《企業國有資產交易操作規則》下的國有企業責任與監管義務變化

引言

2009年《企業國有產權交易操作規則》（國資發產權［2009］120號，以下簡稱“120號文”，已廢止）是對2003年《企業國有產權轉讓管理暫行辦法》（國資委、財政部令第3號，以下簡稱“3號令”，已廢止）的具體細化；2025年頒布的《企業國有資產交易操作規則》（國資發產權規［2025］17號，以下簡稱“17號文”）是對2016年《企業國有資產交易監督管理辦法》（國資委、財政部令第32號，以下簡稱“32號令”）的操作指引。

2025年是國有企業改革深化提升行動的收官之年，有必要總結前期改革中的成功經驗。17號文此時出臺，首次將企業增資、實物資產轉讓等操作流程納入統一規范框架，填補了原有制度空白。強化了全鏈條監管模式，即覆蓋交易前、中、后全過程，進一步明確國有企業作為交易主體的第一責任人的角色地位。17號文顯著增加了國有企業在資產交易過程中的主體責任和監管義務。

國有企業責任與監管義務變化

（一）新增國家出資企業負有制定資產轉讓管理制度的強制義務

17號文第七十七條規定，國家出資企業負責其各級子企業的資產轉讓管理。國家出資企業應當根據所處行業特點、子企業情況、資產類別及分布等因素，制定本企業資產轉讓的管理制度，明確資產轉讓管理的職責部門、管理權限、決策程序、工作流程，對其中應當在產權交易機構公開轉讓的各類資產的種類、金額標準等作出具體規定。17號文第七十八條規定，資產轉讓應當按照國家出資企業相關管理制度和企業章程履行決策程序。

根據上述規定，國家出資企業需通過制定資產轉讓管理制度將國有資產轉讓的監管要求轉化為可操作的企業內部規范，建立企業內部資產轉讓的“操作細則”。“操作細則”應覆蓋職責部門劃分、管理權限邊界、資產金額、決策程序規范及全流程操作指引等，確保轉讓行為在合法合規框架下運行。17號文重視企業自主合規管理能力的建設，充許國家出資企業制定差異化實施細則，既保障監管剛性，又兼顧企業自主管理的柔性。

國家出資企業應以資產轉讓管理制度為核心，著重根據資產類別、金額、戰略重要性等維度，明確須通過產權交易機構公開轉讓的情形。筆者在工作中曾遇到過一個案例，某企業欲集中處置一批破舊電腦和家具，因實在太過破舊，正常轉讓根本無人購買，擬以廢品處置。經征詢廢品回收人員，電腦與家具合計報價1000元。因該集團并沒有制定資產轉讓管理制度，工作人員不知所措，后咨詢筆者，是否需要再找兩個廢品回收人員做一個比價？

·國企啟示：上述案例可見，所出資企業建立、制定資產轉讓管理制度的重要性。據筆者所知，雖然很多企業集團已經制定了產權交易的實施辦法，但是仍需根據17號文的規定，進行完善，對于沒有建立制度的，需要盡快建立。同時也需注意，資產轉讓管理制度需預留靈活性，定期評估行業環境、企業經營狀況、資產結構、外部法律環境等因素的變化，適時調整。

（二）強化國有資產交易“三不”原則：不反悔、 不調整、不兜底

17號文第三十條新增規定，交易雙方不得在產權交易合同中或以其他方式約定股權回購、利益補償等內容，不得以交易期間標的企業經營性損益等理由對已達成的交易條件和交易價格進行調整。在增資項自中，17號文第六十九條除了參照第三十條規定的類似禁令外，還增加了“禁止股權代持”“禁止明股實債”，以及國家出資企業及其子企業參與增資的，“禁止為其他股東提供資金支持（借款、擔保等）”。17號文在沿襲了32號令禁止調整交易價格的禁令下，通過新增內容，進一步完善了32號令的規定。

