中國最低生活保障標準的城鄉差距、時空演變及影響因素

一、引言

黨的十八大以來，國家更加重視全體人民共同富裕。中共十九屆五中全會提出，2035 年共同富裕取得更為明顯的實質性進展。基本公共服務均等化作為一種解決社會分配不公、推動社會公平正義的主要方式，①是實現共同富裕偉大目標的重要抓手與內在要求。②基本公共服務中的“基本”，不僅涉及基本生存類、公眾安全類、公共環境類、公眾發展類等服務范圍，而且包含維護民眾基本權益底線、滿足民眾發展機會和能力需求、提升民眾生活質量等不同層次。③“均等化”要求逐步消除人們在基本公共服務資源占有、服務設施和條件、服務能力和水平等方面的現有差距，是我國建設基本公共服務的最終目標。④

低保制度是基本公共服務中第一層次制度安排，追求更高的均等化水平。無論是城鎮還是農村，東部還是西部，受助群體都不應因居住地點的差異而受到差別化待遇。①低保標準是低保制度的核心。國家曾提出基本生活費用支出法、恩格爾系數法、消費支出比例法三種方法，以規范低保標準的測算方法。這從政策制定層面為各地低保標準的制定與調整留有較大的彈性空間，導致地方探索實踐中形成的計算辦法多達11種，②加劇了低收入群體保障待遇的不平等。2024年，民政部統一低保標準確定方法為消費支出比例法，并允許地方結合實際確定量化比例。然而，各地低保標準城鄉、區域差距依然存在，甚至呈現擴大態勢。 年底，全國城鎮低保標準約為農村的1.34倍，較2023年的1.26倍提高了8個百分點；④部分城市的低保標準反而從城鄉統一轉向城鄉有別。③據此，本研究的問題是：我國低保標準城鄉差距的變化是怎樣的？具有什么特征？城鄉統籌背景下，為何部分城市的城鄉差距進一步拉大？低保標準城鄉一體化進程中隱藏著哪些政府行為的深層次邏輯？在扎實推進共同富裕的歷史階段，回答上述問題，對于進一步完善低保政策，把握我國基本公共服務城鄉差異，制定科學合理的均等化策略具有重要意義。

當前，圍繞低保標準城鄉差距的相關研究，主要從三個方面展開。一是低保標準城鄉一體化的爭議。反對者認為我國低保標準城鄉統一缺乏現實基礎，突出表現為城鄉經濟發展水平有別、居民生活水平有異等。③有學者提出應統一低保標準確定方法，而非簡單統一低保標準；①規范低保標準制定模式，統一“基本生活需要”測量指標。③實際上，方法統一僅實現了過程公平，更重要的是結果公平。支持者認為低保標準城鄉一體化是歷史必然。伴隨城鄉融合發展的深入推進，社會救助體系應堅持待遇公平原則，將差距控制在一定范圍內。縣域范圍內城鄉消費結構日漸趨同，對兜底型保障和服務的需求不應再保持差別。③低保標準代表了居民的基本生活尊嚴，城鄉統一有利于維護底線公平。①尤其是經濟落后、生活成本偏低的地區以及農業大省，應積極探索實施低保標準城鄉一體化。①二是低保標準變動的影響因素。學界主要從外部壓力和內部環境兩個維度展開，前者關注中央政府的壓力機制、地方政府間的競爭機制，②后者側重本地的經濟發展水平、財政實力狀況、救助對象數量等。①三是低保標準城鄉差距的演變邏輯。主要采用質性方法論析動因，定量研究極少。有學者基于省、市兩級數據，勾勒低保標準城鄉一體化的本源圖景，②但未深入探究低保標準空間差異縮小乃至消除的原因；基于省級數據，實證分析發展能力和社會壓力對城鄉低保標準并軌的影響，③卻忽視了因變量受限問題，結果可能存在偏誤。

整體而言，當前研究有一定的廣度和深度，但存在進一步拓展的空間：首先，對低保標準城鄉一體化的影響因素關注不足，尤其是采用定量方法開展實證分析的研究極為缺乏，導致無法厘清相關因素與低保標準城鄉統一的具體關系。其次，學界多聚焦內外部因素對低保標準的直接影響，忽視了多種影響因素之間的復雜性，未能有效揭示地方政府縮小低保標準城鄉差距的深層次邏輯。最后，低保制度實行屬地化管理，研究對象層級越低，結果可信度越高。部分因素探究型研究停留在省域層面，結果的精準性有待加強。與已有研究相比，本文的邊際貢獻在于：一是改變以往采用定性方法推斷低保標準城鄉統一動因的方式，運用定量方法實證考察相關因素的具體影響，增強地方政府推動低保標準城鄉一體化過程中的理性。二是揭示地方政府回應本地經濟發展成果共享、應對鄰近城市福利競爭，并考慮自身財政實力的情況下，推動低保標準城鄉一體化的內在機制，為社會政策的制定與調整提供依據。三是基于全國市域層面的面板數據進行分析，提高結果的精準性。

