生態發展定位、地方財政壓力與環保投入

摘 要：區域發展定位對于地方財政收支和政府治理行為有著重要影響。基于2014-2021年廣東省縣域數據，采用雙重差分的方法實證檢驗“一核一帶一區”發展格局的政策效應，探究生態發展定位對于粵北地區財政壓力與環保投入的影響。研究發現：生態發展定位會導致粵北地區的地方財政壓力增大。機制檢驗顯示，生態發展定位提高了粵北地區的環境規制，限制地方開發強度，導致工業規模收縮、稅源減少、財政減收，進而導致地方財政壓力增大。另外，由于生態區弱化地區生產總值考核比重，地方政府減少在發展經濟上努力并降低相應的環保投入。

關鍵詞：區域政策；一核一帶一區；生態功能區；地方政府行為；財政壓力

一、引言

2018年3月，習近平總書記參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議并發表重要講話，要求廣東“在構建推動經濟高質量發展體制機制、建設現代化經濟體系、形成全面開放新格局、營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列”，其中強調縮小粵東粵西粵北與珠三角的發展差距，是廣東區域協調發展的緊迫任務，要從體制改革入手，完善各項區域協調發展機制，既要加大輸血力度，又要增強造血功能。同年6月，廣東省委省政府貫徹落實習近平總書記關于促進區域協調發展的重要論述和對廣東的重要講話、指示精神，在省委十二屆四次全會上提出構建“一核一帶一區”①的區域發展新格局，以各地發展基礎和資源稟賦為依據，明確區域發展定位，著力解決區域不平衡問題，推動全省各區域優勢互補、協調發展。

“一區”指北部生態發展區，是廣東在“一核一帶一區”發展格局中對粵北地區的重新定位。粵北地區位于廣東省北部，是全省重要的生態屏障，區域內水資源充足，森林覆蓋率高，各類礦產資源豐富，生態優勢明顯，但由于缺乏發展工業的比較優勢，在過去的發展中未能充分抓住珠三角產業梯度轉移的契機，經濟發展落后，長期面臨著產業基礎薄弱、交通基礎設施不完善、財政收支失衡等問題，是廣東省區域發展不平衡的突出短板。促進粵北地區的經濟發展，是破解廣東省區域發展不平衡的關鍵舉措，長期以來受到各級黨委、政府和學者的高度關注。傳統的區域協調發展政策注重做大經濟總量，增強各區域內生發展動力。“一核一帶一區”發展格局聚焦各區域資源稟賦，實現錯位發展，提高整體經濟效率。粵北地區優勢和劣勢同樣突出，探究生態發展定位對于區域內經濟發展、財政收支和政府治理等方面的影響，對于政策的調整和優化具有一定的借鑒意義。

相較于以往的研究，本文的邊際貢獻主要體現在以下三個方面：第一，關注了廣東省欠發達地區經濟發展的問題。廣東各地市經濟發展長期兩極分化，2022年深圳市地區生產總值達到3.2萬億，是省內云浮市的近三十倍，“最富裕的地方在廣東，最貧窮的地方也在廣東”是廣東區域發展不平衡的真實寫照［1］。以往關于廣東經濟的研究主要集中在珠三角經濟發達地區，很少有研究關注欠發達的粵北地區，但粵北地區作為廣東生態與經濟的重要組成部分，對于區域協調發展有著重要影響，同樣值得研究關注。第二，探究了廣東省區域生態發展對地方經濟的影響。廣東省作為全國經濟總量大省之一，在經濟發展方面的研究頗多，但在生態發展方面的研究甚少。黨的十八大以來，廣東將生態文明建設擺在全局工作突出位置，如何實現生態與經濟協調發展，仍然是值得探討研究的問題。第三，選擇縣區作為研究樣本，豐富了縣域經濟相關研究。當前生態經濟相關的文獻更多是選擇省市作為研究樣本，少有縣域視角的探討。縣域經濟具有地域特色，發展有其自身規律，我們不能將省市的發展經驗理所當然地套用到縣區上。縣級政府是政策落實、預算執行和地方治理最直接的責任主體。本文選擇縣級的經濟數據進行研究，更能反映地方治理的客觀事實。