通過上述規定，17號文實質上確立了國有資產交易中禁止變相利益輸送、禁止調整交易價格和禁止變更交易條件的原則。具體來說，禁止變相利益輸送原則，就是不得在產權交易合同中或另行簽訂合同約定股權回購、對賭補償等條款；禁止調整交易價格原則要求，根據目前國有資產交易“評估結果為主、市場調整為輔”的價格形成機制，一旦成交，必須“落子無悔”，成交價格具有不容調整性和穩定性，禁止以目標企業經營性損益為由調整已經達成的交易對價；禁止變更交易條件的原則要求，不得對公告、合同約定的付款金額、付款方式、擔保方式等已經達成一致的核心權利義務內容進行變動。

強化國有資產交易的“三不”原則，其目的是矯正交易亂象，封堵國有資產流失的漏洞。根據已公開的案例，實踐中出現過“股權回購 + 超額收益分成”的案例，產權轉讓方與受讓方以“補充協議”“合作備忘錄”等形式事后另行簽訂“場外協議”，對賭約定“業績不達標”轉讓方回購股權，進行收益兜底，從而變相進行利益輸送。

? 國企啟示：如何踐行“三不”原則，做到事前防范，這是對監管單位的考驗。除了轉讓方須加強合規意識和風控水平外，還需要通過法律、財務、技術等手段多管齊下，進行防范。從法律角度來講，企業應建立“必備條款 + 負面條款”結合的合同管理制度，應對現有的合同模板進行全面梳理，刪除不符合17號文的條款，添加負面條款，徹底堵住未來可能簽署“抽屜協議”等觸犯禁令的漏洞。

（三）轉讓方交易決策需更加審慎、更加科學

17號文要求，轉讓方應該對產權轉讓的必要性和可行性進行研究，制定產權轉讓方案，且規定了產權轉讓方案應該包含的主要內容；對于企業增資，17號文做了類似的規定。

32號令對于非公開協議轉讓國有產權時，審批機關審核文件中的內容中提出過應該包括產權轉讓方案，但是對于掛牌轉讓并未明確規定。因此，17號文出臺后，產權轉讓不論是公開掛牌轉讓，還是協議轉讓，制定產權轉讓方案是必選項，而非可選項。作為轉讓方的國有企業和交易組織方的產權交易機構，對此需要格外注意。

17號令通過強制性要求可行性論證，倒逼轉讓方系統評估：即轉讓是否符合“三個有利于”的原則（國有資本保值增值、提高國有經濟競爭力、放大國有資本功能）①。17號文的這種規定，實質是力求建立全流程的監管標準，建立統一的市場操作規范，將協議轉讓和公開轉讓納入同等監管標準。

產權轉讓方案的核心功能在于風險控制，方案要求“職工安置方案”“債權債務處理方案”等內容，實質上是將社會穩定性評估、金融風險防范嵌入交易前端，減少事后糾紛。因此，17號文將轉讓方的義務大幅升級。這種制度設計體現了從“事后糾錯”到“事前預防”的監管范式轉變，本質上是通過正當程序實現產權交易的公開公平公正。

●國企啟示：企業應強化事前決策機制，建立強制性的可行性研究制度，對產權交易或增資都需要進行必要性和可行性研究，制定標準化的產權轉讓（增資）方案模板，方案必須包含職工安置、債權債務處理、負面條款等核心風險管控條款。打破協議轉讓與公開轉讓的監管差異，對所有交易類型實施同等嚴格的方案審批要求。

（四）意向受讓方（投資方）資格確認最終決定權轉移給轉讓行為批準單位

已廢止的120號文規定，轉讓方對產權交易機構確認的意向受讓方資格有異議，應當與產權交易機構進行協商，必要時可以就有關爭議事項征詢國有資產監督管理機構意見，但最終決定權仍歸屬產權交易機構。

