理模式”，以期為構建科學規范的專項債券項目核算體系提供參考。

關鍵詞：收費公路 專項債券 三階段核算

收費公路專項債券核算概述

收費公路專項債券是地方政府專項債券的特定類別，指的是地方政府為發展政府收費公路而發行的，以項目車輛通行費收入及其他專項收入作為償債資金來源，并納入政府性基金預算管理的專項債券。

根據中國地方政府債券信息公開平臺數據，2017—2024年，專項債券發行規模分別為2.00萬億元、1.95萬億元、2.59萬億元、4.14萬億元、4.92萬億元、5.13萬億元、5.99萬億元、7.70萬億元，年復合增速約為20%。收費公路專項債券在專項債券中的占比較低（見圖1）。

財政部、交通運輸部印發《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕97號）提出，地方各級財政部門應當會同本級交通運輸部門，將收費公路專項債券對應項目形成的基礎設施資產納入國有資產管理。但具體由政府部門還是管理運營收費公路的企業作為記賬主體，文件未予明確。

在收費公路專項債券項目實踐中，為充分發揮規模化管理優勢，各省市區項目建設與運營大多交由專業國有企業實施。但各省市區在對收費公路專項債券項目的會計核算上存在差異，主要體現在專項債券項目資產核算主體上。

部分省市區由管理養護公路的企業確認收費公路資產。例如，廣西壯族自治區財政廳發布《廣西公路資產管理實施辦法》（桂財資〔2022〕26號），要求管理公路資產的企業按照企業會計制度對公路資產進行核算，采用建設方式形成的公路資產交付企業管養的，由企業依據企業會計準則確認資產價值。而部分省份的收費公路專項債券資產未在公路經營企業的報表中體現，這可能會造成登記重復或遺漏的問題。因此，探討并構建科學規范統一的收費公路專項債券項目核算管理模式，對于規范項目管理、提升財務信息可靠性具有重要意義。

全階段單一主體核算管理模式存在的問題

全階段單一主體核算管理模式，指收費公路項目從建設到運營直至終止收費的整個生命周期內，其資產和負債的會計核算主體始終由政府或企業一方承擔的模式。

（一）全階段由政府核算存在的問題

一是會計核算主體和實際運營管理主體錯位。當項目資產債務未隨運營管理責任同步轉移時，運營管理企業難以優化資源配置，而政府會計主體因信息不對稱難以實施有效監管，形成管理真空地帶。二是企業投入的自有資金、配套融資資金形成的實物資產無法計入企業賬，影響企業投資積極性。三是專項債券還本付息和項目運營管理支出會增加政府負擔。專項債券項目需要兼顧收益和公益，部分項目預期收入不足以保證還款與收益的平衡。

（二）全階段由企業核算存在的問題

現行體制下，縣級以上地方人民政府交通主管部門是政府收費公路的投資主體，地方政府是專項債券的發行主體，而企業在項目建設過程中主要履行代建職責。企業受托使用專項債券資金，但專項債券項目的責任主體為地方政府，其資產負債屬于地方政府，應由政府確認專項債券項目資產和負債。若企業在項目建設階段確認專項債券項目資產和負債，則與政府收費公路的投資主體資格的規定相悖，企業面臨合規風險。

綜上，收費公路專項債券項目全階段由政府或企業確認相應資產負債，均無法滿足現行文件規定或運營管理需求。

三階段核算管理模式

根據財政部、交通運輸部印發的《關于進一步加強公路水路公共基礎設施政府會計核算的通知》（財會〔2020〕23號）（以下簡稱“23號文”），各級交通運輸主管部門應當根據公路水路公共基礎設施管理體制，按照“誰承擔管理維護職責，由誰記賬”的原則，并結合直接承擔后續支出責任情況，合理確定公路水路公共基礎設施的記賬主體。

為妥善解決專項債券資產和負債問題，本文根據23號文要求，以某省交通投資集團的實踐為例，提出“三階段核算管理模式”。在該模式下，誰是收費公路專項債券項目在該階段的責任主體，誰就應成為會計核算主體。

（一）項目在建階段：項目不納入企業并表

范圍

項目建設階段，收費公路專項債券項目的責任主體為地方政府，資產負債屬于地方政府，企業履行代建職責，受托使用專項債券資金，且未取得政府相關收費、資產移交批復文件，無相應資產的所有權和控制權，不將相應資產負債并表，只反映為專項債券項目墊付資金等形成的債權。同時，因該債權實質上形成了實物資產，通車移交后將整體并入企業，所以該債權在企業報表中列示為其他非流動資產。