二、政策背景

廣東省委省政府歷來重視粵東西北地區的發展問題，制定了一系列旨在推動粵東西北地區經濟振興發展的政策來實現廣東區域協調發展。從2008年起，由中共廣東省委和廣東省人民政府發布的《關于推進產業轉移和勞動力轉移的決定》在全省范圍內實行，這一決定又簡稱為“雙轉移”政策［2］。其間，粵北與粵東西兩翼的發展方向并沒有太大差異，都是通過搭建平臺承接珠三角的產業溢出，發展經濟，依靠上級的轉移支付彌補財力缺口，保障民生。不可否認，廣東對粵東西北轉移產業和財政支持對于地方發展經濟和平衡財力起到積極作用，但從結果來看，粵東西北地區的基礎設施建設和基本公共服務均等化方面仍存在突出短板，不僅發展差距偏大的格局尚未轉變，而且還產生了其他負面影響。粵東西北地區原本就不具備承接產業所需的各種生產要素，通過承接地區不具有比較優勢的工業，建設大量長期閑置的工業園，并沒能引入企業創造稅收，反而誘使本身財力就薄弱的地區過度借債發展［3］。總的來看，“雙轉移”政策雖然可以拉高局部的經濟增長速度，促進區域間平衡，但卻又會導致整體經濟效率損失和經濟增速放緩，最終反而損害了整體的競爭力［3］。

在過去的區域劃分中，粵東西北地區都是作為一個整體，區別于珠三角。實際上，粵東西北的區位優勢、產業基礎和資源稟賦各不相同［2］。促進區域間平衡要以經濟發展作為基礎條件，但從粵東西北各自的資源稟賦來看，并不是所有地區都適合發展經濟。粵東西兩翼是沿海地區，擁有優良的港口以及豐富的海岸線資源，粵北地區則是擁有全省最大的森林資源庫和豐富的礦產資源。“一核一帶一區”發展格局對粵東西兩翼和粵北地區作出了更精準的定位，基于區域差異的客觀現實，實行差別化區域政策支持和資源傾斜。向各地區轉移其具有比較優勢的產業，可以優化資源配置，提升整體經濟效率，但根據粵東西北各自的區位優勢特點配置資源將會導致重工業和制造業向沿海經濟帶集聚，而北部生態區能夠承接的產業以綠色低碳產業為主。產業形態在很大程度上決定了地區經濟水平和財稅結構，粵東西兩翼和粵北地區各自承接的產業不同，兩者的經濟水平也將逐步分化，區域之間的不平衡也會加劇。可以看出，“一核一帶一區”發展格局是廣東在經濟效率和地區間的“平衡”發展之間重新做了權衡。粵東西兩翼在過去“雙轉移”的基礎上繼續依靠珠三角產業溢出推動地區經濟發展，而粵北地區的發展則是走到了生態與經濟的“岔路口”。

2018年12月，廣東省委省政府在《關于構建“一核一帶一區”區域發展新格局 促進全省區域協調發展的意見》中再次明確北部生態區的功能定位和發展方向，在產業政策上，依托資源稟賦，構建與區域發展功能相適應的綠色產業體系；在環保政策上，加強生態文明建設，落實最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、生態環境保護制度；在考核管理上，對北部生態發展區實現差異化考核，結合地區功能定位，提高生態保護考核與綠色產業發展指標考核比重，弱化地區生產總值和財政收入方面的指標考核。隨后，省政府各部門按照《關于構建“一核一帶一區”區域發展新格局 促進全省區域協調發展的意見》《關于加大有效投資力度加快構建“一核一帶一區”區域發展格局的意見》兩份綱領性文件的要求，根據北部生態區的功能定位加快給予對應政策供給、財政支持和項目支撐。北部生態區的地方政府也根據區域定位調整了發展方向，逐步從“經濟增長型”向“生態經濟型”轉變。

三、理論分析與研究假設

（一）生態發展定位與地方財政壓力

產業形態在很大程度上決定了地區的稅源規模和穩定性。對于大部分縣區來說，第二產業尤其是工業仍然是稅收收入的主要稅基。工業企業運轉周期長且需要大量固定資產投入，產值高、穩定性強，不僅能夠帶來持續的稅收收入，還能夠創造就業崗位，帶動第三產業發展［4］。過去“雙轉移”階段，粵北地區主要承接來自珠三角的勞動密集型產業，以制造業為主，其中不乏陶瓷、水泥建材、塑料制品、有色金屬等污染環境程度較高的產業［2］。粵北地區為了發展經濟，增加稅源，會提供庇護和降低環境標準讓這些產業落地。在這個時期，粵北地區經濟增長高度依賴鋼鐵、化工、水泥、陶瓷等產業。這部分產業產值高，且創造稅收能力強，為地方政府提供大量稅收收入。