17號文規定產權交易機構與轉讓方對確認意見未達成一致的，由轉讓行為批準單位決定；根據17號文第五十八條，增資中，投資人的最終確認權也歸屬增資行為批準單位；資產轉讓參照企業產權轉讓的相關規定。由此，產權轉讓、增資和資產轉讓對意向受讓方（投資人）資格確認的最終決定權均由產權交易機構轉變為轉讓行為批準單位。這是一個重大變化。看似權力的轉移，實則也是義務的轉移，更是責任的轉移。產權轉讓單位及轉讓行為批準單位（集團公司或各級國資委）需格外注意。

120號文的這種資格確認的模式有著彼時的時代背景，與同期財政部出臺的金融企業監管模式如出一轍。2011年，財政部出臺的《金融企業非上市國有產權交易規則》（財金[2011]118號，以下簡稱“118號文”），118號文第二十五條同樣規定，如對受讓方資格條件存有異議的，產權交易機構可與轉讓方進行協商，必要時可征詢主管財政部門、金融行業監管部門和政府其他社會公共管理部門的意見。可見，118號文與120號文在對意向受讓方資格確認的最終決定權的規定上一脈相承，即都授權給了產權交易機構，而不是轉讓方或轉讓方的行為批準機構。

此種權力變更，倒逼轉讓方審慎決策。調整后可能面臨兩類挑戰：審批效率低下問題和濫用資格審查權問題。需防止因審批延遲導致交易機會喪失，同時也需要通過制定配套的細則和審批機制，規范批準單位的資格確認裁量權，防止濫用資格審查權，否則極易引起爭議和糾紛。在筆者辦理的一起產權轉讓糾紛案件中，因對意向受讓方資格確認產生異議，最終產權轉讓方否決了一家意向受讓方的資格，產權交易機構迫于轉讓方的強勢和合作考慮，亦未能堅持原則、公正處理，最終引起了一系列的訴訟。轉讓方、產權交易機構、參與出具意見的律師事務所和審計機構一并被訴至法庭，案件歷時多年，轉戰多地，涉案金額一路攀升，最后涉案金額高達50億元。長期訴訟導致該項目多次中止，遲遲無法完成交易，最終錯過了最佳的交易窗口期，交易終結。不論是對于轉讓方、受讓方，還是產權交易機構，最終都不得不面對“滿盤皆輸”的尷尬局面。可見，意向受讓方資格確認權的行使，務須格外謹慎，更要經得起司法的審查。

·國企啟示：企業應該建立科學規范的資格審查機制，制定明確的受讓方資格標準清單，量化關鍵指標。對于標準不明或對資格確認產生異議的，不可輕易否定受讓資格，建立內部評審留痕和不記名表決制度，防止暗箱操作和個別人控制等違規行為的發生。

（五）分期付款的審批權應歸屬國家出資企業

根據17號文的規定，企業產權轉讓和資產轉讓中，金額較大的，一次性付款有困難的，可以分期付款，但是在企業增資中，不允許分期支付，只能一次性增資到位；根據17號文第三十五條，企業產權轉讓中分期付款的，余款支付的擔保形式的確認權由轉讓方行使，而不是國家出資企業，但是對于產權轉讓中分期付款的審批權歸屬并未明確；根據17號文第八十四條，在企業資產轉讓中，分期付款的審批權歸屬于國家出資企業而不是轉讓方，對于采取何種“有效措施\"確保價款回收的認定權并未明確。綜上可見，根據17號文，產權轉讓中，余款支付擔保的認定權由轉讓方行使，分期付款的批準權未明確；資產轉讓中，分期付款的批準權由國家出資企業行使，余款支付擔保的認定權未明確。

筆者認為，雖然有些資產的金額并不低，甚至大于股權，但是就總的交易數量以及監管部門對監管對象關注的重視程度來說，股權顯然重于資產，資產的分期付款尚需要國家出資企業審批，按照“舉輕以明重”的原則，產權轉讓分期付款的審批權自然應歸屬于國家出資企業，而不是轉讓方。關于余款支付擔保，可以留給轉讓方認定，也可以提升至國家出資企業。如何處理，由國家出資企業自行決定即可。