、理論分析與研究假說

（一）共享發展與低保標準城鄉一體化

我國面臨的發展不平衡問題，集中體現在不同社會群體、城鄉間、區域間的多維差距，這種結構性失衡直接制約民生福祉的整體提升。為破解這一民生難題，中共十八屆五中全會創造性提出共享發展理念，促使改革發展成果在基礎性、兜底性、公平性層面實現更高質量的合理分配。經濟發展成果的共享性是反映共享發展最直觀、最基礎的指標，包括收入共享和消費共享兩個維度。城鎮和農村共享發展成果的要旨是縮小城鄉居民生活水平、居住條件等方面差距，形成相對公平的收人分配與消費格局。2015—2024年，我國城鄉居民人均可支配收人比從2.73降至2.34、消費支出比從2.32降到1.79，③反映城鄉居民共享經濟發展成果的水平不斷提升。

共享發展為新時代社會保障制度的新發展注人了新理念。③共享發展包括縱向共享與橫向共享兩個維度。縱向維度，推動低收入群體逐步邁向中等收入群體行列。政府應樹立讓弱勢群體分享經濟發展成果的思維，通過益貧式增長、完善社會保護、建立低保標準自然增長機制等方式，提高低收人群體的收人和福祉水平，滿足他們對美好生活的需要。①橫向維度，縮小城鄉、區域間低收入群體基本生活水平差距。從宏觀上促進全民共享發展成果，需要縮小城鄉、區域差距，推動基尼系數明顯下降。②加強城鄉社會救制度統一是推動城鄉居民平等共享發展成果的重要前提。由此提出假說H1：城鄉居民共享經濟發展成果水平的提升能夠促進低保標準城鄉一體化。

（二）“福利競爭”與低保標準城鄉一體化

中央政府注意力的分配是地方政府開展競爭的核心內容。改革開放以來，在中央政府政治激勵的情境下，地方官員紛紛圍繞轄區內的經濟增長而展開競爭，③以期占據相對優勢，獲得職位晉升，這是中國經濟增長奇跡的重要因素。隨著國家與社會關系的變化、社會經濟的發展轉型、民意傳達機制的不斷完善等，中央政府的激勵指標逐漸回歸理性，從經濟增長拓展到社會創新、社會和諧、社會民生等多個領域，④而且民生改善與社會公平在地方激勵結構中占據越來越重要的地位。③民政部、財政部也將確定和調整低保標準納入困難群眾基本生活救助績效評價體系之中。③地方官員在晉升錦標賽中，既要保障低保標準的充分性，還要提升低保標準的公平性。

地方政府間的“福利競爭”具備兩個特點：首先，競爭通常在同一行政層級展開，③即省與省競爭、市與市競爭；其次，競爭者往往面對的是同一上級，即同一省域內的市級競爭，同一市域內的縣區競爭（見圖1）。究其原因：其一，省、市政府屬于上下級組織隸屬關系，前者掌握后者地方官員的晉升權力；其二，一省范圍內，城市間的考核內容和標準等要素一致，使得參賽者之間具備可比性，結果能夠令人信服。據此提出假說H2：鄰近城市間的“福利競爭”對低保標準城鄉一體化具有顯著正效應。

（三）財政自給能力的調節效應

城鄉居民共享經濟發展成果水平的提升與鄰近城市間的“福利競爭”，最終指向均為福利供給的責任主體——地方政府。在無法完全依賴上級政府轉移支付的情況下，地方政府獨立為本級財政收入籌措資金的能力——財政自給能力，便成為一個至關重要的調節性指標。換言之，低保資金主要來源于地方財政，即使在共享發展水平與“福利競爭”狀況相同的情況下，如果地方財政自給度存在差異，那么二者對本地低保標準城鄉一體化提升程度的影響也不同。

