環(huán)境執(zhí)法中“按日連續(xù)處罰”合比例適用探析

一、引言

2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）創(chuàng)立了“按日連續(xù)處罰”制度，該制度在創(chuàng)立初期對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的“違法成本低”問(wèn)題具有正向作用。為進(jìn)一步規(guī)范制度運(yùn)行，環(huán)境保護(hù)部在2015年1月頒布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），該《辦法》較為詳盡地規(guī)定了按日連續(xù)處罰的適用范圍、實(shí)施程序以及計(jì)罰方式。但經(jīng)過(guò)兩年的實(shí)踐，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示按日連續(xù)處罰相較于其他配套措施，案件增長(zhǎng)幅度較少，處罰力度基本保持不變，制度實(shí)效并未充分發(fā)揮。為此，環(huán)境保護(hù)部又于2017年發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改〈環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》，重新調(diào)整了按日連續(xù)處罰的適用范圍、實(shí)施程序和計(jì)罰方式，旨在加大環(huán)境執(zhí)法力度，增強(qiáng)按日計(jì)罰措施的可操作性。然而，由于按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計(jì)層面尚未完善，在操作性上始終存在不足，仍然給執(zhí)法實(shí)踐帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。時(shí)至今日，按日連續(xù)處罰的適用率持續(xù)走低，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的各年度《環(huán)境行政處罰案件與〈環(huán)境保護(hù)法〉配套辦法的執(zhí)行情況》，按日連續(xù)處罰案件數(shù)量為：2015年715件，2016年1017件，2017年1165件，2018年754件，2019年391件，2020年第一季度67件，2021年199件。正如有學(xué)者所述，“《辦法》有力引導(dǎo)部分排污者轉(zhuǎn)向‘以治避罰’，但也暴露出運(yùn)用率極低的致命傷，2018年起更是出現(xiàn)‘?dāng)嘌率健陆担掷m(xù)走低”。1］此外，按日連續(xù)處罰制度在實(shí)踐中亦逐步暴露了一些問(wèn)題，如在“鞍山市生態(tài)環(huán)境局鐵西分局與鞍山開(kāi)發(fā)區(qū)熱力中心行政處罰決定案”“蒙自銀爍礦冶有限公司訴紅河哈尼族彝族自治州環(huán)境保護(hù)局環(huán)境保護(hù)行政處罰糾紛案”等案件中，按日連續(xù)處罰分別在適用程序和計(jì)罰方式方面引起了學(xué)界的討論。據(jù)此，有必要重新審視按日連續(xù)處罰制度，以擺脫實(shí)踐困境。然而，雖然目前學(xué)界針對(duì)按日連續(xù)處罰制度的研究繁多，例如，有學(xué)者借鑒該制度在美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)按日連續(xù)處罰的適用規(guī)則、設(shè)定權(quán)限和裁量規(guī)則進(jìn)行了完善，2」也有學(xué)者通過(guò)澄清制度存在的理論爭(zhēng)點(diǎn)，提出了按日連續(xù)處罰的優(yōu)化路徑，3]但鮮有學(xué)者立足于制度適用實(shí)踐展開(kāi)具體的規(guī)制研究。鑒于此，筆者擬于本文中分析按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計(jì)和具體適用中存在的問(wèn)題，并借助比例原則適當(dāng)性、必要性和均衡性的評(píng)價(jià)邏輯實(shí)現(xiàn)對(duì)按日連續(xù)處罰的有效規(guī)約，以期提升制度的可操作性，實(shí)現(xiàn)制度功能和實(shí)效的優(yōu)化。

二、環(huán)境保護(hù)“按日連續(xù)處罰”制度存在的主要問(wèn)題

“以威懾為主的環(huán)境行政執(zhí)法依賴于對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行外部施壓，繼而使其對(duì)于已經(jīng)發(fā)生或者將要發(fā)生的消極后果產(chǎn)生恐懼而被動(dòng)守法。”[4」按日連續(xù)處罰制度在創(chuàng)立初期能夠顯著提升違法者的違法成本，并起到了遏制潛在環(huán)境違法行為的效果。然而，隨著制度實(shí)踐的深入開(kāi)展，按日連續(xù)處罰的應(yīng)用頻次和適用空間卻不斷被壓縮。究其原因，在于按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計(jì)和具體適用層面仍有進(jìn)一步完善的空間。

（一）按日連續(xù)處罰的制度設(shè)計(jì)存在缺憾

1．按日連續(xù)處罰的適用范圍及期限存在問(wèn)題

第一，按日連續(xù)處罰的適用范圍較窄，且兜底條款的適用存在爭(zhēng)議。一方面，《辦法》僅規(guī)定了四類可以適用按日連續(xù)處罰的具體違法排污行為，不足以涵蓋執(zhí)法實(shí)踐中可能出現(xiàn)的全部情形；另一方面，《辦法》第5條設(shè)置的“其他違法排污行為”的兜底條款并未對(duì)具體內(nèi)容進(jìn)行解釋說(shuō)明，存在適用爭(zhēng)議。主要存在兩種觀點(diǎn)：一是狹義說(shuō)，即“其他違法排污行為”必須是有別于四類具體違法排污行為之外的違法排污行為，5]例如有學(xué)者認(rèn)為除違法排污之外的“這些行為既不是‘違法排污’行為的細(xì)化，也超出了‘違法排污’行為的可解釋范圍，屬于按日計(jì)罰適用范圍在地方性立法中的變異”［6]二是廣義說(shuō)，即“其他違法排污行為”囊括其他同四類具體違法排污行為危害性相當(dāng)?shù)倪`法行為，例如有學(xué)者認(rèn)為“可以將按日計(jì)罰適用范圍拓展為包括環(huán)境污染行為在內(nèi)的其他嚴(yán)重環(huán)境違法行為種類，既包括環(huán)境污染的實(shí)體性違法行為，也包括未安裝在線監(jiān)控設(shè)備等程序性違法行為”。7]

第二，按日連續(xù)處罰適用期限的個(gè)案差異很大。《辦法》并未設(shè)置按日連續(xù)處罰的適用期限。根據(jù)《辦法》規(guī)定，按日連續(xù)處罰的適用期限長(zhǎng)短取決于“責(zé)令改正”和“拒不改正”之間的持續(xù)天數(shù)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改（環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見(jiàn)稿）》載明的數(shù)據(jù)，2015—2016年按日連續(xù)處罰的適用最長(zhǎng)天數(shù)為141天，最短天數(shù)為1天，差距很大。8]過(guò)長(zhǎng)或過(guò)短的適用期限均可能影響按日連續(xù)處罰的制度實(shí)效，適用期限過(guò)長(zhǎng)不僅會(huì)產(chǎn)生高額的處罰金額，也無(wú)法及時(shí)遏制違法排污行為，而適用期限過(guò)短則表明按日連續(xù)處罰可能并非最為恰當(dāng)?shù)奶幜P方式。

