項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)態(tài)跟蹤與調(diào)整機(jī)制研究

在及環(huán)境效益密切相關(guān)。由于項(xiàng)目環(huán)境不斷發(fā)生變化以及項(xiàng)自自身復(fù)雜性的提高，傳統(tǒng)靜態(tài)評(píng)價(jià)方法已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代項(xiàng)自管理需要。因此，構(gòu)建科學(xué)、動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制具有十分重要的意義。

一、項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性與目標(biāo)

在目前財(cái)政支出績(jī)效管理越來越嚴(yán)格的情況下，項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)既肩負(fù)著衡量資源配置是否合理、資金使用是否有效等使命，又與公共財(cái)政透明度高、責(zé)任機(jī)制健全有著直接聯(lián)系。自財(cái)政預(yù)算批復(fù)階段開始，以項(xiàng)目產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效為核心指標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)設(shè)定和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)就成為提升項(xiàng)目管理水平、推動(dòng)政策目標(biāo)落地實(shí)施的重要依托。特別是在政府項(xiàng)目管理方面，績(jī)效評(píng)價(jià)體系所扮演的角色已不僅僅限于結(jié)果檢驗(yàn)，而是更加注重全過程監(jiān)督與問題發(fā)現(xiàn)功能。建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要以量化為基礎(chǔ)，以定性分析為補(bǔ)充，涉及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)影響和服務(wù)對(duì)象滿意度幾個(gè)維度，構(gòu)成一個(gè)覆蓋全周期評(píng)價(jià)的邏輯鏈條。制定績(jī)效目標(biāo)既要貼近項(xiàng)目實(shí)際，又要符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史基準(zhǔn)和計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)，以保證考核的可比性和前瞻性，從而科學(xué)地管理預(yù)算執(zhí)行，合理配置項(xiàng)目資源。

二、項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)態(tài)跟蹤與調(diào)整機(jī)制的優(yōu)化難題

（一）指標(biāo)設(shè)置不合理，缺乏階段性差異與精度支撐績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是項(xiàng)目管理的核心工具，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)性和適配性直接確定了評(píng)價(jià)結(jié)論是否具有參考價(jià)值和可操作性。但在實(shí)踐中，許多單位對(duì)項(xiàng)目自評(píng)指標(biāo)的設(shè)置存在著“一刀切”的設(shè)置方式，忽略了不同生命周期階段的具體管理要求和產(chǎn)出特征。特別是在涉及多個(gè)年度連續(xù)執(zhí)行的大型投資項(xiàng)目中，二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)常常沒有根據(jù)各個(gè)階段的目標(biāo)進(jìn)行及時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，導(dǎo)致評(píng)估的不準(zhǔn)確和指標(biāo)設(shè)置與項(xiàng)目進(jìn)度之間的嚴(yán)重不匹配。另外，在權(quán)重分配方面也經(jīng)常出現(xiàn)不平衡的情況，某些單位過分強(qiáng)調(diào)預(yù)算的執(zhí)行效率，而忽視了產(chǎn)出和效益指標(biāo)的重要性，這與“注重產(chǎn)出與效益的關(guān)系\"的績(jī)效導(dǎo)向原則是相悖的。在指標(biāo)精度上，不乏存在定性描述泛化、定量口徑含混、評(píng)分區(qū)間含糊不清等問題，使評(píng)估過程缺乏可比性與可驗(yàn)證性。進(jìn)一步來看，部分單位為了迎合考核傾向，在指標(biāo)設(shè)定中人為壓低目標(biāo)值，造成“指標(biāo)完成率較高，但是實(shí)際效果較差”的錯(cuò)位，誤導(dǎo)后續(xù)評(píng)估與決策。

