國有參股企業(yè)產權管理策略研究

2024年1月，習近平總書記在中共中央政治局第十一次集體學習時強調，加快發(fā)展新質生產力，扎實推進國民經濟高質量發(fā)展。在此背景下，隨著國有企業(yè)混合所有制改革的不斷推進，國有參股企業(yè)也逐漸成為國有資本介入市場競爭、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要載體，然而，由于主觀重視程度不足、產權關系復雜、管理鏈條偏長，以及對發(fā)展新質生產力至關重要的無形資產保護與管理制度不完善等原因，國有參股企業(yè)的產權管理工作存在諸多問題和挑戰(zhàn)。這些問題和挑戰(zhàn)不僅影響國有資產的安全與保值增值，也限制了國有企業(yè)整體的高質量發(fā)展。目前，這一問題也逐漸被學者和企業(yè)管理者所關注。現(xiàn)有研究已經有一定成果，但仍需進一步結合實際深入探索與實踐。本文從研究現(xiàn)狀問題出發(fā)，結合《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》（以下簡稱“《辦法》”），探討國有企業(yè)作為參股企業(yè)股東，該怎樣加強對所參股企業(yè)的各項涉及產權變動的經濟行為進行管理，力求為學術界和實務界提供理論參考與實踐指導。

一、國有參股企業(yè)產權管理現(xiàn)狀分析

1.政策理解不到位

2023年6月23日，國務院國資委印發(fā)《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》（國資發(fā)改革規(guī)〔2023〕41號），至今已經有1年多的時間，但一些國有企業(yè)主要領導主觀上只重視合并報表范圍內的全資、控股企業(yè)，忽視對參股企業(yè)的管理，從而對《辦法》等相關制度沒有認真學習，未制定相應參股企業(yè)管理辦法，或未按照新出臺的《辦法》修訂之前的制度，對最新的政策法規(guī)理解不深入，執(zhí)行力度不足。這導致在實際操作中，存在國有參股企業(yè)違規(guī)操作、政策空白利用等問題，而國有股東卻沒有有效的流程、手段去監(jiān)控、避免，大大增加了國有資產流失的風險。

2.法人治理結構不完善

從組織理論與治理結構理論出發(fā)，國有參股企業(yè)的法人治理結構不完善，會對企業(yè)的決策效率與內部控制產生不良影響。一些參股企業(yè)存在不按要求建立股東會、董事會、監(jiān)事會等情形，或者機構設置形同虛設。例如，一些企業(yè)的董事會成員可能缺乏獨立性，或者監(jiān)事會未能有效履行監(jiān)督職責，在這種治理結構不健全的情況下，企業(yè)做出的各項決策是否合法合規(guī)，存在一定疑問，甚至會出現(xiàn)參股企業(yè)一些重大事項被非國有大股東操控，故意不經董事會或股東會決策的情形。

3.產權管理責任不清

國有參股企業(yè)產權管理責任主體不明確、考核機制缺失，會導致產權管理效率的低下和國有資產流失風險的增加。一些國有企業(yè)股東對參股企業(yè)的管理缺乏明確的責任主體，使得加強對參股企業(yè)產權管理的責任無法落到實處。

具體來說，一些國有企業(yè)沒有明確參股企業(yè)產權管理責任主體，導致管理職責分散于多個部門之間。例如，可能同時由財務部門、資產部和法務部共同承擔，但因為沒有統(tǒng)一的協(xié)調機制，從而很難對參股企業(yè)產權管理形成合力，極易導致各部門之間出現(xiàn)推諉扯皮或造成漏管的情況。在國企目前的考核機制中，一般側重于全資、控股企業(yè)的財務指標和業(yè)績考核，而對參股企業(yè)產權管理的成效關注不足，沒有專門針對參股企業(yè)產權管理方面的考核制度，難以有效激勵管理人員積極履行職責。

4.產權管理過程不規(guī)范

對政策理解不到位、產權管理責任主體不明確等原因會使得國有參股企業(yè)的產權登記信息存在遺漏或錯誤，產權的占有、變動或注銷信息不能及時更新，使得企業(yè)產權關系不明晰。這不僅影響企業(yè)正常產權交易的順利進行，在產權交易中也容易產生法律糾紛，增加交易成本和風險。

在導致產權變動的經濟行為涉及資產評估時，評估過程中存在評估標準不統(tǒng)一、評估方法的選取主觀性強等問題。國有參股企業(yè)的評估事項，經常由于被評估主體中存在民營成分，民營股東可能會誘使評估機構或人員故意高估或低估資產價值，使得最后得出的評估結果不公正、不準確。這些行為都會致使國有資產存在不同程度的流失風險。