2.按日連續(xù)處罰的裁量規(guī)則尚不健全

第一，按日連續(xù)處罰的裁量因素過(guò)少。有學(xué)者指出，目前按日連續(xù)處罰的“計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn)僅依據(jù)‘防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本和違法行為造成的直接損失或者違法所得’等兩種因素，且不因違法行為的類別不同而有所區(qū)別”［9]在執(zhí)法實(shí)踐中，若忽視對(duì)違法企業(yè)的規(guī)模大小、是否初犯、違法情節(jié)、改正態(tài)度和守法能力等因素的考量，不僅為執(zhí)法人員預(yù)留了較大的自由裁量空間，容易引發(fā)權(quán)利過(guò)度侵害問(wèn)題，還可能無(wú)法保障個(gè)案裁量的公平公正。在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，充分考慮各種裁量因素對(duì)確保處理結(jié)果的公正性和合理性至關(guān)重要。然而，受限于當(dāng)前的裁量因素，執(zhí)法機(jī)關(guān)在判斷是否適用按日連續(xù)處罰時(shí)面臨諸多困境，這在一定程度上阻礙了環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。試想當(dāng)出現(xiàn)大企業(yè)、小污染時(shí)，按日連續(xù)處罰無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的威慢力，抑或出現(xiàn)小企業(yè)、大污染時(shí)，違法企業(yè)將面臨嚴(yán)峻的處罰后果，勢(shì)必會(huì)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成沖擊。

第二，按日連續(xù)處罰的自由裁量權(quán)過(guò)大。由于“環(huán)境法律授權(quán)寬泛且不明晰，使得政府對(duì)環(huán)境行政處罰裁量的規(guī)制具有先天不足的缺陷”[10]具體來(lái)說(shuō)：其一，關(guān)于按日連續(xù)處罰適用的裁量規(guī)定較為抽象。《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定的“可以”適用按日連續(xù)處罰，存在很大的裁量空間，“在‘按日計(jì)罰’執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)企業(yè)的違法排污行為是否適用‘按日計(jì)罰’條款時(shí)，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門可能會(huì)濫用行政執(zhí)法裁量權(quán)，作出最有利于自身的決定”[11]其二，關(guān)于按日連續(xù)處罰數(shù)額的裁量空間過(guò)大。依據(jù)《辦法》規(guī)定，按日連續(xù)處罰的最終處罰數(shù)額取決于初次罰款數(shù)額大小，而《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等單行法對(duì)《辦法》列舉的4類具體違法排污行為所規(guī)定的罰款幅度介于10萬(wàn)元至100萬(wàn)元之間，起止點(diǎn)間存在顯著差距，導(dǎo)致執(zhí)法人員享有過(guò)大的自由裁量權(quán)。畢竟“環(huán)境行政處罰權(quán)的行使者是行政機(jī)關(guān)工作人員，對(duì)環(huán)境行政裁量的行政規(guī)制也需通過(guò)行政機(jī)關(guān)工作人員來(lái)實(shí)現(xiàn)”[12]

（二）按日連續(xù)處罰的具體適用存在不足

1.按日連續(xù)處罰適用的要件裁量存在疑慮

按日連續(xù)處罰適用的要件裁量，即判斷相對(duì)人的違法行為是否符合適用按日連續(xù)處罰的構(gòu)成要件，其關(guān)鍵在于對(duì)“責(zé)令改正”和“拒不改正”要件的認(rèn)定。13]但在實(shí)踐中，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)“責(zé)令改正”要件的理解適用存在不一致情況，對(duì)“拒不改正”要件的認(rèn)定存在“唯復(fù)查結(jié)果”論傾向，勢(shì)必會(huì)影響其作出的適用按日連續(xù)處罰決定的公平合理性。具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下兩個(gè)方面：

第一，實(shí)踐中對(duì)“責(zé)令改正”的理解適用存在不一致的情況。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第28條規(guī)定，“責(zé)令改正”應(yīng)同時(shí)包含立即改正和限期改正雙重意思。14]而《辦法》第8條規(guī)定“責(zé)令立即停止違法排放污染物行為”，似乎表明應(yīng)對(duì)按日連續(xù)處罰適用過(guò)程的責(zé)令改正作立即改正理解。問(wèn)題在于，《辦法》第10條規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門需在責(zé)令改正決定送達(dá)之日起 30日內(nèi)展開(kāi)復(fù)查。15]對(duì)于整改難度較低的違法排污行為，責(zé)令其立即改正并銜接30日內(nèi)展開(kāi)復(fù)查并無(wú)不妥，但對(duì)于整改難度較高的違法排污行為，若同樣作出立即改正決定，并在30日內(nèi)隨時(shí)復(fù)查，則對(duì)相對(duì)人要求過(guò)于嚴(yán)苛。若執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)法準(zhǔn)確理解適用“責(zé)令改正”，可能會(huì)造成按日連續(xù)處罰在個(gè)案中的適用不合理。在實(shí)際案例中，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)“責(zé)令改正”的理解適用也存在不一致的情況，甚至在同類型的違法排放污染物案件中也可能出現(xiàn)不同的適用情形。例如，在“河津市中鋁山西新材料有限公司違法排放二氧化硫被按日連續(xù)處罰案”[6]和“重慶市長(zhǎng)壽區(qū)濤鵬建材有限公司違法排放二氧化硫被責(zé)令改正案”中，17]兩起案件的違法排污情況類似，對(duì)于前起案件，河津市環(huán)境保護(hù)局作出責(zé)令限期改正決定，對(duì)于后起案件，重慶市環(huán)境執(zhí)法總隊(duì)則作出責(zé)令立即改正決定。可見(jiàn)，若執(zhí)法機(jī)關(guān)無(wú)法準(zhǔn)確理解適用“責(zé)令改正”，可能無(wú)法保證同類案件中按日連續(xù)處罰制度的公平適用。

第二，實(shí)踐中對(duì)“拒不改正”的存在認(rèn)定困難問(wèn)題。《辦法》第13條規(guī)定了“拒不改正”的兩種情形：其一，復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)存在繼續(xù)違法排污情況；其二，排污者拒絕、阻撓復(fù)查。18]對(duì)于第一種情形，實(shí)踐中存在認(rèn)定困難問(wèn)題。依據(jù)《辦法》規(guī)定，只要執(zhí)法機(jī)關(guān)在復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者仍然存在違法排污情況，即可認(rèn)定為拒不改正，這存在“唯復(fù)查結(jié)果論”傾向，完全否認(rèn)了排污者主觀上為積極改正所作出的努力和客觀上的整改結(jié)果。如果違法排污者在復(fù)查前肆意排污，只要在復(fù)查當(dāng)日達(dá)標(biāo)，就視為違法行為得到改正，此時(shí)按日連續(xù)處罰就無(wú)用武之地，且可能導(dǎo)致環(huán)境污染的進(jìn)一步擴(kuò)大。反之，即使違法排污者在責(zé)令整改期間積極整改，污染情況得到改善，但只要復(fù)查當(dāng)日仍未達(dá)標(biāo)，就會(huì)被視為整體未改正，這對(duì)積極改正的違法排污者無(wú)公平可言。

2.按日連續(xù)處罰的特殊計(jì)罰模式不合理

在按日連續(xù)處罰適用過(guò)程中，經(jīng)復(fù)查后認(rèn)定“拒不改正”，無(wú)須重新評(píng)估污染情況輕重，直接“按照原數(shù)額連續(xù)處罰”的做法是否合理值得進(jìn)一步商榷。“按照原數(shù)額處罰”雖帶來(lái)了操作上的簡(jiǎn)便性，但也引發(fā)了制度僵化問(wèn)題，無(wú)法適應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐中的復(fù)雜情況，易對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成過(guò)度損害。

