從普職分流走向職普融通：政策動因、困厄與澄明

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2025）19-0040-06

一、問題提出

面向2035年教育強國建設的戰略目標，我國教育改革持續深化。在這一進程中，職普融通作為基于以往改革經驗所形成的創造性思路，不僅是對“普職分流”政策價值的延伸，更是推動教育現代化、服務人才強國戰略的重要突破口。1985年出臺的《中共中央關于教育體制改革的決定》首次出現“分流”的表述，1996年施行的《中華人民共和國職業教育法》明確提出，“實施以初中后為重點的不同階段的教育分流”，普職分流政策的實施對我國的經濟社會發展和人才培養起到了很大作用，此后諸多政策文件都強調要堅持普職分流。然而，隨著經濟社會轉型與職業教育高質量發展需求的凸顯，普職分流面臨著新挑戰，亟須通過職普融通構建更加多元、靈活的人才培養格局。2017年，教育部等四部門印發的《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020年）》提出，“實行普職融通”。2020年通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“深化職普融通”，從“普職融通”調整為“職普融通”，表述順序的變化折射出新時代職業教育高質量發展的戰略轉向。2022年5月，修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱新《職業教育法》）明確職業教育與普通教育具有同等重要地位，為構建多元融合的職普融通體系提供了法律支撐。2025年1月，中共中央、國務院印發的《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》提出，“以職普融通拓寬學生成長成才通道”，為加快建設教育強國、實現人才強國戰略提供制度保障。

當前，學界關于“普職分流”的研究已形成較為豐富的理論成果，如聚焦于教育公平問題，探究地區普職分流對高等教育入學機會階層公平的影響，分析普職分流政策民眾阻抗的輿情并提出改進路徑[2]，從文化墮距視域、生態位理論等視角出發，深入剖析我國普職分流面臨的現實困境及其向普職協調發展轉型過程中的內在沖突。隨著教育政策的轉型發展，研究焦點逐漸從“普職分流”轉向“職普融通”，這一轉向既是對前期研究的延續，也是對政策實踐新需求的回應。研究主要集中于兩類，一類研究偏重理論，如從國際比較的視角，討論高中階段職普融通的三種模式3。借鑒德國、美國、澳大利亞的經驗對我國職普融通發展提出優化建議4。另外，基于史密斯政策執行過程模型、理性二分法等視角探討職普融通的政策優化、價值意蘊等。另一類研究重視實踐，如選擇浙江、江蘇、云南、吉林四個地區進行調研，提出應該在教育體系、政策制度以及實踐模式方面促進職普融通[5。綜上，盡管現有研究取得了豐碩成果，但專門以職普融通政策為研究視角的文獻仍顯不足，且剖析其政策動因、困厄的研究闕如。基于此，本文以從普職分流走向職普融通的政策轉型為切入點，分析其政策動因，討論其困厄及機制優化，以期為職普融通政策的實施提供相應啟示。

二、從普職分流走向職普融通的政策動因

公共政策的本質是社會利益的集中反映[，合理、有效的公共政策能夠充分調節社會組織和成員之間的利益沖突。為此，公共政策的制定、實施、評估等環節必然根植于相應的時代背景，服務于特定的社會需求。改革開放以來，面對中等職業教育結構與社會經濟發展不適應的困境，我國普職分流政策通過不斷調整和完善，逐漸走向職普融通，其演進既受到職業教育本身的影響，也受其他社會系統的多重制約，是教育強國、受教育權、社會發展、教育政策等多重影響的結果。

（一）教育強國戰略要求推進職普融通

長期以來，受“學而優則任”等傳統思想和職業學校的教學質量、師資隊伍等現實因素影響，大多數家長不愿意將孩子送人職業院校。同時，在歷經高等教育擴招、取消“包分配”等政策后，職業教育的吸引力顯著下降，許多家長都擔心孩子被強制分流到職業學校，普職分流政策因其強制性而飽受爭議，逐漸被定義為“決定命運之流”。