圖1晉升錦標賽中參賽者之間的關系

地方政府在福利供給過程中會優先考慮本地財政成本、組織資源等狀況。①助力城鄉困難群體共享經濟發展成果，要求逐步提高農村低保標準，縮小城鄉差距。然而，當前農村低保標準約為城鎮的 75% ，農村低保對象卻為城鎮的5.4倍。②財政自給能力較低的地方政府，很可能陷入“心有余而力不足”的窘境。與之相反，財政自給能力較高的地方政府，擁有更大的財政資源自由裁量空間，可以科學規劃并靈活配置各類支出項目，有效提升低收入群體共享經濟發展成果的程度。據此提出假說 H3a ：地方財政自給能力在共享發展與低保標準城鄉一體化的關系中起著重要的調節作用，能夠強化共享發展對低保標準城鄉一體化的促進作用。

圖2 分析框架圖

一般來說，財政自給能力越強，地方官員在晉升錦標賽中的競爭優勢越突出，參與競爭的意愿越強、程度越深。然而，社會政策和經濟政策間的政治經濟收益差異明顯。在地方財政自給能力持續提高過程中，地方政府加大民生性公共產品供給，會造成地方官員邊際個人政治機會成本逐步增加，進而導致地方官員更加專注經濟治理績效，降低民生性支出偏向。③雖然晉升錦標賽的考核標的逐漸由經濟領域向民生領域拓展，但后者仍非地方官員績效評估的最重要指標，福利政策對地方官員的吸引力依然較小。①部分地方政府在政策執行過程中，仍將取得關鍵考核指標數據與政績，置于落實民生政策的優先位置。②由此提出假說H3b：地方財政自給能力在“福利競爭”與低保標準城鄉一體化的關系中發揮重要的調節作用，會弱化“福利競爭”對低保標準城鄉一體化的正向影響。

三、研究設計

（一）數據來源與變量選取

1.數據來源

研究使用了2008、2012、2016、2020、2024年全國300多個城市的面板數據。2008、2012、2016年城鄉低保標準主要來源于民政部官方網站。 年開始，民政部不再公布地級市低保標準，因此2020、2024年低保標準主要來自各省（市）人民政府官網（官方公眾號）、民政廳（局）官網（官方公眾號）、地方日報等。城鄉居民人均收入、消費支出、地區生產總值、地方一般公共預算收入和支出等數據，來自中國城市統計年鑒、各省市統計年鑒、國民經濟和社會發展統計公報、第七次人口普查公報、中國統計信息網等。

2.變量選取

被解釋變量：低保標準城鄉一體化。借鑒相關研究，④本文采用“城鄉低保標準的比值”這一指標來測度低保標準城鄉一體化狀況，比值越大，一體化程度越低，反之則反。比值為1，表明低保標準實現城鄉統一。

解釋變量： ① 共享發展。消費共享是共享發展的基礎指標，能夠直觀反映社會公平與共享程度。③以消費不平等反映出的福利差距，對以促進公平和共享發展為目標的社會政策制定與優化，具有較高的參考價值。③共享發展可從需求滿足出發，基于效用理論反向研究居民消費支出。③可見，消費水平差距是反映共享發展的有效指標，故將共享發展可操作化為城鄉居民人均消費支出比。 ② 福利競爭。在總體發展戰略上，地理位置鄰近尤其是隸屬同一上級的地方政府，往往以彼此為基準，聚焦關鍵指標開展學習式競爭。③低保標準城鄉一體化作為衡量社會公平的重要指標，是地方政府開展“福利競爭”的要素之一。借鑒相關研究，③本文采用“一地所在省域內，其他城市城鄉低保標準比值的平均水平”這一指標來測度“福利競爭”。

調節變量：地方財政實力。本文借鑒了學界常見的使用地方財政自給能力來測度地方財政實力的做法，將地方財政自給能力可操作化為地方一般公共預算收入占一般公共預算支出的比例。

基于相關研究與數據可獲得性，本文控制變量及其測度方法主要包括如下幾個。 ① 城鄉居民收入一體化水平，采用城鄉居民人均可支配收入的比值來測量。 ② 地方經濟發展水平，使用地方人均GDP進行測度，模型中進行了取對數處理。基本假定為地方經濟發展水平越高，低保標準城鄉一體化程度也越高。 ③ 財政支出結構，通過科技支出占一般公共預算支出的比重予以測度，反映不同支出項目之間存在擠出效應還是促進效應。 ④ 政府福利偏好，可操作化為社會保障支出占一般公共預算收入的比重，反映在有限的財政收入范圍之內，地方政府對當地民生保障事業的重視程度。 ⑤ 城鄉人口比，測度方法為城鄉戶籍或常住人口數量的比值。

