城鄉“一老一小”社會保障政策差異及優化路徑研究

引言

城鄉“一老一小”社會保障政策針對老年人與兒童兩個特殊群體，在養老、醫療、教育及托育等方面，能夠有效滿足城市地區、農村地區兩個群體的實際需求，切實保障“一老一小”的基本權益，促使兩個特殊群體平安健康地享受生活。由于我國長期存在的城鄉二元結構，導致城市地區與農村地區在經濟發展、財政投入、公共服務等方面存在顯著差異，造成城鄉“一老一小”社會保障政策在執行過程中產生明顯的不同，據此，本研究針對政策執行過程中存在的差異，提出較為細致的政策優化路徑，完善城鄉之間在政策實施和保障水平上的不同。

一、城鄉“一老一小”社會保障政策差異

（一）養老保障政策差異

城鄉“一老一小”社會保障政策中的養老政策差異，體現在制度設計、保障水平與資源分配3個方面。在制度設計層面，城鎮職工養老保險采取“企業 + 個人”共擔繳費模式，而農村居民養老保險以個人繳費為主，輔以政府補貼和集體補助。城鄉養老保障水平差異直接反映在待遇領取上。城鎮退休人員享受基本養老金、企業年金、職業年金等多層次保障[1，而農村老年人依賴基礎養老金、家庭供養，部分高齡老人每月僅能獲得不足200元的補貼，醫療資源分配不均持續加劇城鄉養老差異，進一步催化城鄉養老保障政策動態調整產生分化。

（二）兒童保障政策差異

城鄉兒童社會保障差異集中體現在醫療保障、教育福利與政策覆蓋范圍3個重要方面。關于城鄉幾童的醫療保障方面，已經普遍被納入“一老一小”專項醫保，享受門診、住院雙重保障（部分地區涵蓋意外傷害門診），而農村兒童則依賴城鄉居民醫保，報銷范圍以住院為主，門診方面的保障較為有限，且地方政府補貼困境兒童的標準相對較低。城鄉兒童教育福利與托育服務的差距相對顯著。城鎮兒童的“就近入學”通過公立幼兒園、普惠托育機構等方式實現，并配套營養餐補貼、課后服務等政策。農村兒童則面臨學前教育資源短缺的情況，大部分留守兒童依賴家庭照護、非正規托育機構提供的教育服務接受教育，在教育服務質量上參差不齊。以醫保繳費為例，城鎮兒童參保能夠獲得單位代繳、稅收減免，而農村部分地區政府代繳比例不足 30‰ 在兒童保障政策覆蓋范圍上存在明顯的結構性失衡，城鎮兒童保障涵蓋多重維度，而農村地區則主要集中在通過“兩免一補”等措施保障基本需求，對0一3歲嬰幼兒早期發展缺乏足夠支持。

（三）保障資金籌集與管理差異

財政資金籌集機制與管理效能的城鄉分化，是導致城鄉“一老一少”社會保障政策存在差距的核心因素。財政資金籌措渠道方面，城鎮依托穩定的企業繳費、財政撥款和社會捐贈，形成形態多元的資金池，而農村社保資金則依賴個人繳費與中央轉移支付，農村地方政府的資金配套能力相對較弱，財政補貼受限于基層財力。城鄉財政資金分配與使用效率方面的差異體現在，城鎮通過精細化預算管理實現財政資金的定向投放，農村則因監管體系不夠完善，存在資金挪用、滯留問題。財政資金分配、使用監管呈現出“城強鄉弱”格局。城鎮已經建立第三方審計、智能監控等全流程監管體系，農村仍依靠人工核查完成監管，在信息透明度上相對較低。此外，城鎮通過“政企合作”，引入商業保險機構參與資金管理，農村則缺乏市場化運作經驗，資金保值、增值能力相對薄弱。

二、城鄉“一老一小”社會保障政策優化路徑

（一）優化頂層設計，制定全國統一的“一老一小”社會保障政策規劃

我國在全面進入人口老齡化社會與“三孩”政策并行的背景下，構建全國統一的“一老一小”社會保障政策，成為破解政策差異的“痛點”。在整合現有分散形態的養老制度、托育工程建設內容及醫療制度的過程中，為進一步形成系統性的規劃，需要從我國國家層面，明確“一老一小”社會保障政策目標。例如，2024年，由國家發展改革委、民政部和國家衛健委等三部門聯合修訂的《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》提出，應合理區分基本公共服務、非基本公共服務之間的主體責任區別，明確社會力量針對上述兩種服務內容的具體分工[2]。政府在提供基本公共服務過程中應當承擔保障公共服務的關鍵責任，而基本公共服務需要通過一定支持政策，滿足更高層級的社會需求，以普惠性服務供給充分保障社會整體層面的福利水平，在實踐中落實完善城鄉居民養老保險和托育服務標準。為打破民政、衛生健康、教育等領域之間存在的政策壁壘，各級各部門可以通過建立跨部門的協同機制，統籌整合農村養老與兒童關愛服務資源，以“工作專班”的形式推進并形成可以進行大規模復制的試點經驗，改善并優化農村養老服務條件，優化“一老一小”服務資源的配置。