國有參股企業(yè)的產權交易行為也存在不規(guī)范的地方，有些按制度規(guī)定應施行進場公開交易，實際卻沒有進場；按規(guī)定對經濟行為涉及的標的資產應該評估，卻沒有聘請第三方機構進行評估、備案等，都存在損害國有小股東利益的風險。

5.無形資產的管理制度不健全

相對于實體資產而言，一些企業(yè)在知識產權保護方面的意識相對較弱，缺乏對知識產權的重視和保護策略。表現(xiàn)為缺乏有效的知識產權管理制度，對其申請、登記、使用和維權流程均沒有明確。

另外，一些企業(yè)還存在對技術信息的管理存在漏洞，未建立健全的技術保密制度，缺乏對技術信息的訪問控制和授權管理，導致技術泄露和侵權行為。企業(yè)在員工教育和培訓方面，對知識產權保護意識的培養(yǎng)不足，缺乏對員工知識產權保護相關法律法規(guī)和規(guī)范的宣傳和培訓。

6.內部控制、監(jiān)督體系不完善

一些企業(yè)對內部控制的培訓和宣傳不夠充分，企業(yè)職工對內部控制認識不足，缺乏執(zhí)行力，使得企業(yè)內部控制如同擺設，不能適時防范風險。不少國有企業(yè)股東對參股企業(yè)各種經濟行為的決策流程不規(guī)范。有些企業(yè)由于對參股企業(yè)的不重視，沒有建立針對參股企業(yè)的風險評估機制，參股企業(yè)國有股東對參股企業(yè)可能存在的風險缺乏預見性和相應的應對能力。

一些國有企業(yè)雖然設有獨立的內部監(jiān)督機構，如監(jiān)事會或內部審計部門，但是這些機構的職能在對國有參股企業(yè)的監(jiān)管上未能得到充分發(fā)揮，極少專門對參股企業(yè)開展適當的內部審計或者監(jiān)督。或者對于參股管理監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，因為管理責任的不明晰，責任追究機制難以落實，使得發(fā)現(xiàn)問題無法得到及時解決。

二、加強國有參股企業(yè)產權管理的策略

1.加強政策宣傳與培訓

首先，國有企業(yè)股東從主要領導層面就應提起重視，加強對《辦法》等相關政策法規(guī)的理解、宣傳與培訓，要讓各級管理人員和具體工作人員充分了解政策要求，提高政策執(zhí)行力和合規(guī)意識。與此同時，國有企業(yè)股東要建立健全對參股企業(yè)管理相關政策執(zhí)行情況的監(jiān)督與考核機制，確保政策得到有效執(zhí)行。

2.優(yōu)化法人治理結構，提升決策效率

國有股東應按照《辦法》規(guī)定主動參與參股企業(yè)重大事項的決策，積極表達國有股東意見。必須推動參股企業(yè)嚴格按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立股東會、董事會、監(jiān)事會等治理機構，并確保其運轉的獨立性和有效性。同時要盡可能加強董事會建設，優(yōu)化董事結構，提高獨立董事比例，要按持股比例推薦董事、監(jiān)事、高級管理人等。通過定期召開股東會議、設立專項工作組等方式，就重大事項與各股東進行充分討論和協(xié)商，以便形成共識，提高決策效率。

3.明確產權管理責任，完善組織架構

《辦法》規(guī)定，國有股東應明確具體負責部門，對參股股權進行歸口管理。明確的責任主體與健全的考核機制，是提高國有參股企業(yè)產權管理的前提。在國有企業(yè)集團總部應設立專門的參股企業(yè)管理歸口部門，負責統(tǒng)籌協(xié)調全級次參股企業(yè)的產權管理工作。要制定明確的職責分工表，劃分好總部、二級單位及參股企業(yè)各級管理層的產權管理權責，確保管理責任到人，形成上下聯(lián)動、協(xié)同配合的管理格局。將參股企業(yè)產權管理納入國有企業(yè)績效考核體系，設置明確的考核指標和獎懲機制。通過績效考核的引導作用，激發(fā)管理人員的積極性和責任感，推動國有參股企業(yè)產權管理工作的合規(guī)、有效開展。

4.健全產權管理制度，確保信息透明準確

（1）國有企業(yè)應建立健全產權登記管理制度，特別是要關注國有參股企業(yè)的產權占有、變動、注銷等相關手續(xù)辦理的及時性、準確性和完整性。利用現(xiàn)代信息技術手段，提升產權登記便利化、智能化，降低人為錯誤和篡改風險。同時，加強與其他相關部門的信息共享，形成多部門聯(lián)動的產權登記監(jiān)管網絡。

