中國耕地生態保護多主體動力耦合演變及合力提升研究

中圖分類號：X321;F323.211 文獻標志碼：A

文章編號：1674-7909（2025）13-131-9DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.13.027

0 引言

作為最受人類關注的自然一人工復合生態系統，耕地的可持續利用無法回避對其自然屬性的保護[1]。近現代耗竭式的農業生產不斷透支耕地地力，多數國家已經意識到，實施耕地生態保護是保障國家糧食安全、促進人與自然和諧共生現代化建設的必由之路[2-3]。繼推行數量與質量并舉的耕地保護策略后，我國進一步提出數量一質量一生態“三位一體\"的耕地保護要求[4]。耕地生態保護是一項多主體參與的系統工程[5]，如何有效協調各層級力量以推動耕地生態利用與保護工作的開展，已成為當前學界關注的焦點[。然而，盡管政策層層推進，實踐中仍存在經營主體保護意識薄弱、政府動力不足、制度體系不完善等問題2]。因此，厘清我國耕地生態保護主體，辨析保護動力狀態，成為進一步提出治理方案的科學基礎。

目前，學界關于耕地保護動力的研究主要包括保護主體認定、保護動機識別及多主體動力博弈等3個方面。在保護主體認定方面，國外學者FREEMAN等曾將利益主體定義為任何可通過實現組織目標而被識別和影響的群體或個人。目前普遍認為，耕地保護涉及的主體包括中央政府[8-9]地方政府[10-11]、村委會[12]、農民[11，13]、土地利用組織[12]和公眾[14]。而耕地生態保護作為耕地新增管護維度的先行內容，現階段的直接利益主體主要為中央政府、省級政府及農業經營者[15-17]。然而，由于各主體在政策實施中的動機不同，其對耕地生態利用和保護的動力方向存在或多或少的偏倚[8]，即出現耕地保護動力博弈。一方面，地方政府的耕地管控目標與中央政府的目標不一致。中央政府關注糧食安全和耕地保護，地方政府則更關注經濟發展對土地的需求[9.18]。另一方面，農民作為相對獨立的利益者，在耕地保護的實施中表現出較大的自主權。耕地對農民有著經濟、社會、生態等多重意義[19]，但基于逐利的理性驅動，農民耕地保護積極性受經濟利益[20]、經濟認知[5]、生態認知[21]、社會保障認知[22]的影響較大。普遍認為，耕地保護政策的實施效果取決于利益主體的動力博弈策略，當三者間動力耦合趨向一致時，政策的實施阻力小、效果佳；相反，當三者或其中二者存在動力方向相悖或解耦時，政策實施效果差。

目前，耕地生態保護作為耕地“三位一體\"保護策略中經濟效益最不明顯的維度，尚未受到地方政府和農民足夠的重視。同時，不同省（自治區、直轄市）由于經濟基礎、農業發展、生態保護策略的不同，存在一定的耕地生態保護動力偏向，存在不同程度的中央與地方、政府與農民間的動機博弈。為科學甄別這一差異及演變規律，筆者從多主體耕地保護動力視角切人，首先，識別中國耕地保護利益主體及行為并構建“動力一行為\"研究框架；其次，建立耕地保護行為評價指標體系，探析2000年以來多主體耕地保護動力及其耦合演進特征。

1理論分析框架

1.1耕地保護\"動力一行為\"研究框架

動力，也稱動機（Motivation）。根據心理學的定義，動力是一種內部心理過程，由特定需要引起，具有激活、指向、維持和調整功能。20世紀60年代，LOCKE[23提出，為了實現某個目標而行動的意愿是動力的主要來源。動力體現了個體為實現目標而付出行為努力的強度、持續性、方向性[24]。動力不能被直接觀察，必須根據可觀察到的行為來進行推斷[25]。因此，耕地保護相關利益主體的行為能夠反映耕地保護動力的強度、持續性和方向性。當多主體動力強度高、作用方向一致時，能夠形成合力；反之，動力分散則合力減弱。該研究通過識別耕地生態保護行為來評估多主體耕地生態保護動力及其相互間的合力狀態。基于此，構建以耕地生態保護多主體分工行為為基礎的\"動力一行為\"研究框架。