（二）數(shù)據(jù)采集難度大，信息孤島影響實(shí)時(shí)跟蹤

構(gòu)建動(dòng)態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)體系時(shí)，數(shù)據(jù)獲取渠道是否通暢和信息系統(tǒng)集成度高低直接決定跟蹤質(zhì)量。但是，目前多家執(zhí)行單位的數(shù)據(jù)采集環(huán)節(jié)仍然面臨著嚴(yán)重的瓶頸問題。一方面有很多核心指標(biāo)需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)沒有做到結(jié)構(gòu)化管理，仍然依靠紙質(zhì)臺(tái)賬、手工提交、經(jīng)驗(yàn)判斷等方式，造成數(shù)據(jù)落后，易出錯(cuò)，難核查；另一方面由于跨部門、跨層級(jí)的信息系統(tǒng)間的界面尚未開放，造成了信息孤島現(xiàn)象，數(shù)據(jù)流通有障礙，實(shí)時(shí)同步困難。如對(duì)服務(wù)對(duì)象滿意度、生態(tài)效益等主觀性強(qiáng)或者綜合性高的指標(biāo)沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集范式和驗(yàn)證機(jī)制，使評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)處于游移不定狀態(tài)，評(píng)估一致性和公信力下降。另外，一些第三方采集平臺(tái)存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)格式不同等問題，各系統(tǒng)之間不能相容，使數(shù)據(jù)的后期清理和比對(duì)費(fèi)用偏高，極大地影響了跟蹤和評(píng)估的工作效率和質(zhì)量。在技術(shù)方面，很多地方仍然沒有建立績(jī)效數(shù)據(jù)采集專用系統(tǒng)，項(xiàng)自單位大多依靠簡(jiǎn)化版本報(bào)表模板填寫，很難支撐成本效益分析法和標(biāo)桿管理法這類復(fù)雜分析工具高效實(shí)施。

（三）動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)滯后，無法匹配實(shí)際進(jìn)展變化

盡管項(xiàng)目在執(zhí)行過程中常會(huì)因宏觀環(huán)境波動(dòng)、政策調(diào)整或市場(chǎng)變化而產(chǎn)生預(yù)期偏差，但現(xiàn)行績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系的更新機(jī)制仍顯滯后。大部分項(xiàng)目在預(yù)算審批階段所設(shè)定的目標(biāo)和評(píng)分準(zhǔn)則，在項(xiàng)目執(zhí)行一年后依然被固定下來，缺少根據(jù)執(zhí)行狀況進(jìn)行分階段調(diào)整的制度性安排，其結(jié)果是評(píng)價(jià)指標(biāo)不能真實(shí)地反映目前的實(shí)施水平，標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)力與參考價(jià)值有所下降。例如，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)根據(jù)最新技術(shù)指標(biāo)與市場(chǎng)供需狀態(tài)進(jìn)行更新，但由于數(shù)據(jù)采集不及時(shí)或統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一，往往仍采用上年度或更早時(shí)期的參考數(shù)據(jù)，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)偏離現(xiàn)實(shí)。另外，在實(shí)際應(yīng)用中，歷史標(biāo)準(zhǔn)更多地被當(dāng)作“完成基線”來使用，而不是用來進(jìn)行績(jī)效提升的比較，這些標(biāo)準(zhǔn)本身并沒有體現(xiàn)出“逐年提升”的激勵(lì)作用。有些特殊項(xiàng)目的計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際執(zhí)行條件相差甚遠(yuǎn)，但仍然按原計(jì)劃分值進(jìn)行評(píng)分，不能對(duì)真實(shí)表現(xiàn)作出準(zhǔn)確的反饋。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果反饋應(yīng)用不足，難以指導(dǎo)調(diào)整決策

