長江流域用水權交易實踐與制度體系建設探索

0 引言

推進中國式現代化，要把水資源問題考慮進去[1]。黨的二十屆三中全會對健全自然資源資產產權制度和管理制度體系、落實水資源剛性約束制度提出了明確要求。用水權交易制度是市場經濟條件下高效配置水資源的重要途徑，是促進水資源節約集約利用的重要手段。水利部高度重視水權改革工作，對水權制度建設作出了系列部署，并將水權制度建設與節水制度建設、農業水價改革以及區域協調發展、生態補償、水生態產品價值實現等機制建設工作同謀劃、同部署、同推進。2022年8月，水利部、國家發展改革委和財政部聯合印發《關于推進用水權改革的指導意見》，明確提出“推進多種形式的用水權市場化交易”[2]2024年11月，水利部李國英部長在《經濟日報》上發表署名文章，提出要加快用水權初始分配、水資源監測、用水權交易市場、用水權交易平臺、用水權交易市場監管等體系建設任務，不斷提升水資源配置和節約集約利用能力[3]。近年來，水利部長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）會同流域各地水行政主管部門在用水權交易方面開展了有益探索，取得了積極成效。

1長江流域用水權交易實踐

1.1 初始水權基本確立

長江流域已完成23條跨省江河流域水量分配，實現了跨省江河流域水量分配全覆蓋，完成流域內148條跨地市（區縣）河流水量分配，基本實現地表水量指標分解落實至地級（縣級）行政區單元；流域內18個省份各縣地下水取水總量、水位管控指標成果已印發實施;流域19個省（自治區、直轄市）2030年用水總量控制指標已經全部分解到地級和縣級行政區，區域初始水權基本明晰。對依法納入取水許可管理的取用水戶，在嚴格核定許可水量的前提下，通過發放取水許可證明晰了取水權。截至2024年底，長江流域頒發的有效取水許可證約9.68萬套，其中河道外取水許可證約7.78萬套。流域內部分省份對灌區、公共供水管網中的用水權，農村山塘水庫用水權，以及集蓄雨水、再生水等未納入取水許可管理的取用水也開展了確權的探索

1.2 河道外取水監測計量基本覆蓋

根據水利部印發的《關于強化取水口取水監測計量的意見》[4]，長江委積極推進河道外地表水年許可水量50萬 m³ 以上、地下水年許可水量5萬 m³ 以上的非農取水以及5萬畝以上的大中型灌區渠首取水口等規模以上取水在線計量工作，印發《加強長江流域取水口取水在線監測工作指導意見》，并于2021年底率先完成委管規模以上取水在線監測計量全覆蓋，2023年全流域河道外規模以上取水在線監測計量率已超95% 。編制了《長江流域水資源監測體系論證報告》和《長江水利委員會水資源監測體系建設實施方案（ 2025～2027 年）》。搭建了長江流域取用水管理平臺，匯集了流域9.68萬份取水許可電子證照信息、1.4萬份河道外規模以上取水在線監測計量數據以及1.8萬個重點和典型調查對象統計水量。

1.3 用水權交易市場日趨活躍

近年來，長江流域用水權交易取得積極進展，交易單數、交易水量連年增長，交易類型涵蓋區域水權、取水權、灌溉用水戶用水權、公共供水管網內用戶用水權等多種水權交易。根據中國水權交易所統計， 2022～ 2024年長江流域在國家平臺累計完成用水權交易由37單/a增加至5296單/a，交易水量由0.30億 m³/a 增加至7.16億 m³/a ，成交金額由319萬元/a增加至2705萬元/a。四川、重慶、江蘇、江西等省份就江河水量分配指標、區域總量控制指標等區域水權累計交易15單，交易水量約4.3億 m³ 。開展取水權交易的省份快速增加，覆蓋至云南、湖北、安徽等9個省份，累計完成721單，交易水量約3.8億 m³ 。依托全國深化農業用水權改革試點，流域內灌溉用水戶用水權交易快速增長，交易單數由14單/a增加至4472單/a，交易水量由280萬 m³/a 增加至5520萬 m³/a 。2023年和2024年各有2單公共管網用水戶用水權交易，交易總水量4.4萬 m³ 。