此外，為清晰地明確群體的基本權利、政策兜底責任，各級部門需要通過法律保障的強化，完成《中華人民共和國老年人權益保障法》等法規的修訂，并且制定出配套實施細則，保障“一老一小”群體的基本合法權益。例如，北京市的“一老一小”醫保政策，針對新生兒參保時限的規定，超出90天參加次年社保。為確保政策規劃的嚴謹性、適應性及前瞻性，需要針對機制實施動態調整，并結合我國人口結構的變化、區域經濟的差異表現，定期地完成修訂。

（二）加大財政投入并優化城鄉分配，拓寬資金籌集來源，強化資金監管

“一老一小”社會保障政策守護每個家庭的兩端，是廣大人民群眾獲得幸福生活的重要基礎。在聚焦政策過程中發現，財政投入是政策的核心支撐。為持續推進民生事業的高質量發展，應加大在財政資金上的投入力度，致力于通過推動“老有養、幼有育”的財政服務保障職能，優化城鄉財政資金的分配。現階段，為重點解決城鄉財政資金在分配上的失衡問題，可以根據不同地區的經濟發展水平、財務狀況等因素，通過地方財政增補基礎養老金的方式，提高城鄉居民基礎養老金水平，拉動地區基礎養老金標準，以此建立高齡梯度補貼制度。在優化財政支出結構過程中，政府應提高財政支出中的養老托育支出占比，提升財政支出效率與支出效果[3。例如，自2023年統籌城鄉居民養老保險（市級）后，雅安市深入貫徹并落實社保基金運行的發展要求，在保障收益基礎上，通過合理調整投資策略，進一步提升了資金的安全性和穩定性。同時，積極探索多元化的資金籌集渠道，與金融機構合作推出養老專項理財產品，吸引社會資本參與。還加強了對資金使用的全流程監管，建立了嚴格的審批和監督機制，確保每一筆資金都精準用于“一老一小”保障事業，切實提升了財政資金的使用效益，為當地“一老一小”社會保障體系的穩定運行提供了堅實的資金支持。

在財政資金來源方面，財政部門需要持續探索由政府部門主導的全社會參與的多元籌資模式，并且積極地探索全新的資金籌集方式。例如，“多方共付”模式，鼓勵企業、慈善組織等參與多方共付，并通過稅收減免、榮譽表彰等政策，激勵不同類型公益機構、個人等社會資本投入。此外，可以充分借鑒2023年泉州市出臺的整體解決方案，將政府出資購買的居家養老服務納入民生實事項目的實踐經驗，擴大養老、托育的普惠性服務供給。財政資金使用監管層面，各部門應當建立全流程透明化機制，明確財政資金在流轉過程中的可追溯性。例如，自2024年起，越西縣在分配上級財政所下達的養老服務業發展資金過程中，通過財政專項審計、第三方評估，確保43.24萬元資金的精準分配與使用，提高財政績效管理實際水平，以“做實、做精和做優”強化財政資金在分配過程中的使用效益[4]。越西縣通過實行醫保補助的“十年增3倍”模式，動態調整城鄉醫保財政補助標準，將城鄉居民基本醫療保險費，動態調整為個人繳費與財政補助相結合的統籌形式，并強化慢性病報銷等細節管理。

（三）加大農村養老托育服務設施建設，優化城鄉服務質量與專業化水平

農村地區存在養老托育設施短缺、養老托育服務能力薄弱的問題，是城鄉政策之間存在的最大差異性和短板。為確保養老托育服務有溫度，各級政府應當在推動養老托育服務資源下沉過程中，緊扣鄉村振興戰略、新型城鎮化戰略等，優先完成農村養老托育服務設施建設，大力活化基礎設施優先布局，改善農村養老托育服務的基礎設施條件，完成規范化、標準化建設，強化兜底保障能力。例如，2025年南城縣通過實施全方位的服務資源配置試點工作，推動區域性的養老托育服務資源整合，試點過程中，南城縣整合鄉鎮衛生院、文化站等資源，打造區域性養老托育綜合服務中心，通過“公建民營”模式提升全縣養老托育綜合服務管理水平，推動優質資源下沉，降低運營成本。各級政府可以參考濟南市高新區舜華路街道綜合養老服務中心的長者食堂等服務區域的運營經驗，聚焦老年人需求，推動健身房、理療室等設施向地區養老服務機構的延伸，提升養老服務可及性。