教育強國建設能夠有效提升國民整體素質，促進人的全面發展，增強中華民族創新創造活力。“職普融通事關我國教育改革發展全局，是以教育強國建設支撐中國式現代化的關鍵之舉”[7]。特別是2025年1月印發的《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》明確提出推進“職普融通”。職普融通強調以協調發展破解政策焦慮，以資源共享減輕條件焦慮，以同等保障紓解發展焦慮，進而緩解家庭教育焦慮，為學生提供更為多元、公平的教育選擇路徑，進而提升職業教育的吸引力，為教育強國注入新活力。

（二）受教育權內涵深化倒逼職普融通

教育公平是教育改革與發展需要關注的基本價值，教育公平既體現為起點公平，又體現為過程公平、結果公平。隨著職業教育高質量發展的持續推進，受教育權的內涵也不斷深化，倒逼普職分流向職普融通轉型，體現出對高質量教育公平的追求。

“受教育權是教育法學的核心問題，其以保障教育平等為中心”[9。在普職分流階段，受教育權強調機會平等，主要體現為起點公平。一方面，普職分流給予平等化的學習機會。普職分流需要通過考試，給予每一個學生平等競爭的機會，不論其性別、民族、戶籍等差異，主要依據學生的考試成績進行篩選、分流，這是相對公平的，因此普職分流在一定程度上促進了階層流動，使階層跨越成為可能。另一方面，普職分流提供差異化的學習機會。美國的霍華德·加德納（HowardGardner）提出個體存在言語—語言智能、音樂一節奏智能、邏輯一數理智能等八種智能。普通學校的學習側重文化知識，主要依靠學生的言語一語言智能和邏輯一數理智能，其余智能突出者容易被忽視，職業學校的學習相對側重技術技能，擅長不同智能的學生通過普職分流進入不同類型的學校，可以獲得差異化的發展機會。

在職普融通階段，受教育權內涵得以深化，更加注重過程公平、結果公平。“不能自主選擇的受教育權不是真正平等的受教育權”[10]。在過程公平上，職普融通賦予學生選擇的自由，在一定限度內，允許其在不同教育類型之間進行多次選擇。此外，職普融通讓師資、課程等優質教育資源在不同教育類型之間的流動成為可能，教育過程平等得以進一步實現。結果公平上，職普融通強調證書等值，即職業資格證書與學歷學位證書的“等值互認”，職業資格證書的價值得以凸顯；對于不同教育類型的同層次畢業生，保障其在升學、就業、職業發展等方面享有同等權益。

（三）社會發展轉型升級催生職普融通

社會發展轉型需要職業教育供給更高質量人才，加速普職分流向職普融通演變。1983年5月，教育部頒布的《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》提出普職比例“大體相當”。此后，中等職業學校學生數量迅速增長，為后續國家經濟建設、人才培養提供了有力支持。進入市場經濟時期，在全球化浪潮下產業轉型升級更加迅速，經濟發展方式由原來的要素投人轉向了創新發展。顯然，此時中等職業教育發展水平限制了人才培養的質量，在文憑社會激烈膨脹的背景下，中職學校產生的資本存量難以滿足社會對技術技能人才的需求。為此，普職分流政策不斷優化和調整，但重心在于加強職業教育內涵建設，提高職業教育吸引力，積極為普職分流鋪設路徑。黨的十九大報告提出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，職業教育也進人高質量發展階段，職業教育的類型定位更加明晰，普職分流內涵得以進一步深化與發展。

（四）教育政策實踐漸進選擇職普融通

教育政策實踐是推動普職分流向職普融通轉型的重要動力，在政策轉型過程中，政策側重點有所不同。在普職分流階段，主要遵循“普職比大體相當”；在職普融通階段，重點強調“職普協調發展”。