理論上，按日連續(xù)處罰適用的最優(yōu)情境是環(huán)保部門復(fù)查所得的違法情節(jié)同初次作出責(zé)令改正決定時(shí)的情節(jié)相當(dāng)，此時(shí)“按照原數(shù)額處罰”并無(wú)不妥。但實(shí)踐中更為常見(jiàn)的情形是：其一，初次執(zhí)法時(shí)違法情節(jié)嚴(yán)重，復(fù)查時(shí)違法情節(jié)已經(jīng)得到顯著改善，但是排污仍然超標(biāo)；其二，初次執(zhí)法時(shí)違法情節(jié)較輕，復(fù)查時(shí)違法情節(jié)顯著加重。具體來(lái)說(shuō)，環(huán)境違法行為“先重后輕”表明違法排污者已經(jīng)積極采取了改正措施，并取得一定成果。但按照《辦法》規(guī)定，對(duì)此類情形仍需按照原數(shù)額處罰，“銀爍公司訴紅河哈尼族彝族自治州原環(huán)境保護(hù)局行政處罰糾紛案”即屬于典型的違法行為“先重后輕”案例。19]在原處罰數(shù)額本就較高的情況下，執(zhí)法機(jī)關(guān)忽視污染情況顯著改善的結(jié)果而適用按日連續(xù)處罰是否過(guò)于嚴(yán)苛？是否符合過(guò)罰相當(dāng)原則？這值得進(jìn)一步反思。環(huán)境違法行為“先輕后重”則表明違法排污者不僅未盡到改正義務(wù)，反而變本加厲。不妨設(shè)想這種情況：某企業(yè)由于輕微的環(huán)境違法行為被責(zé)令改正，并被處以較低幅度的罰款數(shù)額。但在責(zé)令改正期間，該企業(yè)發(fā)現(xiàn)，改正違法排污行為的成本或違法排污的收益高于每日罰款數(shù)額，出于經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，企業(yè)可能選擇繼續(xù)排污。因?yàn)榧词箯?fù)查時(shí)被發(fā)現(xiàn)違法排污情節(jié)加重，環(huán)保部門也只能依《辦法》規(guī)定，按照原處罰數(shù)額連續(xù)計(jì)罰，企業(yè)仍然有利可圖，此情況下，按日連續(xù)處罰的威懾性無(wú)法完全發(fā)揮。

3.單向性執(zhí)法阻礙按日連續(xù)處罰的實(shí)效發(fā)揮

“生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化蘊(yùn)含社會(huì)共治之本質(zhì)。”[20]生態(tài)環(huán)境治理有賴于多元主體的協(xié)同推進(jìn)，執(zhí)法機(jī)關(guān)、污染企業(yè)及社會(huì)公眾均是生態(tài)環(huán)境治理體系中不可或缺的重要組成部分。然而，環(huán)境執(zhí)法的單向性在一定程度上會(huì)影響按日連續(xù)處罰的實(shí)效發(fā)揮，具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：其一，執(zhí)法單向性下，執(zhí)法機(jī)關(guān)與企業(yè)間缺少必要的溝通協(xié)商。按日連續(xù)處罰的實(shí)施完全依靠生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門主動(dòng)進(jìn)行，而相關(guān)部門未能充分考慮企業(yè)是否具備短期內(nèi)整改的能力，以及處罰是否會(huì)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)造成較大影響。對(duì)此，違法排污企業(yè)只能被動(dòng)接受，當(dāng)面對(duì)按日連續(xù)處罰所產(chǎn)生的較重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)時(shí)，企業(yè)可能會(huì)出現(xiàn)不能或不愿承擔(dān)的情況。“若缺乏以企業(yè)為視角的針對(duì)性分析，則極容易導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法和企業(yè)守法在著力點(diǎn)上的錯(cuò)位。”[21]在此情境下，按日連續(xù)處罰難免會(huì)陷入制度實(shí)施難和執(zhí)行偏差大的實(shí)踐困境，執(zhí)法者同相對(duì)人之間的矛盾還可能進(jìn)一步激化，勢(shì)必會(huì)影響執(zhí)法實(shí)效。其二，公眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督還有待加強(qiáng)。現(xiàn)階段，執(zhí)法機(jī)關(guān)仍需加大環(huán)境執(zhí)法信息公開(kāi)力度，進(jìn)一步完善環(huán)境執(zhí)法信息公開(kāi)制度，以確保公眾對(duì)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督。有論者指出，2017年的環(huán)境執(zhí)法信息公開(kāi)率為67. 4% ，[22]較前期有所下降，因此環(huán)境執(zhí)法信息公開(kāi)力度有待進(jìn)一步加大。

三、權(quán)力制約與損益均衡：比例原則規(guī)約“按日連續(xù)處罰”制度的法理基礎(chǔ)

比例原則在公法領(lǐng)域具有十分廣泛的適用空間，其主要功能是約束行政權(quán)力、保障公民權(quán)利，背后蘊(yùn)含著權(quán)力制約和損益均衡的法理基礎(chǔ)。借助比例原則的各項(xiàng)子原則，可以為按日連續(xù)處罰的適用是否適當(dāng)、必要以及公共利益和個(gè)人權(quán)利之間是否達(dá)成平衡提供一個(gè)更為具體、細(xì)致的分析框架。

（一）權(quán)力制約：對(duì)按日連續(xù)處罰的適當(dāng)性與必要性限制

權(quán)力制約是現(xiàn)代法治不可或缺的重要環(huán)節(jié)，為比例原則在按日連續(xù)處罰中的適用提供了堅(jiān)實(shí)的法理依據(jù)。在規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、切實(shí)保障公民合法權(quán)益方面，諸多學(xué)者展開(kāi)了一系列的深人研究與探討。然而，“在現(xiàn)代國(guó)家，權(quán)利的種類越來(lái)越多，但絕對(duì)的權(quán)利越來(lái)越少”，[23」為了維護(hù)社會(huì)公共利益，政府有權(quán)對(duì)權(quán)利進(jìn)行必要的限制。因此，權(quán)力制約這一法理命題的重要性也愈發(fā)凸顯。以比例原則對(duì)按日連續(xù)處罰進(jìn)行規(guī)約，其核心就在于遵循法治精神，確保權(quán)力運(yùn)行受到必要限制。在此過(guò)程中，適當(dāng)性和必要性原則可作為規(guī)范按日連續(xù)處罰適用的重要參考。

1．對(duì)按日連續(xù)處罰的適當(dāng)性限制

按日連續(xù)處罰制度的確立從根本上改變了傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法中“違法成本低”的情況，重塑了既有的“環(huán)境執(zhí)法權(quán)—相對(duì)人權(quán)利”格局。具體來(lái)說(shuō)：第一，違法排污者再也無(wú)法對(duì)環(huán)境執(zhí)法可能產(chǎn)生的不利后果視若無(wú)睹，因?yàn)橐坏┏霈F(xiàn)符合按日連續(xù)處罰適用條件的違法排污行為，排污者即有可能受到高額的罰款處罰；第二，環(huán)境執(zhí)法的單向性特質(zhì)及互動(dòng)機(jī)制的匱乏，使得排污者缺少與執(zhí)法機(jī)關(guān)溝通對(duì)話的渠道，亦難以對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使進(jìn)行有效監(jiān)督，導(dǎo)致相對(duì)人長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位。因此，為避免按日連續(xù)處罰的適用同正當(dāng)目的之間產(chǎn)生偏差，必須以適當(dāng)性原則對(duì)其進(jìn)行必要限制。