（二）樣本情況

關于樣本選擇，主要考慮如下。首先，2007年，國務院發布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，標志著農村低保建制工作全面展開，所以研究時段從2008年開始。其次，研究時間跨度較長，部分城市進行了行政區劃調整。為保持樣本的一致性，本文包括了撤地設市等城市，未包括撤市設區、撤縣設市等城市。再次，深圳自2005年起，無農村戶籍人口，所以從樣本中刪除。最后，新疆兵團、省直轄行政單位等未被囊括在樣本之中。變量的描述性統計如表1所示。

表1變量的描述性統計

注：由于2024年自變量數據較新，部分城市或統計年鑒并未公布，所以數據存在大量缺失，如果將 2024年樣本放入模型之中，將會嚴重影響模型的觀測值及回歸結果等，所以本表僅包含2008、2012、2016、2020年4期觀測值；因變量包含2024年數據的統計量為：低保標準城鄉一體化的觀測值為1248，平均值為1.794，標準差為0.767，最小值為1.000，最大值為10.000；為了呈現最新的低保標準城鄉一體化時空演變趨勢，本研究在空間相關性檢驗部分，使用了2024年的低保標準數據。

（三）研究方法

空間統計方法。地理位置相鄰的城市，低保標準城鄉一體化可能存在空間相關性。對此，進一步運用空間統計方法，對低保標準城鄉一體化的空間分布特征進行深人分析。學界廣泛運用Moran's I 分析樣本是否存在空間相關性，并利用散點圖進一步呈現樣本的空間依賴或分異態勢。Moran's I 包括兩類：考察整個空間序列 {x_i}_i=1ⁿ 聚集狀況的“全局莫蘭指數”（globalMoran'sI，見公式1）和考察區域i附近空間分布狀況的“局部莫蘭指數”（localMoran'sI，見公式2）。

上式中， n 為城市總數 x_i?x_j 1 分別為樣本 i，j 的空間序列和全樣本均值， s² 是樣本的方差，w_ij 為度量 i 與 j 距離的空間權重矩陣。本研究采用鄰接矩陣，如果區域 i 和 j 在地理位置上相鄰，那么 w_ij=1 ，否則 w_ij=0 。

Moran's I 的取值范圍為[-1，1]。如果Moran's Igt;0 ，表示樣本之間正自相關，即高高值（H-H）相鄰、低低值（L-L）相鄰。在Moran's I 散點圖上，城市多落在一、三象限。如果Moran's Ilt;0 ，表示負自相關，即高低值（H-L）相鄰、低高值（L-H）相鄰。在Moran's I 散點圖上，城市多落在二、四象限。如果Moran's I 接近0，表示樣本的空間分布是隨機的。

面板 Tobit模型。低保標準城鄉一體化水平的取值范圍大于等于1，即因變量在1處被截斷，為受限因變量。若采用傳統OLS模型估計，結果將存在偏誤，學界常用隨機效應Tobit模型予以糾正。同時，低保標準城鄉一體化可能存在空間效應，然而是否采用空間計量模型，或者空間計量模型是否優于一般模型，還需進行拉格朗日乘數檢驗（Lagrange Multiplier Test，LMTest）。檢驗結果顯示P值分別為0.293、0.136、0.161、0.079，表明無空間模型要優于空間誤差模型和空間滯后模型。

基于上述分析，本研究采用面板Tobit模型，設定如下：

上式中， β 為待估系數， i 代表城市， t 代表時間。 、 URSAS_it 分別表示不可觀測和可觀測的城鄉低保標準一體化程度。 URSAS_it 代表共享發展， 代表“福利競爭”。X_it 表示地區人均GDP、城鄉人口比等控制變量。 u_i 代表個體效應隨機變量， ε_it 為隨機擾動項。

調節效應模型。具體設定如下：

上式中， 代表財政自給度， NUR 代表自變量與調節變量的交互項， β_?4 、 β₅ 為交互項系數。

四、實證分析

（一）空間相關性檢驗

1.低保標準時序維度演變特征：從城鄉分異走向城鄉一體化

從時序維度來看，我國地級市范圍內的低保標準城鄉差距不斷縮小，逐漸從城鄉分異走向一體化，且一體化程度不斷加深。具體而言，一是城鄉低保標準比值逐漸縮小。2008、2012、