在探索初期，鑒于高中階段普職結構嚴重失衡，《關于改革城市中等教育結構、發展職業技術教育的意見》提出“普職比大體相當”的要求，普職分流改革有了政策保障。1985年5月，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出，“調整中等教育結構”。21世紀以來，受高等教育擴招等因素影響，中等職業教育發展陷入困境，我國相繼頒布了一系列普職分流政策。2002年8月印發的《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和2005年10月印發的《國務院關于大力發展職業教育的決定》均延續和貫徹了“高中階段教育職普比大體相當”，中職招生規模基本保持穩定。2010年7月通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》雖然仍要求高中階段普職比例“大體相當”，但有一個顯著變化，即“根據經濟社會發展需要，合理確定普通高中和中等職業學校招生比例”，賦予地方政府在普職分流政策上的主動權，更切合不同區域的實際需求。2020年10月，中共中央、國務院印發的《深化新時代教育評價改革總體方案》提出“深化職普融通”。2022年5月施行的新《職業教育法》提出，“推進職業教育與普通教育協調發展”，從法律層面明確今后職普融通政策的基本走向，即職普協調發展。2022年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》強調，“推動職普協調發展、相互融通”。2025年1月，中共中央、國務院印發的《教育強國建設規劃綱要（2024一2035年）》提出，“以職普融通拓寬學生成長成才通道”，明確在教育強國建設中繼續堅持職普融通政策。

三、從普職分流走向職普融通的政策困厄

新《職業教育法》頒布后，普職分流的提法從新法中消失，相關政策表述也隨之進行調整，普職分流逐步向職普融通轉型。轉型過程中主要存在三方面政策困厄，包括是否還應分流、何時分流、用何方式分流。

（一）政策之“梁”：職普融通中是否還應分流

在政策層面，從普職分流走向職普融通過程中，分流短期內不會取消，將繼續實施。然而在實踐層面，分流卻遇到了阻力。一方面，源于民眾希望子代獲得階層跨越機會。家庭社會資本、文化資本的差異，會引起子代接受教育資源和機會的差異，并在一定程度上造成教育的代際傳遞，最終造成子代階層固化。就社會資本而言，社會資本是“朋友、同事以及更多的一般關系人，通過他們可以獲得運用金融資本和人力資本的機會”[]。目前，從國家層面看，我國大力發展職業教育，并制定了諸多政策以推動職業教育高質量發展，但是相較于普通教育，接受職業教育的學生在升學、就業、職業發展等方面依然處于劣勢。在政策轉型中，分流客觀上把部分學生分流到職業學校，他們家庭社會資本相對較少。就文化資本而言，有研究發現“家庭文化資本影響子代接受教育的全過程”[12]，在家庭社會資本、文化資本競爭中處于弱勢者希望取消普職分流，讓子代進人普通學校學習，從而獲得階層跨越機會。另一方面，源于民眾對學校選擇權的呼喚。在理想層面，普職分流是依據學生興趣愛好、能力、個性、成績等對學生進行分化，學生和家長能自由選擇進入普通院校還是職業院校。然而，在實踐層面異化成“唯分數”“拼資本”，這與普職分流的設計初衷大相徑庭，不可否認，以分數作為分流依據無可厚非，但不能“唯分數”論。

（二）政策之“窗”：職普融通中何時分流

在政策轉型中，應關注到分流時機的問題，第一次分流是在中考后還是高考后。就傳統的普職分流而言，主要是指中考后。支持這一時機分流的觀點，一方面來源于西方職業教育發達國家的經驗，如德國、澳大利亞等，均較早地進行了分流，大部分在初中畢業后；另一方面則認為應該因材施教，根據學生特長和自身興趣，較早分流更利于技術技能人才的培育。而支持高考后分流的主要觀點在于高考分流后的技術技能人才更具創新性。如第十四屆全國人大代表陳眾議認為，實行十二年義務教育不僅可以緩解小學和初中教學的內卷問題，還可消釋中考“普職分流”政策帶來的巨大壓力[13]。將普職分流延遲到高中之后有其合理性，一方面，普職分流延遲符合經濟社會發展規律。我國中考普職分流政策在1985年就開始實施，已經實行了40年，確實需要根據經濟社會發展情況進行調整。另一方面，普職分流延遲符合男生發展規律。從個體發展規律來看，國外研究發現在學習成績上，女生從上學開始就優于男生，這種優勢一直持續到高中[14]。此外，男生比女生晚熟一些，因此延遲普職分流到高考有一定的合理性。