從適當(dāng)性限制來(lái)看，適當(dāng)性要求執(zhí)法措施須有助于正當(dāng)目的之達(dá)成，確保執(zhí)法手段與目的之間存在實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)。24]因此，按日連續(xù)處罰的適用也必須同正當(dāng)目的之間具有實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)。第一，按日連續(xù)處罰必須在制度規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)適用。例如，執(zhí)法機(jī)關(guān)只能對(duì)《辦法》預(yù)設(shè)范圍內(nèi)的違法排污行為適用按日連續(xù)處罰，若超出《辦法》規(guī)定的適用范圍，將按日連續(xù)處罰適用于其他類型的環(huán)境違法行為或其他領(lǐng)域的社會(huì)治理活動(dòng)，是適當(dāng)性原則所不允許的。但由于按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計(jì)方面的不足，如適用范圍存在爭(zhēng)議、適用期限不明等問(wèn)題，為按日連續(xù)處罰的不當(dāng)適用埋下隱患，即立法和執(zhí)法可能會(huì)忽視按日連續(xù)處罰適用的范圍邊界，進(jìn)而無(wú)限擴(kuò)張其適用范圍。第二，按日連續(xù)處罰的適用不得偏離正當(dāng)目的，亦不得以追求某一特定目的為導(dǎo)向，否則會(huì)產(chǎn)生異化風(fēng)險(xiǎn)。如前述，按日連續(xù)處罰在具體適用方面仍有不足，可能會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)不區(qū)分個(gè)案實(shí)際而一律適用按日連續(xù)處罰的情況，此時(shí)按日連續(xù)處罰的適用就背離了正當(dāng)目的，產(chǎn)生執(zhí)法偏差。綜上所述，對(duì)按日連續(xù)處罰的適用進(jìn)行適當(dāng)性限制將有助于上述目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

2.對(duì)按日連續(xù)處罰的必要性限制

按日連續(xù)處罰制度突破了《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)單行法對(duì)違法排污行為罰款數(shù)額的限制，使其“罰無(wú)上限”。對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，按日連續(xù)處罰是打擊生態(tài)環(huán)境違法行為的有力武器，而對(duì)違法排污企業(yè)來(lái)說(shuō)，按日連續(xù)處罰無(wú)疑是一把高懸的利劍。但如果缺少對(duì)按日連續(xù)處罰適用的必要限制，執(zhí)法機(jī)關(guān)可能會(huì)陷入簡(jiǎn)便執(zhí)法、粗暴執(zhí)法的誤區(qū)。如前述，按日連續(xù)處罰的適用期限不明、特殊的計(jì)罰模式存在合理性問(wèn)題，極易對(duì)相對(duì)人造成非最小損害。環(huán)境執(zhí)法手段的選擇應(yīng)當(dāng)“適度必要”，“行政處罰謙抑性理念意味著，只要不是必要且不得已，就要體現(xiàn)寬容而慎重處罰”。25]若按日連續(xù)處罰的適用可能產(chǎn)生較高的罰款數(shù)額，對(duì)相對(duì)人權(quán)利存在過(guò)度損害時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)注意恪守手段選擇的必要性。

從必要性限制來(lái)看，按日連續(xù)處罰的適用須以公民最小損害為限。我國(guó)環(huán)境執(zhí)法工作應(yīng)始終秉持嚴(yán)格、堅(jiān)定的基調(diào)，堅(jiān)決維護(hù)環(huán)境行政執(zhí)法的剛性和底線，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題，對(duì)嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為保持零容忍的態(tài)度。同時(shí)，環(huán)境執(zhí)法還要格外重視執(zhí)法典型案例的威懾作用，以警示和約束其他潛在的環(huán)境違法行為。按日連續(xù)處罰制度的確立顯著增強(qiáng)了傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法的威懾性，但如果缺少必要性原則的限制，按日連續(xù)處罰將會(huì)對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成不當(dāng)威脅。隨著制度實(shí)踐的不斷深人，公民的其他權(quán)利也有受損之虞。根據(jù)必要性原則，“行政機(jī)關(guān)擬實(shí)施行政行為，必須在多種方案、多種手段中進(jìn)行選擇，擇其對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益損害最小的方案、手段實(shí)施”［26]在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)關(guān)需要適用各類環(huán)境執(zhí)法措施，這是實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的必然要求，但執(zhí)法機(jī)關(guān)也必須深刻認(rèn)識(shí)到不同執(zhí)法措施對(duì)公民權(quán)利的潛在影響。基于必要性原則，執(zhí)法機(jī)關(guān)在選取適用按日連續(xù)處罰時(shí)，必須確保其是對(duì)公民權(quán)利損害最小的手段，避免對(duì)公民權(quán)利造成不當(dāng)限制或損害。據(jù)此，必要性原則可以為按日連續(xù)處罰的適用劃定界限，即在任何情況下均不得超出對(duì)相對(duì)人權(quán)利最小損害的范疇。

（二）損益均衡：按日連續(xù)處罰所涉法益的比例性平衡

按日連續(xù)處罰制度創(chuàng)設(shè)之初衷是希冀借助其嚴(yán)重后果使得相對(duì)人“望而卻步”。但如前述，按日連續(xù)處罰在制度設(shè)計(jì)和具體適用方面的不足會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法過(guò)度、執(zhí)法不公等實(shí)踐難題。這不僅會(huì)導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)，環(huán)境公共利益難以有效增長(zhǎng)，還可能造成相對(duì)人權(quán)利的不當(dāng)克減。均衡性原則的重要功能之一就是平衡利益沖突，實(shí)現(xiàn)損益均衡，兼顧公共利益和個(gè)人權(quán)利，并進(jìn)行合理的區(qū)分整合。均衡性原則堅(jiān)持以權(quán)利為本位，否認(rèn)公共利益的至高無(wú)上性。具體來(lái)說(shuō)，在均衡性原則下，個(gè)體權(quán)利不得被隨意限制，只有當(dāng)公權(quán)力手段所欲實(shí)現(xiàn)的公共利益同個(gè)體權(quán)利損害之間成比例時(shí)，該限制才具有正當(dāng)性。否則，公權(quán)力手段必將導(dǎo)致公共利益和個(gè)體權(quán)利的損益失衡。鑒于此，按日連續(xù)處罰所涉的公共利益和個(gè)體權(quán)利之間沒(méi)有絕對(duì)的高低優(yōu)劣之分，按日連續(xù)處罰的適用理應(yīng)兼顧包括環(huán)境、社會(huì)和個(gè)人在內(nèi)的多重法益。但由于缺少均衡性考量，目前的按日連續(xù)處罰適用顯然難以實(shí)現(xiàn)所涉法益之間的損益均衡。

按日連續(xù)處罰面臨著如何在環(huán)境保護(hù)與個(gè)體權(quán)益保障之間達(dá)致平衡的挑戰(zhàn)。在法理上，實(shí)現(xiàn)平衡的關(guān)鍵在于堅(jiān)持價(jià)值平衡和損益均衡。均衡性原則在按日連續(xù)處罰的適用中具有重要作用，其要求行政主體在采取執(zhí)法手段時(shí)，必須審慎權(quán)衡行政目的與手段之間的比例關(guān)系，按日連續(xù)處罰一方面要促進(jìn)環(huán)境保護(hù)這一社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，另一方面也要盡量減少對(duì)公民個(gè)體權(quán)益的損害。在評(píng)價(jià)邏輯上，均衡性原則作為合比例評(píng)價(jià)的最終環(huán)節(jié)，要求在符合適當(dāng)性和必要性的基礎(chǔ)上，目的和手段之間必須保持適當(dāng)?shù)谋壤P(guān)系。換言之，即便行政主體選取的是對(duì)公民權(quán)利影響最小的手段，但若該手段對(duì)公民合法權(quán)利的侵害過(guò)于嚴(yán)重，使得比例關(guān)系失衡，則該手段不符合均衡性原則的要求。反之，如果某一最小損害性手段所欲實(shí)現(xiàn)的公共利益足夠重要，能夠同個(gè)體權(quán)利的損害相平衡，在總體上維持比例關(guān)系協(xié)調(diào)，那么個(gè)體權(quán)利的損失與公共利益的獲利之間便達(dá)成合比例狀態(tài)，滿足均衡性原則的要求。因此，在實(shí)施按日連續(xù)處罰的過(guò)程中，行政主體必須高度重視手段可能對(duì)公民權(quán)利產(chǎn)生的負(fù)面影響，審慎平衡環(huán)境保護(hù)與個(gè)體權(quán)益保障之間的關(guān)系，以確保公民個(gè)人權(quán)利不受過(guò)度侵害。