“一核一帶一區”的產業政策明確了將重化工產業、大型制造業和戰略性新興產業等布局到沿海經濟帶，生態發展區因地制宜發展綠色低碳新型工業。珠三角新一輪的產業轉移也做出了相應的調整，不再是將珠三角的落后產能、淘汰產業無差別地轉移至粵東西北，而是根據區域發展定位進行產業分工，優化產業布局［5］。在政策的引導下，從珠三角遷出的制造業產業將會向粵東西兩翼集聚。粵北地區缺少承接工業產業的優勢，難以承接制造業產業和吸引相關市場主體進駐。另外，更嚴格的環境政策規制下，生態發展區需限制開發強度，減少經濟活動，提高環境規制并淘汰污染型產業，導致區域內產值較高的市場主體減少［6］。“污染避難所”理論認為嚴格的環境規制增加了企業的成本［7］。

為了降低環境規制的遵循成本，粵北地區的企業會選擇收縮生產規模或者整體搬離轉向尋找新的“污染避難所”。

綜上，生態發展定位一定程度上限制了粵北地區的經濟發展，對粵北地區的工業市場主體造成負面影響，使區域內工業的產值規模減小、增速減緩，進而導致稅源流失、財政減收。與此同時，粵北地區本身就薄弱的財力還要兼顧產業轉型、經濟建設、生態保護和民生保障等多項任務，財政剛性支出不斷增加。可以看出，生態發展定位抑制了地方政府的財政收入，增加了地方政府的財政支出，擴大了地方政府的財政收支缺口［6］。鑒于此，本文提出以下假設：

H1：生態發展定位會加劇粵北地區的財政壓力。

（二）生態發展定位與地方環保投入

政府不僅負有促進經濟增長的責任，作為環境規制的主體，同時也承擔著保護環境的責任［7］。財政環保支出是地方政府協調經濟發展與環境保護的重要工具，根據地方的環境狀況和需求進行調整，反映了政府對其環境責任的重視程度，也體現了環境治理的行為偏好［8］。地方在發展經濟時不可避免產生污染，因此會提高環保投入治理污染，使各項環境指標都維持在規定的要求內。在晉升錦標賽機制的激勵下，地方政府有足夠的積極性發展經濟［9］，但環境政策大多屬于命令控制型政策［6］，對地方官員缺乏激勵效果，因此地方環保投入往往都是適可而止。

傳統的觀點認為，綠色發展導向性政策會引起地方政府對區域內生態環境的重視，從而增加在環境保護和產業綠色轉型方面的資源投入［10-12］。實際上，地方政府行為不會理所當然地跟隨區域性規劃，更多會從地方實際出發，考慮成本效益原則［6］。過去粵北地區發展經濟主要通過承接珠三角的產業轉移，但由于地區產業基礎薄弱，生產要素成本高，即使搭建了產業承接平臺，也沒能吸引企業入駐。在產業轉移時期，粵北地區產業園利用率不足，經濟增長緩慢，工業化水平低，污染排放少，區域內各項環境質量指標都遠高于廣東省平均水平，始終保持著“低增長，低污染”的狀態，處于庫茲涅茨曲線的初期，在此基礎上，生態發展定位又進一步限制地方工業化，污染持續減少，繼續改善生態環境的邊際成本遞增［6］。當改善環境質量的成本高于收益時，粵北地區的地方政府就會減少在環保上的投入。

另外，地方政府為了力爭在晉升錦標賽中勝出，同時避免因環境問題被“一票否決”［13］，會選擇加大環保投入，完善地區環保設施，提高產業園承載力，如鋪設污水管網、加大環保產業投資力度、增加清潔技術研發投入、建設固體廢棄物綜合利用基地等，既把經濟活動限制在生態環境承載力的限度內，又通過吸收企業的環境規制遵循成本，吸引資本流入［14］。如今，生態區的考核機制弱化地區生產總值比重，改變了政府的支出偏好。隨著文化教育、法治建設和民生保障等逐漸成為生態區的政績新亮點［15］，地方官員會傾向于將資源投入其他領域，而在發展經濟上選擇“躺平”，壓縮與經濟建設相關的環保投入，減少環境保護的長期謀劃和環保設施建設。鑒于此，本文提出以下假設：