1.2 耕地生態保護主體行為識別

在中央政府層面，耕地不僅能夠產生經濟效益，而且作為支撐國家糧食安全重要的土地生態系統，能為社會公眾帶來巨大的社會效益和生態效益，因此表現出典型的公共物品特征[8]。包括中共中央、國務院及其下設部門在內的中央政府作為全國耕地的頂層管理者，其采取的具體行為包括：提供資金支持田間生產設施建設；制定休耕輪作、化肥減量化、薄膜回收及土壤污染治理等政策；嚴格審批農用地轉為建設用地。

在省級政府層面，作為國家一級行政區政府，省級政府是獨立法人，統領省內耕地保護建設，統籌數量、質量獨立核算。省級政府的主要負責人是耕地中永久基本農田保護的第一責任人，省級政府主要通過組織土地整治工程、耕地休耕及退耕還林還草工程來優化區域生態環境[22]。

在經營主體層面，我國耕地所有權歸國家和農民集體，承包權由村集體組織成員使用。然而，隨著土地流轉制度的健全完善，實際經營主體已由村集體組織成員逐漸拓展到包含小農戶、新型經營主體、合作社等在內的群體。這些新型耕地經營主體是當前我國耕地直接的田間保護者，其開展的耕地生態保護行為主要有2種：一是在種植過程中采取秸稈還田、糞肥還田，防止農藥污染、控制化肥投入等措施，改善土壤結構，增強土壤肥力，提高作物產量；二是避免擢荒，保證土壤耕作層不被破壞，防止熟地退化為生地[26]。

2研究方法與數據來源

2.1耕地生態保護動力量化指標體系

基于理論分析框架中對耕地生態保護主體行為的識別，結合相關文獻對此類行為的指標表征[26-29]，在綜合考慮數據的可信度、連續度及可獲取性的基礎上，最終構建多主體耕地生態保護動力量化指標體系（見表1）。

為保證研究結果的客觀性和權威性，研究團隊于2023年8月通過德爾菲法向30位相關領域專家學者發放問卷。問卷內容闡明了該研究的目標、內容和對應指標。所得結果中，研究團隊剔除3份權重結果異常的問卷，最終采納27位專家的權重打分結果，并采用綜合熵權法進行平均計算的方法求得各主體指標權重。

在確定各指標權重的基礎上，該研究為消除各指標值的量綱，統一各指標值的變化范圍，采用極值法進行歸一化處理。最終，根據各主體度量指標加權求和分別求得：第 i 年中央政府耕地生態保護行為指數， ZYP_i ；第 i 年省級政府耕地生態保護行為指數， SFP_i ；第 i 年經營主體行為指數， JMP_ii 進一步地，為使歷年評價結果具有更佳的可讀性，該研究按照等距劃分的原則，將各主體的耕地生態保護動力指數劃分為不同區間：當指數為0～1/3時，設為保護動力低值區；當指數為1/3～2/3時，設為保護動力中值區；當指數為2/3～1時，設為保護動力高值區。

表1多主體生態保護行為量化指標體系

2.2耦合協調度模型

耦合協調度模型用于評價2個及以上社會經濟系統的協調發展程度，揭示子系統間是在高水平上相互促進，還是在低水平上相互制約[37-38]。目前，該模型已廣泛應用于社會科學研究領域。該研究將多主體對耕地生態保護的動力作為子系統，運用耦合協調度模型評估子系統間的耦合協調度，以揭示多主體生態保護形成的合力狀況。計算方法見式（1）至式（3）。

C（ZYP_i，SFP_i，JMP_i）=3×

式（1）至式（3）中， C 表示耦合度； T 表示多主體生態保護動力的綜合評價指數； D 為多主體合力；α，β，γ 為待定參數，代表多主體對生態保護合力的貢獻份額，均設為 1/3 。已有研究根據 D 的數值，將耦合協調度分為以下10種類型，在此基礎上劃分多主體耕地生態保護5種合力類型，包括嚴重解耦、輕度解耦、瀕臨解耦、初級合力、良好合力（見表2）。