四、“按日連續(xù)處罰” 制度中比例原則的具體適用

按日連續(xù)處罰的適用失范使其同現(xiàn)實(shí)需要不匹配，尚未達(dá)到制度預(yù)期效果，不符合社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境生態(tài)問(wèn)題解決的期許。借助比例原則，可以從適當(dāng)性、必要性和均衡性三個(gè)維度對(duì)按日連續(xù)處罰進(jìn)行有效規(guī)約，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)按日連續(xù)處罰適用的合比例控制。

（一）適當(dāng)性規(guī)約：確保按日連續(xù)處罰適用的手段適當(dāng)

適當(dāng)性要求手段應(yīng)有助于正當(dāng)目的之實(shí)現(xiàn)，手段與目的之間應(yīng)具有一定的關(guān)聯(lián)性，“對(duì)于行政目的而言，不能違背立法目的”［27]依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第1條及《辦法》第3條，可以查明按日連續(xù)處罰制度所宣稱的正當(dāng)目的是“保護(hù)和改善環(huán)境”和“引導(dǎo)和督促排污者及時(shí)改正環(huán)境違法行為”［28]由此，按日連續(xù)處罰的選擇適用必須有助于上述目的的實(shí)現(xiàn)。

1.按日連續(xù)處罰適用的適當(dāng)性評(píng)判要素

（1）排污者是否有守法可能性

適用按日連續(xù)處罰有必要事先判斷排污者是否具有守法可能，應(yīng)主要考察排污者的改正能力和責(zé)令改正期限是否適當(dāng)。第一，需考察排污者的改正能力。按日連續(xù)處罰要求排污者及時(shí)改正違法排污行為，若排污者不具備改正違法排污行為的可能，則勢(shì)必會(huì)面臨按日連續(xù)處罰。例如，中小型企業(yè)因其企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)水平的限制，根本無(wú)力實(shí)施高水平的污染防治措施，無(wú)法保證排污達(dá)標(biāo)。當(dāng)排污者不具有整改能力時(shí)，應(yīng)從根本上排除對(duì)其適用按日連續(xù)處罰的可能，若此時(shí)執(zhí)法機(jī)關(guān)仍對(duì)其適用按日連續(xù)處罰則明顯不適當(dāng)。第二，需設(shè)置合理的改正期限。不論執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的是責(zé)令立即改正抑或限期改正決定，都應(yīng)給予排污者必要的整改時(shí)間。執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)綜合考察案件涉及的具體排污類型、污染情況和實(shí)際整改難度等因素，評(píng)估、設(shè)置改正所需的合理期限，并在合理改正期限過(guò)后再開(kāi)展復(fù)查工作。

（2）排污者是否確屬“拒不改正”

按日連續(xù)處罰的適用條件是“責(zé)令改正”后“拒不改正”，需從主客觀兩個(gè)維度綜合判斷排污者是否確屬“拒不改正”，避免“唯復(fù)查結(jié)果論”。具體而言，“不改正”系對(duì)排污者整改情況的客觀判斷，而“拒不”則是對(duì)排污者是否具有改正意愿的主觀判斷。據(jù)此，執(zhí)法機(jī)關(guān)在開(kāi)展復(fù)查時(shí)，除了要考察排污者的實(shí)際整改結(jié)果，還需判斷排污者的主觀意愿，以確定其是否存在故意或消極不履行的情況。例如，須評(píng)估排污者是否在能力范圍內(nèi)盡到改正義務(wù)、污染狀況是否已有顯著改善等。唯有當(dāng)主客觀條件均得到滿足時(shí)，方可認(rèn)定排污者存在“拒不改正”情形，進(jìn)而依法適用按日連續(xù)處罰。

（3）客觀情況是否允許適用按日連續(xù)處罰

除了要考察排污者是否具有守法可能性和是否確屬“拒不改正”，還需考察客觀情況是否允許適用按日連續(xù)處罰。對(duì)于可能會(huì)造成嚴(yán)重后果的環(huán)境污染類型以及具體違法情節(jié)嚴(yán)重或違法損害后果重大的違法排污行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用按日連續(xù)處罰時(shí)要格外審慎。例如，我國(guó)《水污染防治法》第69條規(guī)定，當(dāng)飲用水水源受到污染并可能威脅供水安全時(shí)，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)責(zé)令有關(guān)企業(yè)采取停止或減少排放等措施。可見(jiàn)，當(dāng)違法排污行為可能會(huì)造成嚴(yán)重危害后果時(shí)，行政主管部門應(yīng)視情況決定是否采取其他規(guī)制措施，而非當(dāng)然地適用按日連續(xù)處罰。

2.按日連續(xù)處罰適用的適當(dāng)性評(píng)價(jià)機(jī)制

“適當(dāng)性原則具有否定排除功能，可以指導(dǎo)立法者、行政者過(guò)濾不適當(dāng)手段。”[29]在探討生態(tài)環(huán)境損害懲罰性賠償適用的相關(guān)研究中，有學(xué)者提出，可以圍繞環(huán)境危害行為人的主客觀因素，構(gòu)建懲罰性賠償適用的“過(guò)濾閥”，這一做法在按日連續(xù)處罰制度的適用中也極具借鑒意義。30]結(jié)合前述三類適當(dāng)性評(píng)價(jià)要素，可以構(gòu)建適用按日連續(xù)處罰的適當(dāng)性評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)制度適用對(duì)象進(jìn)行有效篩查，分析按日連續(xù)處罰適用的目的與手段關(guān)聯(lián)性，以確保制度的審慎適用。

具體來(lái)說(shuō)，第一階段，通過(guò)考察違法企業(yè)的主觀因素和守法能力，初步篩查出不宜適用按日連續(xù)處罰的對(duì)象。如當(dāng)違法企業(yè)消極抗法或不具備相應(yīng)的守法能力且守法能力在短期內(nèi)無(wú)法有效提高的，即使適用按日連續(xù)處罰也無(wú)法有效制止其違法排污行為。第二階段，根據(jù)污染類型和違法情節(jié)，判斷違法排污行為對(duì)環(huán)境和公眾造成損害的風(fēng)險(xiǎn)大小，對(duì)按日連續(xù)處罰的適用對(duì)象做進(jìn)一步篩查。如對(duì)于環(huán)境污染影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等必須及時(shí)制止的嚴(yán)重違法排污行為，可能不宜適用按日連續(xù)處罰。經(jīng)過(guò)雙階適當(dāng)性評(píng)價(jià)，可以得出以下結(jié)論：其一，對(duì)于通過(guò)雙階適當(dāng)性評(píng)價(jià)的排污者，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以對(duì)其適用按日連續(xù)處罰，因其目的和手段之間具有高度實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，環(huán)境執(zhí)法的正當(dāng)目的實(shí)現(xiàn)的可能性較高。其二，對(duì)于在第二階段適當(dāng)性評(píng)價(jià)結(jié)果存疑的排污者，執(zhí)法機(jī)關(guān)雖然需要審慎判斷是否具有正當(dāng)目的實(shí)現(xiàn)的可能，但若其目的和手段之間仍然具有中度實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，例如，當(dāng)存在較重違法排污情節(jié)、復(fù)雜環(huán)境污染類型等客觀情況時(shí)，若排污者有能力及時(shí)完成整改且不會(huì)造成環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)一步擴(kuò)大的，執(zhí)法機(jī)關(guān)仍可適用按日連續(xù)處罰。其三，對(duì)于未能通過(guò)第一階段適當(dāng)性評(píng)價(jià)的排污者，執(zhí)法機(jī)關(guān)不宜對(duì)其適用按日連續(xù)處罰，因其目的和手段之間不具有實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，按日連續(xù)處罰的適用無(wú)助于正當(dāng)目的之實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，只要適用按日連續(xù)處罰具有促進(jìn)正當(dāng)目的實(shí)現(xiàn)的可能，即存在實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，其手段選擇就符合適當(dāng)性原則。反之，則違背適當(dāng)性原則。需要指明的是，雖然適用對(duì)象存在差異，實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)性存在高低之分，但在適當(dāng)性層面無(wú)須進(jìn)一步考量手段對(duì)目的促進(jìn)的有效性大小，而是留待在均衡性層面進(jìn)行分析。