2016、2020、2024年城鎮低保平均標準分別約為農村的2.97倍、2.04倍、1.64倍、1.42倍、1.28倍，城鄉低保標準倍數差縮小接近 60% 。二是城鄉低保標準比值的最大值大幅下降。2008年，城鄉低保標準比值最大值約為10.38，2024年為2.16，降幅約為 80% 。三是建立城鄉統一低保標準的城市數量呈上升趨勢（見圖3）。2008—2024年，實現城鄉低保標準統一的城市從2個增加到59個，占全國城市總數的比例從 0.60% 增長到 18.15% 。2020年之后，全國城鄉低保標準一體化建設的步伐減弱，部分城市甚至出現了從城鄉一體走向城鄉分異的現象。①這可能是受新冠疫情的影響，地方政府在平衡“擴圍”“提標”“并軌”等復雜關系過程中，實行了非常態化的低保標準調整機制。

圖3累計和新增低保標準城鄉一體化城市的數量

資料來源：作者自制。

2.低保標準空間維度演變特征：空間正相關與聚集態勢顯著

為驗證并剖析低保標準城鄉一體化的空間分布特征，進一步計算了樣本的Moran's I 2008、2012、2016、2020和2024年，全國低保標準城鄉一體化局部Moran's1分別為 0.634，0.457 0.546、0.659和0.661，P值均為0.000（見圖4）。樣本空間正相關性顯著、溢出效應明顯，這說明地緣鄰近的城市，其低保標準城鄉一體化程度更趨于相同。雖然2012年Moran'sI有所下降，但整體仍居于較高水平，且2016、2020、2024年出現了反彈上升趨勢，表明鄰近城市間福利公平性的相互影響并未隨時間推移而表現出弱化態勢。

由于Moran's I 無法判斷聚集區域是否在統計意義上顯著，所以進一步將低保標準城鄉一體化數據導人至 GeoDal.20 軟件與Arcgis10.4.1軟件，生成完整的LISA圖。在LISA圖中，低保標準城鄉一體化城市的空間分布有“高高值”“低低值”“高低值”“低高值”四種聚集類型。“高高值”聚集區表現為城鄉低保標準比值較高的城市，其周邊也是高比值城市，換言之，這些區域主要是城鄉低保標準一體化水平較低的城市。同理，“低低值”聚集區是城鄉低保標準一體化水平較高的城市。二者共同反映出低保標準城鄉一體化進程中存在顯著的正向“聚集效應”，無論是城鄉低保標準高比值城市，還是低比值城市，都會對周圍地區產生影響。“高低值”“低高值”聚集區極少，2008年和2024年前者包含2個、5個城市，后者涵蓋1個、3個城市。可見，“高高值”“低低值”聚集類型居于主導地位。對此，這里主要通過表格形式，重點呈現2008年、2024年“高高值”“低低值”聚類的相關城市，以對比分析相關城市聚集類型的變遷趨勢。觀察表2可以發現，西南地區的城市多為“高高值”型聚類，東部和南部沿海地區的城市多為“低低值”型聚類，這一態勢隨著時間的推移變動不大。而且，位于“高高值”聚集區的城市，基本未發生向“低低值”聚集區的躍遷。

圖4低保標準城鄉一體化局部Moran's I 散點圖

表2低保標準城鄉一體化“高高值”與“低低值”聚類的相關城市

（二）基準回歸分析

為探究低保標準城鄉一體化的影響因素，進行了實證分析。基準回歸結果見表3。①共享發展對低保標準城鄉一體化的影響為正，且在 5% 的統計水平上顯著，說明城鄉居民共享經濟發展成果的水平越高，低保標準城鄉一體化水平越高，驗證了假說1。該解釋變量在平均值處的邊際效應為0.107，城鄉居民消費比每下降1個單位，城鄉低保標準比相應縮小0.107個單位。“福利競爭”對低保標準城鄉一體化的影響為正，在 1% 的統計水平上顯著，意味著城市間存在競相推動低保標準城鄉一體化的現象，驗證了假說2。該解釋變量在平均值處的邊際效應為0.824，省內其他城市低保標準城鄉比每縮小1個單位，本地相應縮小0.824個單位。

控制變量方面，其一，科技支出對低保標準城鄉一體化具有促進作用。地方財政資源有限，增加科技支出會導致民生性支出減少，二者從理論上可能存在“擠出效應”。然而，本研究表明前者對后者具有“促進作用”，可能因為科技支出并非單純的消耗性支出，從長期來看，其具有再生產功能。其二，城鄉人口比對低保標準一體化影響為負，從側面反映出提高城鎮化率有利于提升城鄉社會福利的公平性，推動基本公共服務均等化。