表2耦合協調度類型

2.3 Tapio解耦模型

在中央政府政策驅動下，省級政府和經營主體間耕地生態保護動力解耦關系可分解為4個階段（見圖1）。第一階段，經營主體耕地生態保護動力降低，而省級政府的動力增加，表現為負解耦狀態，如圖1（a）所示；第二和第三階段分別是2個平行過程，經營主體與省級政府間的動力同步增加或減少，分別表現為擴張性耦合狀態或衰退性耦合狀態，如圖1（b）和（c所示；第四階段，經營主體動力增加而省級政府動力減少，表現為解耦狀態，如圖1（d）所示。在4個基本階段的演化過程中，也存在受邊界或臨界值影響的過渡現象，可進一步細分為不同的狀態類型。為驗證這一分解過程，該研究采用Tapio解耦模型（見表3）。該耦模型能較好地反映年份間的差異，且不受所選變量維度和基準年選擇的影響[39-40]。公式見式（4）和式（5）。

圖1省級政府與經營主體間耕地生態保護動力基本關系

ΔD_it=（D_it-D_i（t-i））/D_i（t-i）

w_it=ΔD_it/ΔL_it

式（4）至式（6）中， w_it 為 i 省（自治區、直轄市） t 年的解耦彈性系數； 為 i 省（自治區、直轄市） t 年省政府耕地生態保護動力程度； L_it 是 i 省（自治區、直轄市） t 年經營主體耕地生態保護動力程度。

表3解耦狀態區分標準

該模型應用于中央政府政策驅動下省級政府和經營主體間耕地生態保護動力耦合及解耦關系的演變過程，具體如圖2所示。“擴張性負解耦”“弱解耦”和“增長耦合”表明二者的保護動力均呈增長趨勢，其中“擴張性負解耦\"表示省級政府耕地生態保護動力增長速度快于經營主體，“弱負解耦”表示省級政府增長速度慢于經營主體增長速度，“增長耦合”則表示省級政府增長速度相當于經營主體。“強解耦狀態\"“強負解耦狀態\"呈現二者動力變化方向相反，其中“強解耦”的省級政府耕地生態保護動力呈下降趨勢，而經營主體呈上升趨勢；“強負解耦”的省級政府生態保護動力不斷提高，而經營主體減弱。相反，“弱負解耦”“衰退性解耦\"和“衰退耦合”等3種狀態則表示2個主體間耕地生態保護動力均呈衰退趨勢，其中“弱負解耦\"表示省級政府下降速度慢于經營主體下降速度；“衰退性解耦狀態\"表示省級政府下降速度相較于經營主體下降速度快；“衰退耦合狀態”表示二者下降速度近似相同。

圖2解耦狀態區分標準

2.4數據來源及處理

基于數據可獲取性，筆者以2000—2020年為研究期，對中國（不含港澳臺）進行研究。第一，財政用于農林水事務支出、國家財政總支出、第一產業增加值、生產總值增加值、糧食產量、人口數量、農用化肥施用折純量、農藥使用量數據等數據，源于《中國統計年鑒》《中國農業統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》等資料。其中，國務院批準的農轉非面積、土地整治項目規模數據來自《中國國土資源年鑒》（2000—2018年），對于2019—2020年的數據，筆者根據可獲取數據進行線性預測。第二，國家層面耕地政策文本通過“北大法寶法律數據庫”和\"國務院政策文件庫\"搜集，搜索范圍為標題含有“耕地\"“基本農田”“高標準農田”“占補平衡”“土地整理\"等關鍵詞的中央政府出臺的政策文件（共389份）。研究團隊逐一閱讀這些文件，剔除“函”“批復”及部分針對性通知，最終獲得有效文件共計219份，用于該研究。第三，耕地面積數據來自《國土資源年鑒》（2009一2018年）、國土調查成果共享應用服務平臺（2019—2020年）。由于信息技術原因，以2009年12月31日為標準時點的第二次全國土地調查結果與2008年相比呈現明顯變化，因此對2000—2008年耕地面積進行預處理。數據處理公式見式（7）。

式（7）中， S₂₀₀₈ 為未知的2008年耕地面積， 10⁶hm² S₂₀₀₉ 為已知的2009年耕地面積， 10⁶hm²;S ₂₀₀₈^′ 為已知的2008年耕地增減變化面積， 10⁶hm² ;其他同理。