H2：生態發展定位導致粵北地區環保投入減少。

制

四、研究設計

（一）模型設定

為了評估生態發展定位對粵北地區財政壓力以及環保投入的影響，本文構建了雙重差分模型進行實證分析。基本模型設定如下：

[Yit=α+βtreati*timet+γXit+δi+?t+εit] （1）

上述公式中，i表示縣，t表示觀測年份，時間區間為2014—2021。Yit是被解釋變量，代表地方財政壓力、地方環保投入，表示i縣在t年的財政壓力、環保投入。treat*time是雙重差分估計變量，即粵北地區縣區的分組虛擬變量與時間虛擬變量的交互項。其中，treat表示i縣是否屬于北部生態區縣，屬于取值為1，否則取值為0，time表示政策實施時間虛擬變量，2018年及以后取值為1，否則為0。Xit為一系列控制變量，δi為地區固定效應，φt為時間固定效應，εit表示隨機擾動項。

（二）變量選取

1. 被解釋變量

地方財政壓力的度量。地方財政壓力的主要原因是地方政府的自有收入難以彌補其龐大的支出需求，表現為財政收支不平衡。因而，本文借鑒通常的做法［16］，用一般公共預算收支缺口占一般公共預算總收入的比重來衡量地方財政壓力。

地方環保投入的度量。鑒于財政支出結構是衡量地方政府治理意愿和行為最直接的體現［17］，本文選擇財政環保支出強度來衡量地方政府在環保上的投入力度，用地方財政節能環保支出占一般公共預算總支出的比重來衡量地方環保投入，并對其取自然對數，以消除異方差的影響。

2. 控制變量

由于被解釋變量均受到地方財政收支情況的影響，結合影響財政收支的各項因素，本文選取如下控制變量：（1）人均地區生產總值，控制縣域經濟發展水平對財政收支的影響；（2）第二產業增加值占地區生產總值比重，控制縣域工業化水平的影響；（3）人口密度，控制縣域人口規模化的影響；（4）城鎮化率，控制縣域城鎮規模和集聚效應的影響。

（三）樣本選擇與數據說明

本文收集了一系列廣東省縣級數據，包含財政收支情況、社會經濟數據和縣級特征。數據樣本時間為2014—2021年，涵蓋廣東省19個地級市121個縣區（剔除東莞、中山兩個不設縣區的地級市）。地方財政收支數據來源于《廣東財政年鑒》，縣級特征和各項經濟數據來源于《中國縣域統計年鑒》，部分缺失數據通過查找地方預算執行報告、統計公報、國研網以及EPS數據庫進行補充。最終樣本為121個廣東省縣區，其中粵北縣區樣本37個，非粵北縣區樣本84個。

五、實證檢驗

（一）基準回歸

表2報告了以地方財政壓力和環保投入作為被解釋變量的基準回歸結果。其中，列（1）、列（3）僅包含政策變量，未加入控制變量；列（2）、列（4）加入控制變量進行回歸。檢驗結果表明，無論是否加入控制變量，政策變量的系數均顯著相關。其中，生態發展定位對地方財政壓力影響在1%顯著性水平下顯著為正，表明生態發展定位會引起地方財政壓力增加，假設H1得到驗證。另外，生態發展定位對地方環保投入影響在5%顯著性水平下顯著為負，表明生態發展定位會導致地方環保投入減少，假設2得到驗證。

（二）穩健性檢驗

1. 替換衡量指標

為保證本文結論的穩健性，本文借鑒甘行瓊等［10］的思路，使用人均財力缺口表示地方財政壓力，財政壓力=（地方一般公共預算收入-地方一般公共預算支出）/地區年末常住人口。另外，借鑒胡麗娜等［18］的思路，使用財政環保支出總額取自然對數表示地方財政環保投入。表3報告了生態發展定位對于地方財政壓力和環保投入的穩健性檢驗結果，結果與原結論一致，由此證明了本文基本結論的穩健性。