同時，流域內各省份積極探索創新多樣化的用水權交易類型與模式，例如安徽首次實現豐水地區備用水源富余水量的有償出讓，江蘇完成全國首例再生水、蒸汽水權交易，湖南成交國內第一宗雨水水權交易，浙江試點農村山塘水庫水權交易，河南開展南水北調受水區水量交易，江蘇探索水權掛牌拍賣模式，安徽建立“合同節水 + 水權交易\"模式，上海開發首個國內水信托產品等。此外，部分地方通過“水權”這一無形資產替代“產權”這一有形資產進行抵押質押融資，將“取水貸”逐步延伸至水庫、供水、灌區、工商業等。

1.4 用水權交易制度不斷完善

國家層面用水權交易制度不斷完善。2016年，水利部出臺《水權交易管理暫行辦法》；2022年，水利部、國家發展改革委和財政部聯合印發《關于推進用水權改革的指導意見》；2024年，水利部印發《用水權交易管理規則（試行）》；2025年，水利部辦公廳印發《南水北調中線工程用水權交易管理辦法（試行）》[5]。這些政策、規章對用水權交易的類型、原則、程序等作出了明確規定，對價格形成、監督管理、爭議處置等提出了原則性要求，并分階段制定了加快用水權初始分配，明晰、推進多種形式的用水權市場化交易，完善用水權交易平臺，強化監測計量和監管等方面的內容。

流域各地相繼出臺了一系列配套制度，例如上海、江蘇、重慶等地出臺了省市級水權交易管理辦法（指南），湖北、云南、西藏等地印發了省級水權改革實施意見或工作方案，陜西、甘肅、青海等地在確權方面作出了相關規定，江西、貴州等地對交易規則進行了細化，河南制定了水權收儲轉讓（交易）規則。同時，流域各地不斷創新工作機制，例如河南出臺了《河南省南水北調取用水結余指標處置管理辦法（試行）》《河南省南水北調水量交易管理辦法（試行）》；江蘇、貴州、云南等地出臺了“水權貸”“節水貸”等綠色金融服務政策文件，對水權質押融資的適用范圍和對象、辦理條件、流程、監管及違約處理等進行了規定。

2 長江流域用水權交易存在的問題

雖然近年來長江流域用水權交易取得了較大進展，但面對當前經濟社會高質量發展需求，仍存在一些問題亟待解決。

2.1 流域區域用水管控指標尚不健全

流域內部分區域用水指標尚未全部分解到河流水系，部分區域用水總量控制指標與地表水分配水量指標、地下水管控指標、非常規水源利用量不完全協調，流域區域可用水量尚未分解到地表水、地下水、外調水和非常規水等各類水源。

2.2 監測計量支持用水權交易仍有差距

長江流域23條跨省江河流域水量分配確定的225個控制斷面中，尚有48個斷面暫無監測數據，個別省份取水在線計量率僅 31% ；工業、生活和服務業取水許可水量規模以上的取水戶，調水工程及大中型灌區渠首取水口尚未實現在線計量全覆蓋；部分省份取水在線監測數據穩定性不足，取水計量檔案動態更新機制尚未建立；在線監測計量數據與用水權交易及抵押、水資源稅征收等數據尚未實現匯集與共享，難以完全滿足水權交易及監管要求。

2.3 用水權交易內生動力尚顯不足

長江流域水資源總量相對豐沛。根據《2023年長江流域及西南諸河水資源公報》6，2023年用水總量約1710億 m³ （不含太湖水系），大多區域用水量未突破控制指標，水權交易意愿不強[7]。在水資源無償許可、有償使用的制度框架下，區域用水控制指標可通過行政手段調整，節水成本大于交易節約水量獲得的收益，難以激發交易需求[7]。雖然近幾年依托試點工作交易數量有所增加，但長江流域水權交易市場發育仍然不夠充分、交易仍然不夠活躍，區域水權、取水權、灌溉用水戶用水權、公共供水管網內用戶用水權等水權交易形式均存在內生動力不足的問題。