（三）政策之“門”：職普融通中用何方式分流

長期以來，普職分流遵循“普職比大體相當”政策，分流方式具有一定強制性。從世界范圍看，各國普遍實行高中階段普職分流，但中職學生所占比例總體呈下降態勢[15]。據統計，我國當前普職分流并沒有嚴格遵循1：1進行，從全國范圍看，如表1所示，2019-2023年我國高中階段招生普職比在 0.58：0.42～0.68：0.32 之間波動。

就2023年各地高中階段招生而言，如表2所示，普職比最高的地區是吉林，普職比為 0.80：0.20 ；普職比最低的地區是貴州，普職比為 0.51：0.49 ，尚無普職比為1：1的地區。分流方式之爭，究其原因，一方面是職業教育自身吸引力依舊不足，人們希望中等職業學校招生人數越少越好；另一方面是普通高中在升學及后續發展上更具優勢，人們希望普通高中招生人數越多越好。然而，根據經濟社會發展需要，不能只發展普通高中教育，而忽視中等職業學校發展。在政策轉型過程中，分流既要滿足社會發展需求，也要兼顧個體發展需要，應努力平衡教育強國背景下社會需求與個體發展之間的關系，逐步打破“唯分數”的分流導向，以期形成更高質量、更有效率、更加公平的分流方式。

四、從普職分流走向職普融通的政策澄明

普職分流政策是一種強制性政策工具，其發展軌跡呈現出向職普融通的混合型政策工具轉型的趨勢，職普融通政策的提出在滿足社會發展需求的同時，也面臨著日益凸顯的實踐困境。為此，加強職普融通政策反思和設計是保證其平穩運行的關鍵。職普融通政策實施既要基于教育系統內部規律的協調互動，也要融入整體的社會發展語境中。

（一）激發職教“內生力”，扭轉職普難通認知

職普融通需要解決的關鍵問題是職業教育的認知問題，應努力形塑職業教育與普通教育相互融通的認識可能性。“我國職業教育發展中最突出的問題就是‘內生’機制的缺失”[16]。要改變這一狀況，推動職普融通政策長久實施，就需要發展職業教育的“內生力”，以職業教育高質量發展扭轉職普難通的認知。

一是多元主體參與，加強主體“內聚力”。職業教育涉及政府、學校、企業等多元主體，職業教育“內生力”發展需要多元主體的共同參與。首先，發揮政府統籌作用，新《職業教育法》從法律層面明確職業教育與普通教育的同等地位，地方政府應積極貫徹立法精神，落實立法內容，對職業教育進行正向解讀，加大對職業教育社會貢獻的宣傳力度，以提高社會認可度，逐步扭轉民眾對于職業教育的消極印象。同時，政府要推進校企合作、產教融合，積極探索“職業學校一企業一行業”多主體合作機制，推動職普融通向縱深發展。其次，學校、企業發揮“雙主體”作用。一方面，發揮學校的主體作用。學校對學生的全面發展、個性發展起著重要作用。在義務教育階段，學校應該將職業知識、職業技能、職業素養等融人課程、教學及其他活動中，開展職業啟蒙教育、職業生涯教育，讓學生對職業教育形成正確認知。在高中階段，普通高中應與中等職業學校、職業本科院校等聯合開發課程、培養師資，實現職普優勢互補、雙向賦能，既滿足不同學生的需要，也有助于提升職業教育水平，為學生后續到企業實習實訓打下良好基礎。此外，還要進一步深化高等教育改革，建設本科及以上層次的職業教育，支持學歷等值。另一方面，發揮企業的主體作用。《教育強國建設規劃綱要（2024—2035）》明確提出，“鼓勵企業舉辦或參與舉辦職業教育”。職業教育不同于普通教育，其與企業的聯系更加緊密，要加強主體“內聚力”，需要職業學校和企業“雙主體”共同參與，只有有效發揮“雙主體”的協同作用，才能推動產業與學科的雙向互動，破除職業教育與普通教育知識體系隔閡。通過多元主體各司其職，形成多元主體“內聚力”，才能逐步扭轉職普難通的固有認知。