表3基準模型回歸結果

注：***、**和分別表示在 1% 、 5% 和 10% 的統計水平上顯著；模型一括號內為聚類穩健標準誤；模型二和模型三括號內為自抽樣 2000次下的穩健標準誤；由于2024年自變量數據缺失嚴重，所以上表為2008、2012、2016、2020年4期面板數據，下同。

（三）穩健性檢驗

為降低遺漏變量、測量誤差等可能存在內生性問題產生的影響，主要采用四種方法進行穩健性檢驗。一是改變關鍵自變量的測度方法。運用城鄉居民食品消費支出比作為消費支出比的替代變量來測度共享發展。城鄉居民消費支出構成包含食品煙酒、衣著、居住等八大類項目，其中，食品支出是消費支出的核心，約占 30% 。另外，經計算，二者的皮爾森相關系數為0.882，可見高度相關。二是更換回歸方法，調整計量模型。考慮到城鄉低保標準比值最小為1，是左側受限的被解釋變量，選擇混合效應Tobit模型進行估計。三是刪除異常值。考慮到西藏自治區所轄城市部分年份的城鄉低保標準比值顯著偏離全國水平范圍，①所以將西藏刪除后，重新進行了回歸。四是剔除重大事件的影響，改變樣本時間范圍。2015年11月，國務院發布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》），旨在通過超常規謀劃解決2020年現行標準下的貧困人口脫貧問題。②實行農村最低生活保障制度兜底脫貧是其中的重要措施。由于各地普遍在每年6月份調整低保標準，所以《決定》對低保標準的影響主要在2016年之后，尤其是2020年全面打贏脫貧攻堅戰這一關鍵時間節點。對此，本研究進一步剔除2020年樣本，以避免大規模脫貧攻堅造成的估計偏誤。上述四種方法的實證結果依次見表4中的穩健性檢驗I、Ⅱ、Ⅲ、 N 。可以發現，共享發展與“福利競爭”對低保標準城鄉一體化的影響系數依然顯著為正，證明了基準模型是穩健可靠的。

表4穩健性檢驗

注：***、**和*分別表示在 1% 、 5% 和 10% 的統計水平上顯著；穩健性檢驗I、II、IV括號內為自抽樣2000次下的穩健標準誤，穩健性檢驗II括號內為聚類穩健標準誤。

（四）地區差異分析

不同地區低保標準城鄉一體化水平的差異明顯。對此，進一步分析共享發展和“福利競爭”在地區間影響的異質性。在基準回歸的基礎上，進行分樣本回歸。表5為地區差異回歸結果。模型一、模型二和模型三的Wald檢驗值分別為709.920、592.070、489.620，P值均為0.000，在 1% 的統計水平上通過了顯著性檢驗。共享發展對低保標準城鄉一體化的影響在東部和中部地區均為正，分別在 5% 和 10% 的統計水平上顯著，在西部地區不顯著，可能是西部地區受限于自身財政實力，難以隨著城鄉居民共享發展水平的提升而縮小低保標準城鄉差距。“福利競爭”對低保標準城鄉一體化的影響為正，且在 1% 的水平上顯著，這說明無論是經濟發達地區，還是經濟欠發達地區，地方政府普遍存在競相推動低保標準城鄉一體化的傾向。從邊際效應來看，西部地區為1，東中部地區為0.75、0.65，表明相較于東部、中部地區，鄰近城市的“福利競爭”對西部地區的影響更加深刻。

表5地區差異回歸結果

注：**、**和*分別表示在 1% 5% 和 10% 的統計水平上顯著；括號內為自抽樣 2000 次下的穩健標準誤。

（五）調節效應檢驗

為驗證地方財政自給能力在共享發展、“福利競爭”與低保標準城鄉一體化關系中的調節作用，在模型中進一步加入調節變量“共享發展 * 財政自給能力”“福利競爭*財政自給能力”。重點觀察交互項系數符號與共享發展、“福利競爭”系數符號是否一致，如果一致，則為“加強型”調節效應，如果不一致，則為“削弱型”調節效應。