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的終極目標(biāo)并不在于結(jié)果呈現(xiàn)層面上，而在于對(duì)項(xiàng)自后續(xù)調(diào)整和決策優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支持和分析依據(jù)。然而，當(dāng)前在許多單位的實(shí)際工作中，績(jī)效結(jié)果反饋機(jī)制有形式化的趨勢(shì)，缺少深度分析和閉環(huán)管理。評(píng)價(jià)報(bào)告雖然已經(jīng)成型，但是它的結(jié)論常常沒有真正地傳導(dǎo)到項(xiàng)目修訂環(huán)節(jié)中去，致使“評(píng)而不改”的情況屢見不鮮。有些部門認(rèn)為績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)階段性工作，在報(bào)告完成之后就進(jìn)行“歸檔處理”，沒有后續(xù)追蹤和應(yīng)用路徑，很難把評(píng)價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)化成管理優(yōu)化建議，從而影響了項(xiàng)自資源重新分配的合理性。另外，成果的應(yīng)用主體職責(zé)不清，財(cái)政部門及項(xiàng)自實(shí)施單位間信息共享、成果解釋及決策協(xié)同等機(jī)制保障不到位，致使重要發(fā)現(xiàn)不能被及時(shí)列入后續(xù)規(guī)劃調(diào)整。

具體實(shí)施過程中出現(xiàn)了評(píng)價(jià)結(jié)論含混、問題定位籠統(tǒng)、建議缺乏操作性等問題，導(dǎo)致管理層很難根據(jù)評(píng)價(jià)報(bào)告有針對(duì)性地制定策略。

三、項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)的動(dòng)態(tài)跟蹤與調(diào)整機(jī)制優(yōu)化策略

（一）完善指標(biāo)體系設(shè)計(jì)，增強(qiáng)階段性、分層次動(dòng)態(tài)權(quán)重調(diào)整機(jī)制

在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，如果指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不科學(xué)、層級(jí)不清晰，動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制落后，常常造成績(jī)效考評(píng)流于表面，不能真正體現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施效果。所以自前迫切需要指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。一方面要以項(xiàng)目生命周期為依據(jù)，對(duì)不同階段進(jìn)行評(píng)估重點(diǎn)劃分，如早期可以適度增加項(xiàng)目決策與過程管理權(quán)重，中后期要注重產(chǎn)出、效果與可持續(xù)影響三個(gè)維度。這樣既可以使評(píng)估更有針對(duì)性，又可以促進(jìn)各個(gè)階段的資源合理配置。另一方面，應(yīng)對(duì)一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)分別進(jìn)行差異化設(shè)置，不再簡(jiǎn)單地“一刀切”套用統(tǒng)一模板。如對(duì)資金密集型項(xiàng)自要進(jìn)一步細(xì)化成本控制、產(chǎn)出效益等量化權(quán)重，對(duì)社會(huì)公益類項(xiàng)目則要適當(dāng)提高服務(wù)對(duì)象滿意度、社會(huì)影響等指標(biāo)所占比例。動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制關(guān)鍵不是頻率問題而是合理性問題。各階段評(píng)價(jià)權(quán)重的調(diào)整要根據(jù)實(shí)際進(jìn)度，輔之以預(yù)算執(zhí)行率、里程碑節(jié)點(diǎn)完成度和階段性審計(jì)反饋的量化數(shù)據(jù)支持。指標(biāo)權(quán)重確定后，不宜輕易修改，而須制定“可調(diào)整”的預(yù)案和明確的觸發(fā)條件。另外，不適宜依靠主觀判斷進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)采用預(yù)設(shè)邏輯模型或者評(píng)價(jià)算法來自動(dòng)產(chǎn)生推薦的調(diào)整方案并最終得到項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。加強(qiáng)指標(biāo)和工程實(shí)際運(yùn)行狀況的銜接，有利于做到以考核促管理、以管理促改革。

（二）構(gòu)建信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效數(shù)據(jù)自動(dòng)采集與實(shí)時(shí)傳輸