3結果與分析

3.1耕地生態保護動力演變特征

表4和圖3為2000—2020年中央政府、省級政府和經營主體對耕地生態保護動力指數的測算結果。可以發現，中央政府的耕地生態保護動力指數呈現波動式上升的趨勢，省級政府的動力指數呈現先下降后略有回升的趨勢，經營主體的動力指數呈現迅速下降后逐漸穩定的趨勢。從閾值范圍和平均值來看，中央政府生態保護動力指數最小值為2000年的0.07，最大值為2016年的0.59，動力提升了8.43倍。盡管中央政府生態保護動力指數的平均值最小，但2015—2020年其動力指數均高于省級政府和經營主體。受到國家層面年度出臺的有關耕地生態保護法律、政策強度值的影響，中央政府生態保護動力曲線呈現較大波動。省級政府生態保護動力指數的最小值為2018年的0.21，最大值為2000年的0.45，其平均值在三者中最大。經營主體生態保護動力指數的最小值為2016年的0.12，最大值為2000年的0.61，且2010—2020年經營主體的動力指數在三者中最小。通過標準離差和變異系數可以發現，省級政府的標準離差和變異系數最低，說明其生態保護動力變化不大；中央政府和經營主體的標準離差和變異系數高，但二者變化方向不一致。

表4多主體耕地生態保護行為指數統計分析

3.2多主體耕地生態保護合力演變特征

利用耦合協調度對多主體耕地生態保護合力特征進行識別和劃分，發現其呈現出3個階段：2000—2005年為初級合力階段，2006—2016年為瀕臨解耦階段，2017—2020年為輕度解耦階段，總體上表現為合力逐年下降的趨勢。合力峰值出現在2001年，耦合協調度為0.67；谷值出現在2019年，耦合協調度為0.39。結合前文結果分析，2000—2005年，中央政府耕地生態保護行為指數處于最低階段，而省級政府與經營主體的指數處于最高階段但呈不斷下降態勢，因此合力較高，2006一2016年，中央政府耕地生態保護行為指數開始快速上升并達到最大值，省級政府指數保持平穩，而經營主體指數快速下降，因此合力開始下降，2017—2020年，省級政府與經營主體耕地生態保護行為指數處于最低階段，且中央政府指數相較于2016年下降，合力跌至輕度解耦狀態。

圖32000一2020年耕地生態保護動力演變

以上分析表明，2000一2020年，中央政府、省級政府和經營主體在耕地生態保護方面的合力從最高值下降到最低值，降幅約為 41.80% ，合力狀態從初級合力轉變為輕度解耦。基于此，為保障耕地可持續利用，確保國家糧食永續安全，亟須建立生態收益權激勵性補償機制，以促進經營主體優化生態要素，提升生態系統服務的動力。

3.3省際耕地生態保護動力解耦特征

為進一步甄別在解耦情況下我國省級政府與經營主體之間耕地生態保護動力的變化特征，研究團隊截選合力分界點及始末年（2000年、2005年、2016年、2020年）的數據，進一步分析二者間的解耦過程，以揭示其解耦的時空差異。

3.3.1省級政府與經營主體耕地生態保護動力時空演變特征

表5展示了特征年我國省級政府和經營主體耕地生態保護動力的描述性統計結果。從平均值結果來看，2000—2016年，我國省級政府耕地生態保護動力值由0.46降至0.29，2016—2020年穩定在0.29；而經營主體的保護動力值在2000一2016年由0.61降至0.11，但在2016—2020年出現反彈，升至0.13。根據標準離差值和變異系數結果，2000一2016年，我國省級政府間保護動力差異性增大，2016年后差異性顯著下降；相比之下，2000一2020年各省經營主體間保護動力的差異性則不斷擴大。

進一步通過空間分析可知，在省級政府保護動力方面，2000年主要呈現“西高東低”的分布格局，其中西部的新疆、西藏及北部的內蒙古等生態脆弱區為高值區，低值區主要分布在胡煥庸線右側的沿海和華中地區；2006年，中高值區向東擴張，高值區主要分布在長江流域和京津地區；2016年，高值區銳減，僅分布在西北、東北及華中的個別省（自治區、直轄市）；2020年，高值區僅剩西南地區的云南、廣西及海南等省（自治區）和華北的黑龍江省與河北省。