表6為調節效應檢驗結果。模型一、模型二和模型三分別為GLS模型、混合效應Tobit模型和隨機效應Tobit模型。三個模型檢驗結果顯示，調節變量與核心解釋變量的交互項均顯著。財政自給能力與共享發展、“福利競爭”的交互項分別在 10% 、 5% 的統計水平上顯著，系數分別為正和負，表明地方財政自給能力強化了共享發展對低保標準城鄉一體化的影響，削弱了“福利競爭”的影響，驗證了假說3a和 3b 。由此反映，在財政自給能力提升過程中，地方政府更加關注本地共享發展程度，減少鄰近城市對本地的影響，從而增強決策的合理性、科學性。這在一定程度上解釋了“福利競爭”對西部地區的影響程度高于中部、東部地區的原因。

表6調節效應回歸結果

注：***、**和*分別表示在 1% 、 5% 和 10% 的統計水平上顯著；模型一和模型二括號內為聚類穩健標準誤，模型三括號內為自抽樣2000次下的穩健標準誤；考慮到變量的可解釋性以及代入交互項后可能存在多重共線問題，這里在對解釋變量和調節變量進行中心化處理后，合成交互項代入模型中。

五、結論與建議

（一）主要結論

本文基于全國300多個城市的面板數據，運用空間統計方法，考察了低保標準在時序維度和空間維度的演變特征，利用面板Tobit模型與調節效應模型，實證分析了共享發展、“福利競爭”對低保標準城鄉一體化的影響。在此基礎上，進一步檢驗了地方財政自給能力的調節作用。主要結論如下：

時序維度上，我國低保標準城鄉差距持續縮小，一體化程度逐漸加深。具體表現為三個方面：一是全國范圍內城鄉低保標準的比值逐漸縮小，二是城鄉低保標準比值的最大值大幅下降，三是建立城鄉統一低保標準的城市不斷增加。空間維度上，鄰近城市低保標準城鄉一體化存在正相關性，溢出效應明顯。推動低保標準城鄉一體化過程中，地緣位置鄰近城市之間的聯系更為緊密，且這種緊密性未隨著時間推移呈現弱化態勢。低保標準城鄉一體化在局部地區聚集態勢顯著，西南地區多為“高高值”區，東部和南部沿海地區多為“低低值”區，表明西南地區的低保標準城鄉一體化程度相對較低，東部和南部沿海地區相對較高。隨著時間的推移，這一態勢未產生明顯變化。

城鄉居民共享經濟發展成果水平的提升與鄰近城市間的“福利競爭”，均促進了低保標準城鄉一體化。地方政府能夠積極回應城鄉居民共享發展成果水平的提升，逐步縮小低保標準城鄉差距，但從系數來看，城鄉低保標準縮差與居民共享發展程度提升并不同步；地方官員為獲得稀缺的職位資源實現職位晉升，在福利公平方面開展晉升錦標賽，推動了低保標準城鄉統一。地區差異分析表明，共享發展的影響在中部、東部地區顯著，西部地區不顯著；東中西部地區均受到“福利競爭”的影響，尤其是西部地區。低保制度是消耗地方財政資源的政策安排，在不同財政實力條件下，共享發展與“福利競爭”對低保標準城鄉一體化的提升程度也不同。地方財政自給能力強化了共享發展的推動作用，稀釋了“福利競爭”的正向影響。這反映出提高地方財政自給能力有利于縮小城鄉低保標準差距、維護社會底線公平，降低鄰近城市福利水平對本地的影響，增強決策理性。

綜合審視地區差異與調節效應分析結果，發現一個值得關注的現象：相對于經濟發展水平較高的東部城市而言，經濟欠發達、財政自給能力較低的中西部城市，更有可能在“福利競爭”過程中出現非理性行為，即簡單盲目地建立城鄉統一的低保標準，進一步加劇當地財政壓力。

（二）政策建議

第一，堅持共享發展理念，讓低收人群體全面共享改革發展的成果。首先，兼顧“提標”與“縮差”。共同富裕背景下，城鄉居民生活水平差距持續縮小，共享經濟發展成果的水平不斷提升。低保標準是“低收入群體共享改革發展成果”的重要體現，地方政府不能僅關注其滿足基本生活需要的功能，更應重視低保標準在促進城鄉統籌發展中的重要作用，從提標的充分性與保障的公平性兩個維度，取得更多群眾可感可及的成效。其次，加快低保標準與居民消費支出掛鉤的步伐。原來以家庭收入狀況為核心調整低保標準的措施，在一定程度上將收入水平超過既定標準、但因消費支出過大而導致實際生活困難的群體排斥在保障制度之外。國家雖然提出了統一低保標準方法，建立低保標準與居民消費支出掛鉤的調整機制，但以“意見”的形式發布政策文件，約束力不足。再次，實現城鄉低保標準與居民消費支出的合理同步縮小。在確定低保標準與居民消費支出比例關系的過程中，要將低保標準城鄉差距縮小的幅度與城鄉居民消費支出比例降低的幅度，在一定范圍內保持同步。最后，基于我國各地城鄉居民生活水平、經濟發展水平、財政自給能力等的現實差距，在縮小低保標準城鄉差距，乃至建立城鄉統一的低保標準過程中，可采取“先縣域、再市域、后省域”的循序漸進策略。