早在2021年4月，國務院國資委就發(fā)布了《國家出資企業(yè)產權登記管理暫行辦法》（第29號令），明確要求國有企業(yè)產權登記要前置于市場主體登記，但因沒有切實可行的落地措施，在實際操作中一直未能實現(xiàn)。2024年1月，國家市場監(jiān)督管理總局發(fā)布《防范和查處假冒企業(yè)登記違法行為規(guī)定》，再次提到在辦理國有企業(yè)登記時，應通過信息化等方式，對國有企業(yè)登記信息與產權登記信息進行比對。

為實現(xiàn)上述信息化比對核驗，在全國范圍內將國有產權登記前置于市場主體登記的要求落到實處，今年初，國務院國資委建設了全國國資系統(tǒng)產權信息庫，并要求各地國資監(jiān)管機構全面對接。目前，各地國有資產監(jiān)管部門已陸續(xù)與市場監(jiān)督管理部門建立了國有企業(yè)產權信息與登記信息的查驗比對機制。國有資產監(jiān)管部門的國有企業(yè)信息每日推送至市場監(jiān)督管理部門，次日反饋至國有資產監(jiān)督管理部門。依托跨部門協(xié)同和信息化手段，強制實現(xiàn)了國有企業(yè)在市場監(jiān)管部門登記之前必須辦理國有產權登記，未及時辦理產權登記的企業(yè)及其子企業(yè)，將無法校驗兩套系統(tǒng)的登記信息，從而無法辦理市場主體登記，大大提高了監(jiān)管效能。

（2）國有資產監(jiān)督管理部門要制定統(tǒng)一的產權評估標準和流程規(guī)范，確保各個資產評估過程均能實現(xiàn)公正性、客觀性和科學性。各總部集團公司對于引入的第三方獨立評估機構庫，加強對其資質和信譽的審核，避免利益輸送和評估失真，同時建立評估結果復核機制、終身追責機制，對評估結果要嚴格實行內部審核和外部專家評審制度，確保評估結果的獨立性、準確性和公信力。國有股東按照《辦法》規(guī)定，在參股企業(yè)通過增資擴股引入其他投資者時，應當在決策過程中按照有關規(guī)定就資產評估、進場交易等發(fā)表意見；在退出參股股權時，應當嚴格執(zhí)行有關規(guī)定，依法合規(guī)履行財務審計、資產評估和產權交易等程序，不可因為是小股東而不發(fā)表意見，任由大股東處置。

（3）進一步規(guī)范國有參股企業(yè)產權交易流程。國有企業(yè)股東在日常管理中，要進一步明確參股企業(yè)各項經濟行為的交易主體和交易條件，應進場交易的要依法實施進場交易制度，確保交易的公開、公平、公正。國有股東要注意對參股企業(yè)涉及產權變動的經濟行為進行嚴格審查，防止國有資產流失。

5.加強知識產權保護，助力高質量發(fā)展

培養(yǎng)管理層和員工對知識產權的保護意識，將知識產權的重視提升至與實體資產相同的程度。適時開展培訓和教育活動，幫助員工了解知識產權的重要性和保護方法。在企業(yè)內部設立專門的知識產權管理機構，承擔知識產權保護的監(jiān)督和協(xié)調工作，加強對知識產權流轉和使用情況的監(jiān)控和評價，推動參股企業(yè)的知識產權使用與交易的透明度和流動性。

6.強化內部控制體系，防范風險隱患

國有企業(yè)要培育積極向上的內部控制文化，提高員工對內部控制重要性的認識。按《辦法》規(guī)定及時收集、監(jiān)測參股企業(yè)的運行狀況，定期進行綜合分析。采用定量與定性相結合的方法，對國有參股企業(yè)管理風險進行排序和分級管理，制定針對性的風險防控措施。

國有企業(yè)應適時開展審計監(jiān)督，重點關注參股企業(yè)財務信息、關聯(lián)交易、知識產權、經營情況。對各級企業(yè)負責人開展任期經濟責任審計時，應當將參股投資、參股企業(yè)管理、與參股企業(yè)關聯(lián)交易等事項列入重點審計內容。

三、結論與展望

加強國有參股企業(yè)產權管理是國有企業(yè)深化改革、實現(xiàn)高質量發(fā)展的必經之路。通過加強內部宣傳與培訓、明確產權管理責任、優(yōu)化法人治理結構、健全產權管理與評估制度、強化內部控制體系等措施的實施，可在一定程度上降低國有資產流失風險，提高國有資產的運營效能與保值增值能力。未來，隨著國有企業(yè)混合所有制改革的持續(xù)深化和外部環(huán)境的不斷變化，國有參股企業(yè)產權管理將面臨更多新的機遇和挑戰(zhàn)。因此，國有企業(yè)應不斷總結經驗教訓，持續(xù)優(yōu)化管理策略和方法，不斷增強企業(yè)的創(chuàng)新力和競爭力，推動國有企業(yè)在新質生產力的背景下實現(xiàn)持續(xù)高質量發(fā)展。

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