2.4 用水權交易平臺作用發揮不夠充分

目前長江流域內水權交易主要由政府主導，市場機制發揮作用不足，水權交易平臺發揮作用不充分。部分交易在地方水權交易平臺、地方公共資源、環境權益交易平臺進行，或線下簽訂轉讓協議。由于平臺分割導致交易信息不對稱，交易的公平性、有序性難以保障，也不利于通過市場決定交易價格。省級和地方水權交易平臺，難以統籌全流域的水權交易需求。

2.5 用水權交易監管體系尚不完善

目前主要是從行政管理層面對水權交易進行了規范，適應不同類型用水權交易的監管模式和監管制度尚未建立。各類用水權的確權、登記、交易等行為與現行的《取水許可和水資源費征收管理條例》未完全銜接，對用水權交易水量的真實性、交易程序的規范性、交易后雙方用水行為的合規性等監管手段有限，

3加快長江流域用水權交易制度體系建設

3.1 加快完善用水權初始分配體系

統籌經濟社會發展用水和基本生態需水，結合流域區域水資源管理工作實際，會同流域內各省級水行政主管部門，以地級行政區為單元，推進長江流域內約200條跨地市河流可用水量確定工作[8]，在符合水資源節約集約利用要求、銜接流域區域用水總量控制指標的基礎上，合理確定流域區域地表水可用水量、地下水可用水量、外調水可用水量、非常規水最低利用量，進一步明晰流域區域水權，完善長江流域水資源剛性約束指標體系。對納入取水許可管理的取用水戶，規范取水許可審批，明晰取水權。根據需要推進灌區內灌溉用水戶用水權確定工作，探索推進公共供水管網內用戶用水權確定工作，明晰公共用水戶的用水權。

3.2 加快完善水資源監測體系

結合長江流域全覆蓋水監控系統建設、水資源監測體系建設任務，按照“應裝盡裝、應測盡測、應在線盡在線”的原則，不斷完善長江流域水資源監測體系。

近期擬完成25個水量分配監測斷面新建任務，實現水量分配斷面監測率提升至 90% 以上，建立取水計量檔案管理動態更新機制，進一步提高取用水在線監測計量覆蓋率，基本建成較為完善、與水資源剛性約束制度相適應的水資源監測體系。加強水資源監測數據歸集與應用，充分利用取水許可電子證照信息、取用水監測計量數據、用水統計調查數據，以及用水權初始分配、用水權交易和抵押質押等數據，輔助開展水權交易供需分析與匹配、用水權交易可行性評估、用水權交易及使用效果評估等，充分利用信息化手段開展數據稽核與治理。依托數字孿生長江建設，不斷整合優化水資源監測信息，強化斷面下泄流量及全口徑取用水管控，圍繞流域區域用水總量、可用水量分析、水資源承載能力監測預警等業務需要，推進數字孿生長江智慧水資源管理系統建設，提升流域水資源綜合監測、智能感知和精細化管控能力。

3.3 加快完善用水權交易市場體系

立足長江流域水資源稟賦特點和開發利用實際，探索長江流域水生態產品價值實現路徑和機制。進一步擴大用水權交易范圍，探索將符合管理要求的節余取水權，灌區、公共供水管網中的用水權，農村山塘水庫用水權，非常規水資源用水權等納入交易范圍。深化農業用水權改革試點，激勵工業用水戶將節水改造和合同節水管理取得的節水量用于水權交易。建立倒逼機制培育買方，推進接近用水總量指標的區域通過用水權交易滿足新增用水需求；探索通過年度用水權交易，解決因市場波動擴大生產造成的年度超計劃、超許可取用水問題。建立激勵機制培育賣方，對于用水權轉讓的地區給予更多的政策優惠，建立健全水價水資源稅管理體系，全面推行水資源費改稅，完善用水權交易價格形成機制，充分體現水資源價值和稀缺性，調動賣方的積極性。盤活存量水資源，探索“集中收儲+ 分散供給”的用水權交易模式，將用水權和排污權、碳排放權、土地權、林權、旅游經營權等其他自然資源資產或者權利進行組合供應，通過用水權出讓、轉讓、抵押、入股等市場交易行為，促進“水資源”變“水資產”，“水資產”變“水資金”。