（二）必要性規(guī)約：堅(jiān)持按日連續(xù)處罰損害的最小必要

1．評(píng)估按日連續(xù)處罰適用的必要性

“行政主體對(duì)相對(duì)人施以任何形式的‘罰款’，其本身均非目的，而是行政主體欲達(dá)成一定行政目標(biāo)所采取之必要手段。”[31]因此，按日連續(xù)處罰并非解決一切環(huán)境問(wèn)題的靈丹妙藥，應(yīng)對(duì)其適用必要性進(jìn)行評(píng)估。實(shí)際上，立法者已經(jīng)意識(shí)到按日連續(xù)處罰并非實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的唯一措施。《辦法》第20條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門在實(shí)施按日連續(xù)處罰的同時(shí)也可適用責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或查封、扣押等措施，并且排污者因上述措施已經(jīng)停止排污的，不再適用按日連續(xù)處罰。可見(jiàn)，按日連續(xù)處罰并非適用其他手段的基礎(chǔ)或前提，執(zhí)法機(jī)關(guān)需在實(shí)踐中根據(jù)具體情況充分進(jìn)行必要性評(píng)估，主要考察手段有效性和手段對(duì)相對(duì)人權(quán)利的損害大小。“必要性在整體上相對(duì)偏向于個(gè)人利益的保障，因?yàn)槠鋱?jiān)持的是‘最小侵害’嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上是將傳統(tǒng)的控權(quán)理念發(fā)揮到了極致。”[32]執(zhí)法機(jī)關(guān)在面對(duì)排污者的違法排污行為時(shí)，有多種規(guī)制手段可供選擇。當(dāng)按日連續(xù)處罰與其他規(guī)制手段存在競(jìng)合時(shí)，必須深人分析每種手段對(duì)排污者權(quán)利的影響程度，以評(píng)估適用按日連續(xù)處罰的必要性。以“蒙自銀爍礦冶有限公司與紅河哈尼族彝族自治州環(huán)境保護(hù)局的環(huán)境保護(hù)行政處罰糾紛案”為例，在復(fù)查時(shí)，銀爍公司的污染情況已經(jīng)顯著改善。此時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)面臨兩種選擇：一是實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治；二是實(shí)施按日連續(xù)處罰。從環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果來(lái)看，兩種執(zhí)法措施的有效性相當(dāng)。因此，需要進(jìn)一步比較二者對(duì)排污者權(quán)利的損害性大小。考慮到銀爍公司的守法意愿和能力，若執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其適用限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，銀爍公司在計(jì)劃時(shí)間內(nèi)完成整改的可能性較高。若執(zhí)法機(jī)關(guān)選擇適用按日連續(xù)處罰，則銀爍公司將面臨高達(dá)2300萬(wàn)元的罰款。顯然，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治對(duì)銀爍公司的損害更小，因此，該環(huán)保局選擇適用按日連續(xù)處罰是不必要的。

實(shí)踐中，即便執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)排污者適用按日連續(xù)處罰，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)也并非當(dāng)然實(shí)現(xiàn)。一方面，排污者不愿或不能負(fù)擔(dān)按日連續(xù)處罰產(chǎn)生的高額罰款，可能會(huì)進(jìn)入行政強(qiáng)制、訴訟程序；另一方面，被適用按日連續(xù)處罰的排污者可能仍未履行其改正義務(wù)，持續(xù)違法排污行為實(shí)際上并未因按日連續(xù)處罰的適用而停止。因此，執(zhí)法機(jī)關(guān)不應(yīng)將按日連續(xù)處罰作為規(guī)制違法排污行為的前提、基礎(chǔ)甚至唯一手段，不能“一刀切”地適用。《環(huán)境保護(hù)法》及其他單行法已經(jīng)規(guī)定了多種規(guī)制違法排污行為的有效手段，例如《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等均規(guī)定，針對(duì)不同情節(jié)的違法排污行為，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)采取不同程度的規(guī)制措施。故而，執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用按日連續(xù)處罰時(shí)，必須著眼于《辦法》規(guī)定的可以適用按日連續(xù)處罰的違法行為的具體內(nèi)容和個(gè)案情節(jié)，從而判斷適用按日連續(xù)處罰是否是對(duì)相對(duì)人損害最小且能最有效地實(shí)現(xiàn)行政目的的執(zhí)法措施。此外，當(dāng)執(zhí)法機(jī)關(guān)在適用按日連續(xù)處罰后發(fā)現(xiàn)行政自的無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，還應(yīng)及時(shí)銜接其他措施。

2.適用按日連續(xù)處罰必要性的補(bǔ)充

“以規(guī)制目的之實(shí)現(xiàn)為中心，充分考察相關(guān)手段是必要性的內(nèi)在要求。”[33]除了應(yīng)在眾多威懾性環(huán)境執(zhí)法措施內(nèi)評(píng)估按日連續(xù)處罰適用的必要性，執(zhí)法機(jī)關(guān)還需考慮進(jìn)行威懾性執(zhí)法措施和柔性執(zhí)法措施之間的必要性評(píng)估。在確保執(zhí)法力度的前提下，必須提高執(zhí)法溫度，發(fā)揮規(guī)范執(zhí)法推動(dòng)公眾守法的重要作用。“應(yīng)在保留現(xiàn)有立法提供的威懾的基礎(chǔ)上，剩余的執(zhí)法力量轉(zhuǎn)向柔性執(zhí)法。”[34]對(duì)于按日連續(xù)處罰等威慢手段需在適用時(shí)更加嚴(yán)謹(jǐn)。在執(zhí)法成本、執(zhí)法難度等諸多條件的約束下，許多非強(qiáng)制性的執(zhí)法手段隨之產(chǎn)生，實(shí)踐中出現(xiàn)了自愿性、激勵(lì)性的執(zhí)法方式，從而彌補(bǔ)了強(qiáng)制性執(zhí)法手段的不足。柔性執(zhí)法理念下的執(zhí)法行為強(qiáng)調(diào)的是行政主體和相對(duì)人之間通過(guò)執(zhí)法實(shí)現(xiàn)良性的互動(dòng)來(lái)提高執(zhí)法質(zhì)效。此前，深圳市生態(tài)環(huán)境部門就開(kāi)展了深化“柔性執(zhí)法”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活動(dòng)，在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中強(qiáng)調(diào)包容審慎監(jiān)管，[35]以勸導(dǎo)、激勵(lì)代替強(qiáng)制也可能取得較好的效果。需要指明的是，選擇柔性執(zhí)法方式也不應(yīng)忽視執(zhí)法本身的硬度。譬如有學(xué)者在調(diào)查研究后提出了“剛性緩沖”，即執(zhí)法人員在下達(dá)整改通知時(shí)輔以勸導(dǎo)、教育，在遭遇抵抗時(shí)則進(jìn)入威懾階段。36]