（二）建成通車階段：項目移交企業后整體合并入企業報表

項目建成通車后，收費公路專項債券項目按照建成一個移交一個的原則，整體移交至企業，并按照文件明確的運營模式進行管理。企業承接項目的運營管理責任，獲得高速公路通行費等經濟利益流入，同時承擔債務還本付息及相關運營管理支出。項目通車并移交后，由實際負責運營管理的企業作為記賬主體，可將項目資產及負債納入合并報表。企業在建階段墊付資金形成的非流動資產和債權被抵消，收取的通行費等計入營業收入，支付利息及運營管理支出等計入成本費用，償還專項債本金時沖抵相應的

債務。

（三）收費期滿階段：按相關規定執行

根據現行《收費公路管理條例》，政府收費公路收費期限屆滿或在批準的收費期限屆滿前已經還清貸款或有償集資款的，終止收費，經交通主管部門鑒定和驗收合格后，按照規定辦理公路移交手續。若后續修訂的《收費公路管理條例》出臺，則按照新的政策辦理。

三階段核算管理模式的優勢

收費公路專項債券項目的三階段核算管理模式以解決實際問題為出發點，以“實質重于形式”原則為基礎，結合收費公路專項債券項目建設、運營管理和停止收費等不同階段的特點進行核算管理，整體上具有如下優勢。

（一）隔離政府債務風險、減輕財政負擔

1.隔離政府債務風險

目前不少省市區收費公路專項債券項目基本由公路經營企業管理，由企業實際承擔專項債券和市場化融資的償還責任。項目資產負債整體移交企業，專項債券和金融機構借款形成的資產負債統一由企業作為記賬主體，按照責權利對等原則，能夠落實舉債風險的主體責任，避免償債風險過度向省級財政集聚。若專項債券項目資產由政府確認，則由企業實施的市場化配套融資產生的債務可能被認定為隱性債務。因此，由企業作為收費公路專項債券項目的記賬主體有助于厘清項目權責利關系，隔離政府債務風險。

2.減輕財政負擔

現有專項債券發行額度遠遠無法滿足項目建設資金需求，企業往往需以自有資金或配套融資籌集項目建設資金。專項債券項目在建階段作為政府資產，能夠申請、使用專項債券資金；建成后采用建成即移交的原則，專項債券項目資產負債并入企業，理順權責利關系，可以充分激發企業的積極性，為項目建設籌集資金。在運營管理過程中，部分項目收益不及預期，償還專項債券、配套融資的本息和支付運營管理支出壓力較大，到期存量債券往往依靠發行再融資專項債券接續。企業承接專項債券項目資產，同時承擔了債務的償還責任，企業可使用經營性資金彌補專項債券項目短期資金缺口，優化財政資源配置，減輕政府財政壓力。

（二）提升企業融資能力，提高會計信息質量

1.提升企業融資能力

2019年中辦、國辦印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，明確可以由有關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。企業以建成項目為基礎開展市場化融資，既能發揮專項債券撬動作用，又可激發企業市場化融資優勢，從而減輕項目對財政資金的依賴。項目移交后，企業并表專項債券資產，可擴大企業資產規模，提升信用評級，為企業在資本市場融資提供有利條件。同時，專項債券作為長期債務工具，也能夠優化企業資產負債結構，降低債務風險。

2.提高會計信息質量

目前，因專項債券項目建設運營管理模式、收益分配等問題，如果國有企業與地方政府責任劃分不清晰，那么在會計核算中難以統一準確地確認資產負債，將影響相關財務指標的可靠性和可比性。按照實質重于形式的原則，以“三階段核算管理模式”，明確專項債券項目各階段資產負債管理主體、方式，在項目整個生命周期中確保資產負債記賬不重復、不遺漏，能夠提升財務報表的可靠性，為利益相關方提供更為準確、可靠的財務信息。

小結

無論對于政府，還是企業，收費公路專項債券“三階段核算管理模式”都具有優勢，也可為能源、農林水利等具備類似運營模式和收益特征領域的專項債券項目的核算管理提供借鑒，有利于提升專項債券整體核算管理水平。建議繼續研究并完善該創新模式，提升專項債券管理的系統性，推動其更好地服務于地方經濟社會發展大局。

參考文獻

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