構(gòu)建一個(gè)集數(shù)據(jù)采集、傳遞、加工和反饋于一體的信息化平臺(tái)已經(jīng)成為績(jī)效管理體系進(jìn)一步改革的必由之路。平臺(tái)建成之初就應(yīng)該明確功能定位：既要做到與預(yù)算系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)和工程管理平臺(tái)無縫對(duì)接，又要嵌入績(jī)效指標(biāo)邏輯模型中，以達(dá)到數(shù)據(jù)自動(dòng)歸集和智能分析。其中自動(dòng)采集模塊須優(yōu)先選擇系統(tǒng)對(duì)接穩(wěn)定和數(shù)據(jù)口徑均勻。比如對(duì)預(yù)算執(zhí)行率、項(xiàng)目進(jìn)度節(jié)點(diǎn)和產(chǎn)出成果等核心指標(biāo)可以通過界面對(duì)項(xiàng)目系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)抓取；并對(duì)涉及滿意度、社會(huì)效益等方面的資料，需要與問卷系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)抽樣模塊或者第三方采集工具相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的錄人。在數(shù)據(jù)傳輸環(huán)節(jié)，要使用多節(jié)點(diǎn)加密和多級(jí)緩存機(jī)制來保證信息流在跨系統(tǒng)中的穩(wěn)定和安全，以免關(guān)鍵環(huán)節(jié)因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)或者權(quán)限等原因而打斷反饋鏈條。平臺(tái)搭建不可能一步到位，要分階段進(jìn)行，重點(diǎn)涵蓋高風(fēng)險(xiǎn)資金項(xiàng)目、重點(diǎn)民生工程等，并逐步向一般性項(xiàng)目、各級(jí)部門延伸。關(guān)鍵是要增強(qiáng)系統(tǒng)適配能力，提高用戶使用便捷性，不能盲目追求多種功能。

（三）動(dòng)態(tài)調(diào)整評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，引人滾動(dòng)對(duì)比機(jī)制

為了提高評(píng)估的適應(yīng)性與科學(xué)性，需要一套標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使得績(jī)效指標(biāo)不再一次設(shè)置，而可以依據(jù)實(shí)際進(jìn)度、階段目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行等多維度要素進(jìn)行彈性修正。評(píng)價(jià)工作的性質(zhì)并不是把標(biāo)準(zhǔn)本身作為唯一約束來考慮，應(yīng)該關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)出、效益的適配程度。尤其在市政、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目中，執(zhí)行周期長(zhǎng)、受外部環(huán)境波動(dòng)影響大，如果仍沿用年初固定的單一標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致“形似符合標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)無效”的現(xiàn)象頻發(fā)。為此，需要引入滾動(dòng)對(duì)比機(jī)制穿插使用計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和類似項(xiàng)目的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，階段性收集數(shù)據(jù)并對(duì)標(biāo)更新目標(biāo)值。該機(jī)制的核心不在于頻繁調(diào)整，而在于形成“評(píng)估一反饋一修改一再評(píng)估”的閉環(huán)節(jié)奏。比如，在項(xiàng)目某期投入由于材料價(jià)格或者政策調(diào)整而發(fā)生變化時(shí)，就需要適時(shí)動(dòng)態(tài)地修改相應(yīng)產(chǎn)出指標(biāo)所占權(quán)重及目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，將修改后的標(biāo)準(zhǔn)作為階段績(jī)效分析依據(jù)。同時(shí)滾動(dòng)比較相同項(xiàng)目在不同時(shí)點(diǎn)上的績(jī)效表現(xiàn)，既可發(fā)現(xiàn)績(jī)效波動(dòng)趨勢(shì)又可協(xié)助發(fā)現(xiàn)潛在結(jié)構(gòu)性問題，以作為下一步指標(biāo)配置的借鑒。關(guān)鍵是動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)并不是簡(jiǎn)單地降格或以寬松處理為由不能夠兼顧數(shù)據(jù)客觀性、執(zhí)行約束和績(jī)效目標(biāo)可持續(xù)性，讓標(biāo)準(zhǔn)時(shí)刻貼近項(xiàng)目的實(shí)際開發(fā)軌跡。