2. 平行趨勢檢驗

運用雙重差分法實證檢驗的前提是粵北地區和非粵北地區，于“一核一帶一區”發展格局政策發布前，即粵北地區定位生態發展之前，在財政壓力和環保投入上的變化趨勢應是平行的。基于此，本文參考包含對照組的事件研究法進行平行趨勢檢驗。平行趨勢檢驗的具體方法為：

[Yit=α+t=-33λtDit+γXit +δi+?t+εit] （2）

式（2）的Dit是一組虛擬變量，如果粵北地區的i縣在t年受到生態發展定位的影響，則取值為1，否則為0。其余被解釋變量和其他控制變量的取值與式（1）相同。檢驗結果主要關注λt的系數，反映了粵北地區和非粵北地區在政策施行后的第t年時在財政壓力和環保投入上的差異。圖2為平行趨勢檢驗結果，其中t取值0表示政策實行年份，即2018年；t取值-3、-2、-1表示政策實施之前的年份；t取值1、2、3表示政策實施之后的年份，本文選擇政策施行前的一年作為基期，基期不在圖中顯示。結果表明，政策實施之前，政策虛擬變量回歸系數估計值在95%置信區間上均不顯著，說明粵北地區和非粵北地區在財政壓力和環保投入上的趨勢均無顯著差異，平行趨勢檢驗通過。

3. 安慰劑檢驗

為避免基準回歸結果受其他不可觀測因素的影響，本文對基準估計結果進行安慰劑檢驗，借鑒劉瑞明等［19］進行安慰劑檢驗的做法。依據檢驗策略設定，對實驗處理組進行500次重復的隨機抽樣實驗。圖3是財政壓力和環保投入分別在處理組隨機抽樣后的政策效應估計系數分布。絕大部分隨機抽樣后的回歸估計系數集中在0附近且符合正態分布，并且與基準回歸的真實估計系數有顯著差異，因此，可以排除基準回歸結果是由其他未被觀測到的因素或其他遺漏的變量導致，安慰劑檢驗通過。

（三）機制檢驗

機制分析指出，生態發展定位限制了地區的開發強度和工業化，區域內的制造業企業為了降低遵循成本選擇縮小生產規模或者搬離，從而導致地方稅源流失和污染減少，進而使地方財政減收和環保投入減少。為了驗證此機制，本文選擇地區第二產業增加值代表地方工業生產規模，用于驗證生態發展定位對于地方財政壓力和環保投入的影響傳導機制。

首先，將地區第二產業增加值取自然對數，用lngdp2表示。然后，將lngdp2作為被解釋變量放進式（1）中的雙重差分模型，估計生態發展定位對于地方工業生產規模的影響。最后，以lngdp2為核心解釋變量，以地方財政壓力和環保投入作為被解釋變量，建立OLS回歸方程，估計工業生產規模變動對于地方財政壓力和環保投入的影響。回歸結果如表4所示，列（1）結果表明，生態發展定位對地方工業生產規模的影響在1%水平上顯著為負，說明生態發展定位會導致地方工業生產規模下降。列（2）結果表明，工業生產規模與財政壓力負相關，在1%水平上顯著。工業生產規模是宏觀變量，會影響地方的經濟水平和財稅收入，因此，可以說明工業生產規模收縮會加劇地方財政壓力。列（3）結果表明，工業生產規模與地方環保投入的相關性不顯著。可能是粵北地區的工業化水平低、環境規制強，工業企業排污少，環境容量原本就存在冗余，工業生產規模變動對當地政府的環保投入影響較小，因此，生態區發展定位導致地方環保投入減少更多是受到地方政府支出偏向改變的影響。

六、結論與啟示

2018年，廣東省委省政府提出“一核一帶一區”區域發展新格局，明確省內各區域的功能定位和發展方向，并逐步實行區域差異化的產業、環保和財政等政策，從而引導各區域優勢互補、協調發展。其中，“一區”即北部生態發展區，由原粵北地區五市組成，定位以生態保護為主，并適度發展經濟。本文基于2014—2021年廣東省121個縣區的財政收支和各項經濟數據，運用雙重差分法實證檢驗了“一核一帶一區”新發展格局下，生態發展定位對于粵北地區財政壓力和環保投入的影響。研究發現：（1）生態發展定位會加劇粵北地區財政壓力；（2）生態發展定位導致粵北地區環保投入減少；（3）機制檢驗顯示，生態發展定位導致地方工業生產規模收縮，地方稅源減少，進而導致地方財政減收，財政壓力加劇。另外，地方工業生產規模與環保投入相關性不顯著。生態發展定位導致地方環保投入減少主要是受到地方政府支出偏向改變的影響。生態區的考核機制弱化地區生產總值比重，地方政府選擇減少經濟建設相關的環保投入。