在經營主體保護動力方面，2000—2006年，中高值區主要分布在胡煥庸線的左側，低值區分布在沿海和華中地區；2016年時，高值區縮減，主要分布在西南和東北地區的省（自治區、直轄市）；2020年，高值區進一步縮減，僅剩華南的云南、廣西、海南和華北的黑龍江與河北。

表5省級政府和經營主體省級耕地生態保護動力描述性統計

3.3.2 省級政府與經營主體保護合力解耦演變

省級政府和經營主體在政策實施中的動機存在差異，導致二者在耕地生態保護合力方面呈現出顯著的時空異質性。

從數量結構來看，2000一2020年，耕地生態保護合力關系經歷了3個階段的轉變：第一階段以強負解耦（占比 45.16% ）和強解耦（占比 25.80% ）為主導；第二階段則轉變為以強解耦（占比 35.48% ）和擴張性負解耦（占比 19.35% ）為主導；第三階段則形成了強解耦（占比 29.03% 和擴張性負解耦（占比29.03% ）共同主導的局面。

其中，最突出的現象是，第一階段處于強負解耦狀態的省（自治區、直轄市）（占比 45.16% 中，有50% 在第二階段轉變為“強解耦\"狀態。這一轉變表明，省級政府的耕地生態保護動力由原先的增長態勢轉為衰退，而經營主體的耕地生態保護動力則由原來的衰退態勢轉為增長，這種變化共同造成了強解耦的狀態。在第二階段中，處于強解耦狀態的省（自治區、直轄市）（占比 35.48% 中，有 36.36% 在第三階段轉向擴張性負解耦，但約 55.55% 則流向“強解耦\"或“強負解耦\"狀態。這表明，兩主體間的變化方向不一致，未能形成有效的合力。

究其原因，政策的泛化寬松、保護激勵機制不健全等因素導致省級政府和經營主體在耕地生態保護方面的動力出現了不同程度的變化。二者所追求的發展目標不同，進而使得二者之間呈現明顯的合力不足狀態。

4決策啟示

中國耕地生態保護合力分解是由經營主體生態種植動力不足、省級政府缺少耕地生態管控及區域間動力不平衡造成的。為此，建議從建立面向農民的耕地生態保護補償制度、面向省級政府的耕地發展權補償制度、實施區域差異化的耕地生態保護策略，以提升我國各主體耕地生態保護動力形成合力。

4.1建立面向農民的耕地生態保護補償制度

生態系統服務付費引入國內時，譯作生態補償。結合中國的制度優勢，建議中央政府建立面向農民的耕地生態保護補償制度，激勵農民采取增加生態系統服務正效應的農業一環境措施。在補償對象上，設立針對性、精準化準入條件，關注新型經營主體等對象，提高景觀規模和聚集效益。在補償標準上，引入已經較為成熟的土壤碳市場交易，特別是在碳中和背景下。這將使耕地經營者獲取生態價值交換，激勵他們參與生態系統服務的提供與改善，調動農民耕地生態保護的內生動力。

4.2建立面向省級政府的耕地發展權補償制度

《中華人民共和國基本農田保護條例》第九條規定，省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的 80% 以上。劃定永久基本農田、建設高標準農田，有利于減少水土流失、面源污染等，因此有必要將其視為耕地生態保護的重要手段。然而，永久基本農田的劃定意味著無法進行其他非農、非糧用途，必然限制地方發展，導致地方積極性不高。永久基本農田保有量大的省份，承擔了更多國家糧食安全和生態保護的責任，但同時限制了耕地發展權實現，導致經濟較發達省份和欠發達省份之間的機會成本不平等、區域發展的不平衡。建議建立面向省級政府的永久基本農田發展權補償機制，將耕地發展權損失轉化為生態收益，實現區域協同發展，提高基本農田保有量大的省級政府耕地生態保護動力，更好地平衡不同省份之間的發展機會，促進區域的均衡發展。