二是完善職教制度，提升制度“變革力”。教育改革是教育政策的邏輯展開[17]，要強化政策頂層設計與制度創新，構建中央與地方協同的職業教育政策體系，才能有效推進職普融通。一方面，在中央層面應統籌職普融通政策供給。有關部門需完善職普融通政策供給體系，強化頂層制度設計，出臺專項實施方案及配套細則，確保政策銜接的系統性與配套性；建立融通的學分及學籍轉移機制、提供多樣化的升學招生路徑、搭建與國際接軌的職業教育標準和質量認證體系，保障職業教育與普通教育在升學、社會地位等方面的平等。另一方面，推動職業教育地方性法規修訂工作。地方有關部門應根據上位法盡快修訂完善職業教育地方性法規，以形成完整的職業教育法律體系，為扭轉職普難通認知提供支撐，促進職業教育高質量發展。

三是優化資源配置，發揮資源“配置力”。職業教育的“內生力”激發離不開對資源的合理配置。一方面，合理配置地區內部資源。我國地域遼闊，職業教育資源有其區域性和獨特性，需要依據地方實際情況合理配置資源，鼓勵、引導社會力量投入資源。另一方面，充分利用地區外部資源。職業教育發展水平較弱的地區可以尋求外部支持，將其轉化為內部資源，物質上可以尋求資金支持，人才上可以招募能人賢士，形成職教資源內外合力，打破資源壁壘，為扭轉職普難通認知提供保障，加快職業教育高質量發展。

（二）拓展職教“上下限”，促成職普關系對等

職業教育的“天花板”不高一直飽受詬病，新《職業教育法》實施后，這一困局得以初步破除。隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》提出，“以職普融通拓寬學生成長成才通道”。在此背景下，拓展職業教育的“上下限”成為重構職普對等關系、實現教育公平的應有之義。

一是向上延伸職教“天花板”。新《職業教育法》第十五條規定，“高等職業學校教育由專科、本科及以上教育層次的高等職業學校和普通高等學校實施”。一方面，新《職業教育法》為職普融通提供了制度性突破，打破了職教止步于專科的“天花板”。“本科及以上”明確了職業教育還能再往上延伸到碩士、博士，為后續職業教育發展預留了空間。另一方面，“本科及以上”的表述略顯模糊，目前學術型碩士、博士及專業型碩士、博士均被劃歸到普通高等教育的范疇，后續可在高等職業教育設置“職業碩士”“職業博士”或將專業型碩士、博士劃入高等職業教育的范疇，構建縱向貫通的現代職業教育體系，為職普學生搭建平等的升學發展通道，提供實踐機會和平臺，以完善高等職業教育體系。

二是向下根植職教“種子”。職業教育與普通教育的深度融合不能僅停留在高等職業教育的單一維度，應當構建覆蓋全學段的培養體系，將職業教育擴展到普通中小學、幼兒園中，推動職業啟蒙教育一體化。讓學生從小接觸職業與職業教育，有利于學生的長期發展。“職業啟蒙教育不僅是現代職業教育的基礎原點，也是基礎教育階段職業生涯教育、全生命周期教育的重要構成”[18]。普通中小學、幼兒園應結合自身辦學實際，主動對接職業院校、相關企業，構建系統化的職業啟蒙教育體系，達到內化于心、外化于行的育人效果。在具體實施過程中，一方面，開發安全性高、趣味性強的職業啟蒙課程。課程設計應以激發學生勞動興趣、形塑職業認知、培育職業精神為導向，強化動手動腦、全面發展的育人理念。另一方面，可將勞動技能實踐項目納入學生綜合素質評價體系，引入檔案袋評價，潛移默化地引導中小學生養成勤于動手的良好習慣。在尊重學生認知發展規律的同時深人實施核心素養教育，從而有效提升學生的勞動素養和實踐能力。