3.4 加快完善流域用水權交易平臺體系

依托全國用水權交易平臺，充分發揮長江流域用水權交易平臺作用，推動流域內跨省級行政區域、跨水資源二級區，水資源超載區以及流域管理機構審批取水的用水權交易在流域水權交易平臺交易；健全區域用水權交易平臺體系，完善用水權供需信息系統。推動用水權交易平臺與取水許可電子證照系統、取用水管理平臺等融合，提升交易撮合、水權交割、交易監管信息化水平，提高交易效率，降低交易管理成本。

3.5 加快完善流域用水權交易市場監管體系

強化流域水資源監管，充分利用信息化手段，采用“互聯網 + 監管”“雙隨機、一公開”監管、取用水領域信用評價[9等多種形式，強化取用水管控，推進用水權交易規范實施。完善用水權監管制度體系，推進用水權交易負面清單制定，強化用水權交易事前事中事后監管，加強對各類用水權交易實施情況的動態監管，防止農業、生態、居民生活用水被擠占，重點跟蹤交易水量的真實性、受讓水量用途的合理性、交易程序的規范性以及取水變更的合法性等，維護用水權交易市場良好秩序。

4結語

長江流域在我國屬水資源相對豐沛地區，但水資源時空分布不均，季節性、區域性、工程性、水質性缺水問題仍然存在。要加快推進國家水網及各級水網建設，科學配置水資源；要嚴格落實水資源剛性約束制度，全面落實“四水四定”，加快節水型社會建設，管住用水量總量、提高用水效率；要持續培育長江流域用水權交易市場，通過“政府主導 + 市場驅動”雙重發力，推進長江流域用水權交易“制度規范化、市場多元化、區域協同化、資源效益化”，為探索我國豐水地區用水權交易改革提供“長江樣本”。

參考文獻：

[1］水利部編寫組.深入學習貫徹習近平關于治水的重要論述[M].北京：人民出版社，2023.

[2] 水利部，國家發展改革委，財政部.關于推進用水權改革的指導意見[Z.北京：水利部，國家發展改革委，財政部，2022.

[3] 李國英.加快推進用水權交易制度體系建設[N].經濟日報，2024-11-26（1）.

[4] 水利部.關于強化取水口取水監測計量的意見[Z].北京：水利部，2021.

[5] 水利部.南水北調中線工程用水權交易管理辦法（試行）[Z].北京：水利部，2025.

[6] 長江水利委員會.2023年長江流域及西南諸河水資源公報[R].武漢：長江水利委員會，2024.

[7] 長江水利委員會水資源管理局.長江流域水權交易機制建設的現實需求及推進策略[J].人民長江，2022，53（4）：37-43.

[8] 水利部.關于開展可用水量確定工作的通知[Z].北京：水利部，2024.

[9] 水利部，國家發展改革委.關于實施取用水領域信用評價的指導意見[Z].北京：水利部，國家發展改革委，2024.

（編輯：鄭毅）

Study on water rights trading practices and institutional system construction in ChangjiangRiver Basin

LIU Dongshun

（Changjiang Water Resources Commission of the Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China）

Abstract：Waterrighttradinginstitutionalsystemisanimportantapproachtoeficientlyalocatingwaterresourcsunderthe conditionofmarketconomy，aswellasakeymeans topromoteuseficiencyandconservationofwaterresouces.BasedonwaterrightstradingpracticesacrosstheChangjiangRiverBasin，thisstudyexaminestheexistingchallngesinwaterrightstransactions withintheregionbyconsideringitsuniquewaterresourceendowmentcharacteristicsand practical demands.Wepropose fivekey institutional system improvements： ① Accelerating the establishment of an initial water rights allocation system; ② Enhancing the water resource monitoring system; ③ Developing a comprehensive water rights trading market framework; ④ Constructing an integrated water rights trading platform; ⑤ Strengthening the regulatory and oversight mechanisms for water rights transactions.Thesesystemicmeasuresaim to standardizeandadvance waterights trading practicesinthe water-rich southernregions ofChina，therebyprovidingarobustinstitutional guarante forachievingParetooptimalityinwaterresourcealocationeffciency and utilization effectiveness throughout the Changjiang River Basin.

Keywords：waterrights trading；initial waterrights；waterresourcemonitoring；waterrights trading platform；constructionof water rights trading system；Changjiang River Basin