（四）強(qiáng)化結(jié)果反饋閉環(huán)，建立績(jī)效預(yù)警與調(diào)整響應(yīng)機(jī)制

現(xiàn)實(shí)中，許多部門在完成績(jī)效評(píng)估后，形成報(bào)告、歸檔流程完整，卻缺乏針對(duì)問題的回應(yīng)策略，最終形成“有反饋，沒有反應(yīng)”的真空地帶。要破解這一困境，就要把績(jī)效評(píng)價(jià)置于決策循環(huán)中，并通過構(gòu)建問題導(dǎo)向結(jié)果反饋閉環(huán)機(jī)制來促進(jìn)績(jī)效結(jié)果由“靜態(tài)呈現(xiàn)”到“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的轉(zhuǎn)化。此機(jī)制之運(yùn)作依據(jù)在于以績(jī)效信息為信號(hào)源引發(fā)管理行為，透過系統(tǒng)設(shè)計(jì)促使責(zé)任單位收到反饋信息之后快速進(jìn)入研判及修正程序。從制度設(shè)計(jì)來看，分級(jí)預(yù)警機(jī)制的導(dǎo)入尤其至關(guān)重要。即當(dāng)評(píng)價(jià)結(jié)果出現(xiàn)下滑趨勢(shì)或低于合理區(qū)間時(shí)，應(yīng)由系統(tǒng)自動(dòng)觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)提示，并根據(jù)預(yù)設(shè)分值或偏離率標(biāo)準(zhǔn)，啟動(dòng)分析程序，梳理問題的性質(zhì)、程度以及其可能給后續(xù)預(yù)算執(zhí)行帶來的影響。同時(shí)對(duì)連續(xù)2個(gè)及2個(gè)以上周期內(nèi)績(jī)效表現(xiàn)較弱的工程需要著重考慮其內(nèi)在結(jié)構(gòu)有無設(shè)計(jì)缺陷和資源配置偏差。這類機(jī)制既為績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)前置管控奠定了基礎(chǔ)，又促進(jìn)了項(xiàng)目實(shí)施方“責(zé)任驅(qū)動(dòng)”式主動(dòng)改進(jìn)意識(shí)的養(yǎng)成。財(cái)政部門則需通過制度引導(dǎo)，強(qiáng)化各級(jí)單位對(duì)績(jī)效結(jié)果的再應(yīng)用要求，例如將績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為下一年度預(yù)算分配、專項(xiàng)資金的分配和人事考核的關(guān)鍵參考因素，共同構(gòu)建了一個(gè)“評(píng)估一反饋一調(diào)整一重新評(píng)價(jià)”的完整管理流程。另外，為了保證績(jī)效反饋的落地性及可操作性，本文提出績(jī)效反饋應(yīng)附帶問題剖析及建議對(duì)策，以免僅僅停留于成績(jī)的呈現(xiàn)水平。在編寫反饋報(bào)告時(shí)還要注意針對(duì)性，切忌空洞套話，而要結(jié)合工程的具體內(nèi)容，提出改進(jìn)方向與方法路徑。

四、結(jié)語

項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)追蹤調(diào)整機(jī)制，是保證項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵所在。從完善指標(biāo)體系、搭建信息化平臺(tái)、動(dòng)態(tài)調(diào)整評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及加強(qiáng)結(jié)果反饋閉環(huán)等方面入手，可有效促進(jìn)評(píng)價(jià)準(zhǔn)確及時(shí)。在今后信息技術(shù)日益發(fā)展、項(xiàng)自管理理論研究不斷深入的情況下，項(xiàng)目投資績(jī)效評(píng)價(jià)動(dòng)態(tài)追蹤調(diào)整機(jī)制也會(huì)越來越完善，它為項(xiàng)目投資的決策提供了較為科學(xué)的基礎(chǔ)，促進(jìn)了項(xiàng)目管理向著更高的層次邁進(jìn)。圖

作者單位：北京市水務(wù)資產(chǎn)管理事務(wù)中心