基于上述研究結論，本文得到以下三點啟示：

第一，給予地區重點產業政策扶持，推動地方經濟可持續發展。生態發展定位要求粵北地區限制進行大規模高強度的工業化，逐步推動產業綠色低碳化，并淘汰原有的高能耗高污染產業，這在短期內不可避免對地方經濟發展產生沖擊。過去地方政府為了能承接這部分產業，投入大量資源建設產業園、完善交通基建、招商引資、吸引勞動力。在目前產業園區仍然大量空置的情況下，粵北地區卻過早地淘汰現已有的產業，必然會導致經濟發展滯緩、就業崗位減少，造成效率和公平的雙重損失。推動產業綠色化轉型是個長期過程，在地區綠色產業未能為地方經濟發展提供動力的時候，地方政府不宜“一刀切”地淘汰高污染高能耗產業，對于地區內增資擴產或者新引進環境排放敏感的企業，應綜合衡量企業的產業鏈位置、與當地主導產業匹配度、就業帶動、產值稅收等方面因素，在建設用地、環評審批和能耗指標等方面給予支持。

第二，完善區域財力協調均衡的省以下財政體制，促進地方財政增收減支。粵北縣級財政收入來源少，剛性支出多，平衡收支能力有限，緩解財政壓力需要省級財政統籌協調。為了彌補生態區失去的發展機會和保障地方民生，上級往往會增加對生態區的轉移支付，但這容易產生負向激勵，導致地方財政過度依賴上級的轉移支付，陷入“財政壓力加劇-轉移支付增加—支出規模擴大—財政壓力加劇”的循環。因此，緩解地方財政壓力需要省級層面優化轉移支付政策體系，調動地方改善財力的積極性，改革財政事權和支出責任劃分，減輕地方的支出壓力。一方面，推動珠三角地區與北部生態發展區通過對口協作，產業轉移、共建園區、橫向轉移支付等方式進行地市之間互惠互助，推行排污權交易、水權交易、林業碳匯交易等區域性補償機制；另一方面，落實財政事權和支出責任相適應的需求，在推進落實配套政策事宜時，應充分考慮粵北地區的發展定位和財政承受能力，減少地方配套任務，壓減地方剛性支出。

第三，注重環保投入的長期規劃，增加地方技術稟賦積累。粵北地區缺乏發展工業的比較優勢，承接高污染高能耗產業是地方發展經濟為數不多的選擇，增加投入、完善設施、減少污染排放是讓這些產業落地必不可少的方法。在“雙轉移”階段，粵北地區在環保上持續投入，環境基礎設施處理處置能力顯著提升，有效實現經濟發展與生態保護之間的平衡。如今生態發展定位限制了粵北地區的開發強度，降低了地區的環保壓力，地方政府也就會相應減少環保投入。地方污染治理能力下降會強化環境規制對經濟的負面影響［17］，不利于地方的生態與經濟的協調發展。因此，粵北地區不應因發展定位改變而減少在污染治理能力提升上的努力，而是需要繼續根據本地的經濟發展水平和污染排放實際，科學合理地制定環保財政預算，增加環保財政支出的數額和比例，注重設施建設與當地產業污染排放特性相匹配，推動大型長期的環境基礎設施項目建設，提高地區環保技術水平。

注 釋：

① “一核一帶一區”是廣東省區域協調發展的新格局。其中，“一核”指珠三角地區，是引領全省發展的核心區。該區域包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶9市。“一帶”指沿海經濟帶，是新時代全省發展的主戰場。該區域包括珠三角沿海7市和東西兩翼地區7市。東翼包括汕頭、汕尾、揭陽、潮州4市；西翼包括湛江、茂名、陽江3市。“一區”指北部生態發展區，是全省重要的生態屏障。該區域包括韶關、梅州、清遠、河源、云浮5市。

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