（三）架通職普“立交橋”，創造職普融通條件

長期以來，我國普通教育與職業教育相對分離，職普融通政策架通了“立交橋”，為兩類教育的協同發展提供了制度保障。

一是職普學校融通，架通類型“立交橋”。一方面，持續推動普通高中多樣化發展，大力推進綜合高中試點，在有條件的職業技術學校增設綜合高中實驗班，學生先接受一定時間的文化基礎教育，之后根據學習成績、興趣及職業規劃等進行分流，自由選擇參加普通高考或職教高考，打通普職分流“斷頭路”；另一方面，深化招生制度改革，持續優化考試選拔機制，讓學生能在職業學校和普通學校之間進行合理流動，破除“一考定終身”。

二是職普理念融通，架通意識“立交橋”。在學校層面，要將職業教育理念、意識融入普通學校辦學全過程，探索普通學校與職業學校的課程互選、學分互認機制，同時可以通過舉辦職業教育活動周、開展以技能為主題的競賽活動等途徑，塑造學生健康的職業教育理念。在社會層面，要提升職業教育的社會認同度，應通過多元化的傳播渠道，彰顯職業教育在促進產業升級、培育高素質技術技能人才方面的價值。具體而言，可以通過專家、媒體進行訪談調研，了解民眾對職普融通政策的認知與態度，利用互聯網對職普融通試點優秀案例進行宣傳講解，幫助民眾形成積極、正向的職業教育理念，營造良好的社會氛圍。

三是職普成果融通，架通應用“立交橋”。進一步完善職普融通考核、評價制度。制定適應職普融通發展需求的課程評估、考試評價制度，構建公平而有效率的成果評價體系。此外，應完善國家學分銀行、職稱以及其他學習成果的認證、積累和轉換機制，充分賦予學生選擇的權利，以推動職普融通向縱深發展。

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Fromthe DiversionofGeneralandVocationalEducation to the IntegrationofVocationaland GeneralEducation： Policy Motivation，Distress and Clarification

Qi Hang， Kuang Wenjia， Li Xiang

AbstractTedersionofgeneradvocatioaleducationisanimportantwatdattoeonomicndsocialdeveloedthe demandoftalenttangaadsininaItotetoflngoefulucatiooutryistbtioofeealdoatial educationhasgaduallnsforedtoeintegationofvocationaladgeneraleducationromthediversionf gneralandvatioal educationtoteintegatiofatioaladgeradcatiotheolicymotivatiinlycdesfouspts：ttrateits ofeducationalwer，tedepingofteootatioofthghttoucatinthetraoatiodupadingofocialelot andthechoiceofucatioalpolicypractice.Intepolicytransformation，therearestllpolicydificultiessuchaswhethertheintegati of vocationalandgenraleducationsouldbverted，whenitcanbediverted，andinatayInthefuture，wesouldiulatete “endogenousfoce”ofvocatioaleducationtoeverseteognitioofvocatioalandgeneraledcationexpandthe“upperadloer limits”ofvocatioaeducatitoomoteteqialeceofvocatialadgeralducatioldvoatioaldgeal\" tocreatevocationalandgenralintegationondiios，andpromotethalatiooftgoalofvoatioalandgneralinteation.

KeyWordsaoefuleducatiooutrdiesofgenaldvocatialucatio;tegatioofatioldeneuio; coordinated development of vocational and general education

AuthorQi Hang，PhDcandidateofSouthwestUniversity（Chongqing 40O715）;KuangWenjia，mastercandidateofGuizhouNomal University; Li Xiang， Guizhou Normal University