第二，構建良性的“福利競爭”關系，提升社會救助的公平性。首先，上級政府制定合理的福利績效評估指標，助力形成良性“福利競爭”關系。在我國，上級政府擁有檢查評估下級政府工作政績的職能，并掌握著下級官員職位晉升的權力。上級政府的注意力與關注點是地方政府的工作重點，將民生改善與社會公平等因素納入地方績效考核之中，會引導地方政府為之努力。對此，上級政府可通過合理的績效考核指標，鼓勵地方政府因地制宜提升低保標準的公平性。其次，地方政府科學評估本地發展情況，適時適度參與“福利競爭”。橫向來看，地方政府增強福利公平性需要持續提高農村救助水平，與城鎮保障水平持平；縱向來看，福利剛性意味著低保標準“能上不能下”。因此，地方政府要在全面評估本地財政實力、經濟發展狀況、保障對象數量等要素的基礎上，審視周邊地區的福利水平，量力而行地追趕先進，盡力而為地避免落后。最后，經濟欠發達、財政自給能力較低的城市，在“福利競爭”過程中要保持理性。如果直接盲目建立城鄉統一的低保標準，不僅將產生財政難以負擔的結果，還將導致農村和城鎮低保標準的保障力度畸高畸低，前者救助水平過高，潛在吊高胃口與福利依賴風險；后者救助水平過低，一定程度上違背“保基本”的初衷。

第三，持續優化財政支出結構，優先保障和改善民生。首先，建立自主財力增長的長效機制，適度拓寬財政收入范圍，提高地方財政自給能力。提高地方財政實力能夠在一定程度上擴大地方財政支配的自主性，為縮小低保標準城鄉差距奠定堅實的物質基礎。地方政府可通過拓展、培育、壯大地方稅源，合理設定稅率增幅，開征適合作為地方稅的新稅種等途徑，實現財政收入“開源”。其次，優化地方財政支出結構，將民生性支出置于優先地位。由于地方財政自給能力提升并不必然帶來民生福利的改善，所以地方政府要堅持民生優先的財政保障機制。嚴格控制一般性支出，加大對養老、醫療等民生領域的支持與改善力度，尤其關注困難群體、特定群體，堅決兜住、兜準、兜牢民生底線，促進發展成果更多更公平地惠及人民群眾。

The Urban-Rural Gap， Spatio-Temporal Evolution， and Influencing Factors of Subsistence Allowance Standards in China

Zhang Yaling

（School of Philosophy and Public Management，Henan University，Kaifeng 475OO4， China）

Abstract： Narrowing the urban-rural gap in subsistence allowance standards （SAS） is a key step toward equalizing basic public services and achieving common prosperity. Based on panel data from over 300 prefecture-level cities across China，this study employs spatial statistical methods to examine the spatio-temporal evolution of urban-rural SAS. It then uses a panel Tobit model and a moderation model to empirically analyze the factors influencing the integration of urban and rural standards. The results reveal that， over time， SAS have gradually shifted from a dual-track system toward urban-rural integration， with the degree of integration steadily increasing，albeit at a slower pace in recent years. Spatially， there is a significant positive correlation， spillover effect，and clustering trend in the integration of SAS among neighboring cities.The enhancement of shared economic development among urban and rural residents and \"welfare competition\" between neighboring cities are identified as key drivers of this integration. Specifically， the positive effect of shared development is more prominent in eastern and central regions， while welfare competition exerts greater influence in western regions. Moreover， stronger local fiscal self-sufficiency amplifies the positive impact of shared development and weakens the effects of welfare competition. Policy recommendations include institutionalizing SAS adjustment mechanisms under the principle of shared development， fostering healthy welfare competition to improve the fairness of social assstance，and optimizing local fiscal expenditure structures to prioritize livelihoods and social well-being.

Keywords： subsistence allowance standards; spatio-temporal evolution; shared development; welfare competition; fiscal self-sufficiency

（責任編輯：李瑩）