（三）均衡性規(guī)約：實(shí)現(xiàn)按日連續(xù)處罰適用的損益均衡

1．達(dá)成按日連續(xù)處罰適用的法益均衡

“對(duì)于經(jīng)必要性分析而挑選出的最小損害手段，應(yīng)進(jìn)行審慎的成本收益分析，使相沖突的多元利益達(dá)致均衡。”[37]借助成本收益分析可以彌補(bǔ)均衡性原則空洞性的缺憾，為了實(shí)現(xiàn)按日連續(xù)處罰適用的法益均衡，需對(duì)其實(shí)施成本、權(quán)利損害及公共利益收益加以分析。具體來(lái)說(shuō)，首先，當(dāng)按日連續(xù)處罰的適用進(jìn)人均衡性判斷階段時(shí)，其已屬最小損害或相對(duì)最小損害手段，此時(shí)還需進(jìn)一步考慮實(shí)施成本；其次，計(jì)算實(shí)施按日連續(xù)處罰可實(shí)現(xiàn)的公共利益大小；最后，借助成本收益分析，判斷按日連續(xù)處罰實(shí)施成本、權(quán)利損害同公共利益收益之間是否成比例。按日連續(xù)處罰的適用可以分為適用前和適用后兩個(gè)階段，在不同階段應(yīng)采取相應(yīng)的措施以促進(jìn)損益均衡的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，筆者認(rèn)為可以從按日連續(xù)處罰適用前和適用后兩個(gè)階段入手，建立適用前的損益評(píng)估機(jī)制和適用后的救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，以均衡性原則規(guī)約按日連續(xù)處罰適用的全過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)損益均衡。

2.實(shí)現(xiàn)按日連續(xù)處罰適用損益均衡的方式方法

第一，建立按日連續(xù)處罰適用前的損益評(píng)估機(jī)制。損益評(píng)估機(jī)制是指在決定對(duì)某一環(huán)境違法行為實(shí)施按日連續(xù)處罰前，先對(duì)該行為可能造成的損失、執(zhí)法可能產(chǎn)生的收益和相對(duì)人可能遭受的權(quán)利損害進(jìn)行全面、客觀的評(píng)估。這種評(píng)估機(jī)制不僅有助于保障相對(duì)人權(quán)利不受過(guò)度損害，還能確保環(huán)境執(zhí)法的公正性和合理性。其一，對(duì)違法行為可能造成的損失進(jìn)行評(píng)估，包括直接損失和間接損失，如因違法行為直接產(chǎn)生的環(huán)境損害或違法行為可能造成的持續(xù)性影響；其二，對(duì)環(huán)境執(zhí)法可能帶來(lái)的預(yù)期效益進(jìn)行評(píng)估，包括環(huán)境問(wèn)題的改善、生態(tài)平衡的恢復(fù)和社會(huì)公眾滿意度的提升等；其三，對(duì)相對(duì)人可能遭受的損害進(jìn)行評(píng)估，包括因違法行為導(dǎo)致的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、罰款以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)的受影響程度等。執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出按日連續(xù)處罰決定前，應(yīng)綜合上述因素對(duì)公共利益獲利和公民個(gè)體權(quán)利克減進(jìn)行評(píng)估，分析二者之間是否達(dá)至均衡，并將損益評(píng)估結(jié)果作為是否適用按日連續(xù)處罰的判斷依據(jù)。

第二，健全按日連續(xù)處罰適用后的救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。按日連續(xù)處罰適用后，執(zhí)法機(jī)關(guān)同排污者之間難免會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。如前述，盡管按日連續(xù)處罰在某種程度上是必要的規(guī)制手段，但若其適用超過(guò)了一定范疇就極可能轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的不當(dāng)行為，對(duì)排污者造成不必要的損害。故而，為切實(shí)保障相對(duì)人的合法權(quán)利，確保其因按日連續(xù)處罰不當(dāng)適用所受的損失能夠得到妥適彌補(bǔ)，執(zhí)法機(jī)關(guān)有必要完善按日連續(xù)處罰后的救濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，從而為可能受到不當(dāng)損害的排污者提供合法、有效的救濟(jì)補(bǔ)償途徑。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面人手。其一，明確救濟(jì)補(bǔ)償?shù)木唧w情形和方式。在按日連續(xù)處罰決定作出后，如果排污企業(yè)認(rèn)為受到不當(dāng)處罰的，應(yīng)在法定期限內(nèi)提出行政復(fù)議或訴訟。執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行審查。其二，明確救濟(jì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶渲芯桶▽?duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的補(bǔ)償。由于按日連續(xù)處罰的不當(dāng)適用還可能對(duì)相對(duì)人的企業(yè)經(jīng)營(yíng)、聲譽(yù)等產(chǎn)生影響，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)形成與公民權(quán)利損害內(nèi)容相符的救濟(jì)補(bǔ)償方式，將財(cái)產(chǎn)、聲譽(yù)等補(bǔ)償內(nèi)容囊括在內(nèi)，盡可能實(shí)現(xiàn)損益均衡。

（四）“按日連續(xù)處罰”合比例適用的配套措施改進(jìn)

1．加強(qiáng)同執(zhí)法對(duì)象的溝通協(xié)商

“威懾型環(huán)境法的另一弊端是不能有效回應(yīng)不同受規(guī)制企事業(yè)單位的實(shí)際情形，不能根據(jù)被規(guī)制對(duì)象的守法動(dòng)機(jī)（意愿）和守法能力做到精準(zhǔn)威慢和區(qū)別對(duì)待。”[38]企業(yè)作為環(huán)境治理中的重要參與者，雖然同環(huán)保部門之間存在利益沖突，但雙方不應(yīng)長(zhǎng)期處于對(duì)抗關(guān)系之中。違法企業(yè)作為相對(duì)人和利害關(guān)系人，有必要參與執(zhí)法環(huán)節(jié)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)積極構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法互動(dòng)機(jī)制，拓展企業(yè)參與環(huán)境執(zhí)法的途徑。目前，我國(guó)企業(yè)能夠參與的執(zhí)法環(huán)節(jié)僅限于說(shuō)理、聽(tīng)證等，而有學(xué)者指出“企業(yè)在環(huán)境行政執(zhí)法中與生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)，應(yīng)當(dāng)貫穿行政執(zhí)法活動(dòng)的全過(guò)程”［39]對(duì)此，本文認(rèn)為可以建立以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體的互動(dòng)式環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，并將其劃分為執(zhí)法前、執(zhí)法中和執(zhí)法后三個(gè)階段。首先，執(zhí)法前應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)提前參與環(huán)境執(zhí)法，除定期組織企業(yè)進(jìn)行普法宣傳外，還可與風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行針對(duì)性談話；其次，執(zhí)法中除了要進(jìn)行必要的說(shuō)理、聽(tīng)證等環(huán)節(jié)，還應(yīng)當(dāng)充分考慮復(fù)查時(shí)違法企業(yè)的主客觀因素，同不同違法情節(jié)、類型的企業(yè)做好溝通協(xié)商工作；最后，執(zhí)法后的環(huán)境互動(dòng)執(zhí)法，有學(xué)者曾借鑒美國(guó)“SEPs”補(bǔ)充環(huán)境項(xiàng)目政策，提出探索建立環(huán)境行政罰款替代履行方式，40]對(duì)于按日連續(xù)處罰這類處罰金額巨大的執(zhí)法方式具有重要的補(bǔ)充作用。需要明確的是，替代履行的罰款數(shù)額不能影響剩余罰款數(shù)額對(duì)違法企業(yè)的懲戒作用。