●國企啟示：若產權轉讓和資產轉讓分期付款的審批權由國家出資企業行使，余款擔保的認定由轉讓方行使，那么多大金額可以適用分期付款？僅考慮金額還是要兼顧項目特點？余款支付時間，擔保形式、擔保物價值變化、余款支付不能等風險自然也就轉給了國家出資企業或轉讓方。因此，國家出資企業應該制定分期付款和余款擔保的規范指引，將產權轉讓和資產轉讓的分期付款審批權明確歸屬國家出資企業統一行使，余款擔保的認定也宜根據企業自身情況，做出明確、具體、統一的規定，以符合17號文的監管精神。

（六）轉讓方須規范降價、加強審批監管

17號文相比于120號文，進一步明晰了降價規則，強調審批監管、階梯降價、公告透明化，進一步提高降價的規范性。其主要變化表現在以下三方面。

1.高于評估結果 90% （含）的降價：17號文與120號文對此規定相同，流拍后，可在不低于評估結果 90% 范圍內重新掛牌，無需重新審批，但是不同之處在于，17號文規定需要在首次掛牌公告中明確延長公告的方式，否則公告到期自行終結掛牌。

2.低于評估結果 90% 的降價：17號文規定，不僅需要同120號文一樣重新審批，而且還需要在報請原審批機構審批時，明確轉讓底價和后續降價的幅度，比如每次降價的比例或金額，即后續降價的方式在提交審批時需要提前明確，而不可模糊，以防止后續隨意降價，無序降價。

3.降價方式：120號文可以允許一次性降價到位，獲批后即可重新掛牌；而17號文則要求，需結合標的企業情況、市場行情等因素，采取“階梯”的方式降價，即不可“一降到底”，需逐步下降。顯然，17號文這種類似于“荷蘭式拍賣”②的降價方式更有利于充分挖掘資產價值，避免過度大幅降價，導致賤賣國有資產。

? 國企啟示：這種精細化降價方式的規定要求國有出資企業需要制定內部資產處置降價管理辦法，對于審批時限、決策機制、降價幅度、底價確定等制定規范性文件，以滿足17號文的更高要求。

（七）變更正式公告內容的審批權歸屬行為批準單位

根據17號文第十四條和第五十二條，產權轉讓和增資中，正式披露公告期間，因特殊原因需要變更公告內容的，應當由轉讓（增資）行為批準單位審批；根據17號文第八十三條，資產轉讓參照產權轉讓的相關規定執行。綜上可見，不論是產權轉讓、資產轉讓還是增資，正式披露公告都具有穩定性和嚴肅性，一般不可更改，一旦更改可能會產生一系列的法律后果，因此需要原行為批準單位審批。

●國企啟示：企業應當認識到，公告內容修改審批不僅是程序要求，更是防控國有資產流失的關鍵節點。通過制定企業內部的掛牌公告細則，既需要確保公告內容的穩定性，又需要考慮例外情況的靈活性，保障交易效率的同時守住國有資產安全底線。

（八）競價方式的選擇權明確歸屬于轉讓方

120號文對于競價方式的選擇權的規定比較模糊，未明確競價方式選擇權的歸屬；17號文卻非常明確地將競價方式的選擇權交給轉讓方。17號文要求，轉讓方應當結合標的特點、市場形勢、交易成本等因素，合理確定競價方式。不同的競價方式會導致不同的交易成本，也可能在一定程度上導致不同的成交結果。因此，競價方式的選擇亦屬于產權交易中的重要環節。

·國企啟示：與32號令以及已經廢止的120號文相比，17號文在產權轉讓和增資的競價方式上發生了顯著變化，特別是將網絡競價提升至首要地位。在網絡競價、拍賣、招投標、競爭性談判、綜合評議等多種競價方式中，轉讓方仍需自行決定采用何種方式。17號文將網絡競價置于首位，是國有資產交易市場化、數字化和規范化發展的必然選擇。企業需謹慎選擇除價格以外的其他篩選維度的競價方式，例如綜合評議、競爭性談判等，以免引發糾紛。盡管綜合評議和競爭性談判等非純價格導向的競價方式有其適用場景，但與單一價格競爭機制相比，它們存在主觀性強、缺乏統一標準、程序透明度不足、易受人為干預等特點。在實際操作中，這些特點極易引發落選方對程序公正性的質疑，進而使企業面臨法律糾紛或審計風險。