4.3實施區域差異化的耕地生態保護策略

鼓勵農民根據耕地的水、土、氣、生等自然、經濟要素，匹配、選擇和創新適合的生產與生態協同的差異化模式，以實現生產與生態的協同發展。在東北地區，吉林省四平市梨樹縣探索了黑土地保護性耕作的“梨樹模式”，充分利用當地豐富的黑土資源，實現土地的可持續利用。在華北地區，河南省原陽縣利用地處黃河鹽堿洼地的優勢，探索了“稻鰍生態立體種養”，泥鰍能夠減少氮肥用量，稻米達到綠色食品認證。在東南地區，福建省南平市合理匹配水稻種植和牛蛙養殖時間，探索了“稻蛙共生”模式，實現水稻田和牛蛙養殖的協同效益，提高了農民的收益。在西北地區，甘肅省酒泉市利用光照充足、氣候干燥、晝夜溫差大的優勢，在戈壁灘上探索無土栽培技術，實現了資源高效利用的良性循環。耕地生態保護模式創新不僅能夠調節糧食作物與經濟作物爭地的矛盾，提高土地利用率，而且提高了農民收益，并能夠為市場帶來更多優質的生態農產品，促進了食品安全，為農村地區帶來更多的發展機遇，更好地實現鄉村振興

5結論

該研究以耕地生態保護的三級主體（中央政府、省級政府和經營主體）為研究對象，基于“動力一行為\"理論框架，構建了我國耕地生態保護動力評價指標體系，分析了2000一2020年我國三級主體的動力耦合特征，并在此基礎上進一步剖析了我國省級政府與經營主體在耕地生態保護動力方面的解耦過程。最終，研究得出以下結論。

其一，三級主體在耕地生態保護動力方面呈現不同的發展態勢。其中，中央政府的耕地生態保護動力指數呈現波動式上升的趨勢，省級政府的動力指數呈現先下降后略有回升的趨勢，而經營主體的動力指數則呈現迅速下降后逐漸穩定的趨勢。由此，三級主體在耕地生態保護合力狀態上逐漸出現分解。

其二，從多主體耕地生態保護合力的特征來看，其呈現3個階段：2000—2005年為初級合力階段，2006—2016年為瀕臨解耦階段，2017—2020年為輕度解耦階段，總體上表現為合力逐年下降的趨勢。

其三，省級政府與經營主體之間在耕地生態保護動力方面的解耦關系存在顯著的時空異質性。2000一2020年，這一關系經歷了由強負解耦（占比45.16% ）、強解耦（占比 25.80% ）主導，轉變為強解耦（占比 35.48% ）、擴張性負解耦（占比 19.35% ）主導，最后形成強解耦（占比 29.03% ）、擴張性負解耦（占比 29.03% 共同主導的變化過程。

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Coupling Evolution of Multi-Agent Dynamics and Synergy Enhancement Strategies for Cultivated Land Ecological Protection in China Since the Reform and Opening-up

YAO Xin

FujianAgriculturalFinancingGuaranteeCO.，LTD，Fuzhou35ooO1，China

Abstract： To reveal the dynamic coupling evolution characteristics of the central government， provincial governments，and operating entities in farmland ecological protection and proposes strategies to enhance multi-stakeholder collaborative protection，this study employs the Farmland Ecological Protection Dynamic Index，the Coupling Coordination Model，and the Tapio Decoupling Model， combined with multi-source data from 2O0O to 2020，to quantitatively analyze the spatiotemporal changes in protection dynamics across various stakeholders.The findings indicate significant differences in the evolution of protection dynamics among diferent stakeholders： the central governments'protection dynamics fluctuated upward，provincial governments'dynamics first decreased and then increased slightly，while operating entities'dynamics declined continuously before stabilizing. The state of collaborative dynamics gradually weakened，evolving from an initial synergistic state to near-decoupling and then to a mild decoupling.Provincial governments exhibited significant interprovincial spatial disparities，which first widened and then narrowed，while those of operating entities continued to expand.Additionally，decoupling relationships exhibited spatiotemporal heterogeneity， with approximately 58.06% of provinces exhibiting opposing trends between the central government's policies and provincial governments'dynamics.The study concludes that it is critical to establish a farmer-oriented ecological protection compensation system，a provincial government development rights compensation mechanism for permanent basic farmland，and regionally differentiated strategies to promote the realization of farmland's multifunctional value and enhance multi-stakeholder protection dynamics.

Key words： land management; farmland protection; multiple stakeholders; dynamics-behavior; coupling coordination; Tapio decoupling