2.推動(dòng)公眾有效參與環(huán)境執(zhí)法

社會(huì)公眾“有權(quán)監(jiān)督生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法行為，并監(jiān)督生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)與企業(yè)的協(xié)商”［41]”我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了信息公開(kāi)和在特定情況下征求意見(jiàn)，在一定程度上已經(jīng)賦予公眾參與環(huán)境治理的權(quán)利，但是還不充分。首先，要進(jìn)一步加大環(huán)境執(zhí)法的信息公開(kāi)力度，筆者認(rèn)為可以考慮充分利用目前的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，例如利用微信公眾號(hào)等涵蓋群體廣泛的平臺(tái)拓寬信息公開(kāi)的渠道，保障公眾知情權(quán)。其次，繼續(xù)維護(hù)好公眾間接參與環(huán)境執(zhí)法的渠道，例如保障社會(huì)公眾舉報(bào)、聽(tīng)證和參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)利等。最后，拓寬公眾直接參與環(huán)境執(zhí)法過(guò)程的渠道。有地方在行政執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)公眾參與環(huán)境執(zhí)法制度進(jìn)行了積極探索，例如“嘉興模式”中的“公眾評(píng)審”或“群眾公議”制度［42]這類公眾參與制度經(jīng)過(guò)地方實(shí)踐檢驗(yàn)，具有較高的可行性和可操作性，若能在全國(guó)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域普及，有利于促進(jìn)公眾有效參與環(huán)境執(zhí)法，提高執(zhí)法公信力。

3.構(gòu)建按日連續(xù)處罰適用的追責(zé)免責(zé)機(jī)制

黨的二十大報(bào)告提到應(yīng)“強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制和能力建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和責(zé)任追究制度”。43]第一，有必要構(gòu)建按日連續(xù)處罰適用的追責(zé)機(jī)制。首先，通過(guò)設(shè)置權(quán)責(zé)清單，明確權(quán)責(zé)邊界，指引執(zhí)法人員依法適用按日連續(xù)處罰；其次，進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法過(guò)程全記錄的要求，以此作為后續(xù)調(diào)查是否存在執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的依據(jù)；再次，行政主體應(yīng)主動(dòng)審查執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，做到主動(dòng)追責(zé)；最后，嚴(yán)格追究有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)或人員的相應(yīng)過(guò)錯(cuò)。此外，由于行政內(nèi)部問(wèn)責(zé)的內(nèi)在缺陷，有時(shí)難以確保問(wèn)責(zé)實(shí)效，為避免問(wèn)責(zé)流于形式，還需強(qiáng)化行政外部問(wèn)責(zé)。如有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察問(wèn)責(zé)有助于克服同體問(wèn)責(zé)的缺陷，可以確保問(wèn)責(zé)有效性。44]據(jù)此，需要形成行政內(nèi)部問(wèn)責(zé)和外部問(wèn)責(zé)合力，實(shí)現(xiàn)各主體間的問(wèn)責(zé)協(xié)同，才能保障問(wèn)責(zé)的及時(shí)有效。第二，在強(qiáng)化按日連續(xù)處罰適用追責(zé)的前提下，還應(yīng)注重對(duì)容錯(cuò)、盡職免責(zé)措施的落實(shí)。目前，“只要在生態(tài)環(huán)境行政管理中出現(xiàn)了環(huán)境損害結(jié)果，生態(tài)環(huán)境行政管理公職人員便可能因此被追究法律責(zé)任，對(duì)其是否充分履行職責(zé)較少予以關(guān)注”［45]按日連續(xù)處罰適用追責(zé)不應(yīng)呈現(xiàn)結(jié)果導(dǎo)向趨勢(shì)，否則易導(dǎo)致執(zhí)法人員為避免擔(dān)責(zé)，不愿不敢執(zhí)法。首先，應(yīng)在權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上增設(shè)免責(zé)清單，針對(duì)按日連續(xù)處罰適用特征設(shè)置合理的免責(zé)、減責(zé)情形；其次，保證執(zhí)法人員的申訴權(quán)利，被問(wèn)責(zé)的執(zhí)法人員應(yīng)在限期內(nèi)向作出決定的環(huán)保部門或上級(jí)部門申訴，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)取其陳述或申辯意見(jiàn)后再作決定；最后，落實(shí)容錯(cuò)、盡職免責(zé)的結(jié)果，依法對(duì)符合容錯(cuò)、盡職免責(zé)條件的執(zhí)法人員不予、免予、減輕或從輕處分，并將處理結(jié)果向社會(huì)予以公告。

五、結(jié)語(yǔ)

按日連續(xù)處罰是威懾性環(huán)境執(zhí)法的主要措施之一，而實(shí)踐中的適用困難問(wèn)題表明其在非規(guī)范適用下不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)、影響執(zhí)法實(shí)效，還存在過(guò)度損害相對(duì)人合法權(quán)利之虞。因此，如何增強(qiáng)按日連續(xù)處罰適用的規(guī)范性成為解決制度性障礙的關(guān)鍵所在。通過(guò)深人研究按日連續(xù)處罰的具體案例，發(fā)現(xiàn)按日連續(xù)處罰存在違背比例原則的情況，具體表現(xiàn)為“目的—手段”偏差。本文認(rèn)為，比例原則蘊(yùn)含權(quán)力制約和損益均衡的法理基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)遵循適當(dāng)性、必要性和均衡性，從目的、手段和損益方面對(duì)按日連續(xù)處罰的適用進(jìn)行層層分析，這樣有助于提升按日連續(xù)處罰適用的規(guī)范性和操作性，對(duì)于解決其適用難題具有重要意義。此外，通過(guò)完善按日連續(xù)處罰的相關(guān)配套措施，還可進(jìn)一步提升按日連續(xù)處罰的制度實(shí)效，推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。按日連續(xù)處罰的規(guī)范適用并非一日之功，本文僅提出了按日連續(xù)處罰合比例適用的初步設(shè)想，仍有諸多細(xì)節(jié)亟待完善該項(xiàng)制度。未來(lái)，仍需通過(guò)理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)繼續(xù)豐富和完善該項(xiàng)制度，從而推動(dòng)按日連續(xù)處罰合比例適用的有效落實(shí)。

【Abstract】The daily continuous penalty system established by China's Environmental Protection Law needs further improvement. In addition to the inherent defects in the system design，some problems are also exposed in specific application，ultimately leading to the non- standard application of daily continuous penalty，which in turm affects the application space and frequency of the system.In view of this， how to realize the application of daily continuous penalty should be taken as an important entry point. Through in-depth analysis of specific cases of daily continuous penalty， it is found that there are situations violating proportional principle in both system design and specific applicaion，mainly manifested as improper correlation between law enforcement means and purposes，unnecessary damage to citizens’rights and interests，imbalance between public interests and individual rights. The principle of proportionality contains the legal basis of power restriction，profit and loss balance，which should folow the evaluation logic of appropriateness， necessty and balance. A comprehensive review of the daily continuous penalty system from three dimensions can be conducted.On this basis，the applicable scope and purpose of the daily continuous penalty can be more accurately defined，and the minimum necessary principle of its application can be defined，so as to realize the balance of the purpose and means of law enforcement，to ensure the application of the daily continuous penalty.

【 Keywords】daily continuous penalty; proportional principle; power restriction; profit and loss balance