（九）交易后變更（動）登記的義務主體明確歸屬轉讓方

17號文規定，交易后，對于產權登記和市場監管部門的股權登記變動的辦理義務歸屬轉讓方，而非受讓方和產權交易機構。增資后的變更義務與此類似，歸屬增資企業，而非投資方。

120號文未明確規定交易后，工商變更的義務主體，實踐中往往通過合同進行約定，以往就曾出現過轉讓方通過合同將辦理變更的義務轉嫁給受讓方的情形，結果導致交易各方“離場”后遲遲不辦理工商變更，甚至出現交易后數月或數年未完成工商變更的極端情況。不及時變更會給轉讓方帶來法律風險，同時也會導致國資監管的相關數據失真。及時變更也是國務院2022年實施的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》的強制要求，17號文將行政法規要求轉化為交易規則。

●國企啟示：首先，須明確交易后變更義務歸屬轉讓方，不可讓渡；其次，為防止交易后，受讓方不配合辦理變更登記，可以在掛牌公告和交易合同中，設置“變更登記保證金”，以督促受讓方積極配合辦理變更；最后，建立事后排查機制，對于未能及時辦理變更登記的項目，須加大督促力度或啟動追責。

內容進行內部規制，規范保密，既要防止信息不當擴散，也要防止以保密為由，人為制造“信息盲盒”，暗箱操作，滋生違法。

（十一）其他變化

17號文明顯加強了對于轉讓方和批準單位的責任，還表現在：增資中，投資人實繳出資進行增資的審核義務；企業所提交的交易資料的真實性、完整性、準確性、有效性的保證義務；關聯方參與交易的任職回避義務；無形資產的保護等等。

·國企啟示：17號文對于轉讓方和批準單位的監管力度是空前的。企業需構建全鏈條產權交易審核機制，進行穿透核查和動態監控。這就要求，企業要構建全方位的風險防控體系，通過法律、財務、技術等多種手段以及第三方機構協助下，強化監管，規范操作，適應17號文新的監管要求。

（十）保密義務

17號文第九十三條規定，除公告披露的信息外，交易各方、產權交易機構、中介機構以及各相關方應當對在企業國有資產交易過程中獲悉的相關情況承擔保密義務。同時，結合17號文的第十九條和第五十六條的規定，在產權轉讓和增資中，意向受讓方和意向投資方在舉牌期間，可以去產權交易機構查閱“公告內容的相應材料”“公告所涉及內容和相應材料”；120號文第二十六條規定，意向受讓方可以查閱“產權轉讓標的的相關信息和材料”。通過對比可見，顯然17號文對于查閱的范圍進行了限制，其目的不排除出于信息保密的考量。綜上，17號文強調了產權交易中信息的保密和安全。

●國企啟示：企業應該建立產權交易保密制度，對保密事項、檔案管理、保密時間、保密人員范圍等

結語

當前，國有企業面臨存量資產盤活難度加大、交易效率亟待提升的挑戰。17號文出臺的意義在于通過制度完善提升交易效率，通過規范操作防范風險，通過市場化導向推動資源配置優化。17號文的規則設計體現了“重市場、促成交”的監管導向，意在進一步優化交易流程，壓縮交易周期，降低交易成本，以達到提高交易效率，促進國有資產的順暢流動和優化配置的目的。最終為建立現代化的國有資產管理體系奠定堅實基礎。

（張明君，北京市國有資產法治研究會研究員）

注釋：

① 參見《紅旗文稿：國企改革要遵循“三個有利于”標準》。② 荷蘭式拍賣是指，拍賣人先將價格設定在足以阻止所有競拍者的水平，然后由高價往低價喊，第一個應價的競拍者獲勝，并支付當時所喊到的價格。