城鄉養老托育服務質量的優化，需要以專業化人才培養為核心，以此豐富農村地區養老托育服務供給。針對兒科學和老年醫學等緊缺人才問題，教育部門應當支持醫學教育部門所屬院校適度擴大醫學相關專業招生規模，并建立定向培養機制，強化兒科學、老年醫學等臨床醫學人才的培養[5]。例如，廣東省通過實施“百千萬工程”，專項計劃培養兒科學和老年醫學緊缺人才，鞏固與提升基層醫療衛生機構的服務能力，達到我國推薦標準和基本標準。此外，在推動標準化建設方面，麗水市通過適老化改造項目補貼，推進以舊換新居家適老化改造，并且制定出具體的服務流程和實施標準。六安市在托育領域積極探索“醫育結合”養老托育服務模式，秉承“小托育、大民生”理念，關注0—3歲嬰幼兒照護服務工作，并通過融合健康管理與早期教育，在裕安區率先打造出“社區照護 + 醫療保健 + 教育促進”\"醫育結合”養老托育服務形式，實現“ i₁₊₁lt;2^′ ’的服務倍增效應，最大限度保護嬰幼兒的安全與健康。

（四）完善政策執行措施，并構建監督評估體系評估政策實施效果

為緩解托育困境，需要通過細化政策落地執行方案的方式，確保政策具備高實操性。例如，自2024年起，泉州市依托打造普惠托育“泉享托”品牌契機，圍繞普惠托育服務發展示范項目實施方案，明確政府購買服務項目清單、擴大普惠托育機構覆蓋面等舉措，確保政策操作實現惠民生、補短板。在強化問責剛性過程中，各級政府需要建立責任追究機制，對政策執行不力的部門治庸問責，例如，撫州市南城縣通過定期會商機制，動態調整試點工作部署。城鄉“一老一小”社會保障政策的監督評估體系應當包含多維度指標，理應建立醫保報銷比例、養老床位覆蓋率等量化評估標準，并引入第三方評估機構，定期發布政策服務發展指數。為強化全社會對社會保障政策執行情況的監督，各部門通過信息公開平臺，公示財政資金的使用情況和服務成效。例如，北京市醫療保障局通過參保率和服務滿意度調查評估實施效果，動態反饋“一老一小”重點人群醫保政策服務成效。

此外，需要通過動態反饋機制將“一老一小”社會保障政策執行情況的評估結果與政策調整進行掛鉤。例如，在統籌推進“一老一小”服務發展政策支持體系過程中，國家發展改革委從供需兩端出發所提出的政策，主要根據各個區域的統籌實施效果，進行制度、政策及機制的差異化調整，并且，通過持續優化“一老一小”社會保障政策工具包，實現社會保障體系的精準化與長效化。

結語

研究通過全面且深入地分析，詳細地完成城鄉“一老一小”社會保障政策差異及優化路徑的闡釋。隨著我國社會經濟發展格局的不斷變化，“一老一小”社會保障政策將面臨更大的現實挑戰，為保障“一老一小”兩個特殊群體與全社會共享社會經濟發展成果，研究將在未來持續探索創新，以更加深入的實地調研和數據分析了解“一老一小”需求與困境，制定出更為精準的政策執行依據。

參考文獻：

[1]周榕，莊汝龍，宓科娜.我國社會保障適度水平評價及路徑優化[J].統計與決策，2023，39（05）：81-85.

[2]楊源.農村社會保障法律制度的城鄉一體化路徑研究[J].農業產業化，2024，（12）：42-45.

[3]唐宇，畢潔穎，謝崢嶸，等.共同富裕目標下社會保障城鄉融合信息系統的建設與展望一基于巴西統一登記系統的分析[J]農業展望，2024，20（07）：33-39.

[4]林允照，林朦朦.社區嵌入式“一老一小”服務新模式研究—一以浙江紹興為例[J].浙江樹人學院學報，2025，25（01）：29-38.

[5]宋昆，楊雪，劉澤昊，等．“一老一小”友好型社區營造政策解讀與路徑探索[J].當代建筑，2024，（07）：16-19.

[6]潘玉娟.破解“一老一小”民生難題的路徑選擇[J].就業與保障，2024，（01）：64-66.

（作者單位：廣西師范大學政治與公共管理學院）

（責任編輯：袁麗娜）