農村集體經濟組織概念規定之理解

在中央的持續關注之下，1]2024年6月28日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國農村集體經濟組織法》（以下簡稱《農村集體經濟組織法》）。該法第2條對農村集體經濟組織的概念進行了規定。概念界定關系到該部法律的適用范圍。準確適用這部法律，首先要理解這一法律規定的概念。鑒于此，本文就這一問題進行討論，以期對貫徹中央精神以及推進《農村集體經濟組織法》的適用有所助益。

一、農村集體經濟組織概念規定的立法沿革

（一）《農村集體經濟組織法》制定之前的規定

作為法律術語，“集體經濟組織”最早出現于20世紀50年代農業合作化運動時期的各種規范性法律文件中。1955年《農業生產合作社示范章程草案》第1條規定，農業生產合作社是勞動農民的集體經濟組織。2]1956年《高級農業生產合作社示范章程》第1條進一步強調，高級農業生產合作社是社會主義的集體經濟組織。3]1962年《農村人民公社工作條例修正草案》第1條第2款規定，農村人民公社是社會主義的集體經濟組織。這一時期的法律文件將合作社、人民公社作為農村的集體經濟組織存在形式，主要從階級性質、組織任務和分配形式三個方面界定農村的集體經濟組織的內涵。不過，這一時期出現的是“集體經濟組織”這一法律術語，完整的“農村集體經濟組織”術語并未出現。

在農村實行家庭聯產承包責任制之后，完整的“農村集體經濟組織”術語首先出現于1982 年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）之中。1982年《憲法》第8條第1款第2句規定：“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。”此后，《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國農業法》（以下簡稱《農業法》）、《中華人民共和國土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）、《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）、《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）等法律均有提及農村集體經濟組織。《憲法》第8條對農村集體經濟組織的經營體制進行了描述：農村集體經濟組織實行雙層經營體制。《農業法》第10條對農村集體經濟組織的職能做了規定：一是管理、經營集體資產，二是服務集體成員。但是，對于農村集體經濟組織的定義、組織機構、責任形式等，上述法律文件均未作規定。

這一時期對農村集體經濟組織的內涵進行界定的是一些地方性法律文件。這些文件主要采用兩種界定方式。第一種方式是對采用不同名稱但實質為農村集體經濟組織的合作社進行界定。例如，1992年浙江省人民代表大會常務委員會制定的《浙江省村經濟合作社組織條例》第2條規定：“村經濟合作社，是指在農村雙層經營體制下，集體所有、合作經營、民主管理、服務社員的社區性農村集體經濟組織。”再如，《揚州市村經濟合作社組織暫行辦法》第2條也作出了與《浙江省村經濟合作社組織條例》第2條類似的規定，只是在定義中增加了“自愿聯合”的表述。第二種方式是直接對農村集體經濟組織進行定義。例如，2017年上海市人民代表大會常務委員會制定的《上海市農村集體資產監督管理條例》第2條第3款將農村集體經濟組織定義為“鄉鎮、村、組成員以生產資料集體所有制為基礎建立的合作經營、民主管理、服務成員的組織”；2018年江蘇省人民代表大會常務委員會制定的《江蘇省農村集體資產管理條例》第2條第3款將農村集體經濟組織定義為“村集體成員以生產資料集體所有制為基礎建立的社區性合作經濟組織”。兩類定義名稱雖有差異，但實質沒有區別。例如，《浙江省村經濟合作社組織條例》第2條雖是對村經濟合作社進行定義，但同時又強調村經濟合作社的性質是農村集體經濟組織。再如，《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》《廣東省農村集體經濟組織管理規定》兩個地方性法律文件的定義對象雖都是農村集體經濟組織，但又都明確規定農村集體經濟組織就是各級經濟合作社。

（二）《農村集體經濟組織法》對農村集體經濟組織概念的規定

《農村集體經濟組織法》第2條規定：“本法所稱農村集體經濟組織，是指以土地集體所有為基礎，依法代表成員集體行使所有權，實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的區域性經濟組織，包括鄉鎮級農村集體經濟組織、村級農村集體經濟組織、組級農村集體經濟組織。”這一規定填補了法律未對農村集體經濟組織作定義的空白。在文義上，該規定從內涵與外延兩個方面對農村集體經濟組織進行了定義。在內涵上，農村集體經濟組織以土地集體所有為基礎，代表成員集體行使所有權，實行雙層經營體制，是區域性經濟組織；在外延上，其包括鄉鎮級農村集體經濟組織、村級農村集體經濟組織、組級農村集體經濟組織。

《農村集體經濟組織法》的概念規定總結了過去的立法經驗。其一，“以土地集體所有為基礎”。例如，吉林省第七屆人民代表大會常務委員會1992年通過的《吉林省農村集體經濟組織承包合同條例》第2條規定：“農村集體經濟組織是指由農民以生產資料集體所有的形式組成的村、社（組）級經濟組織。”再如，1997年湖北省人民政府制定的《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》第2條規定：“農村集體經濟組織，是指在一定社區范圍內，以土地等生產資料勞動群眾集體所有為基礎的鄉（含鎮，下同）經濟聯合總社、村經濟聯合社、組經濟合作社等集體經濟組織。”其二，“依法代表成員集體行使所有權”。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第 262條規定，對于集體所有的土地等所有權，“（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各集體經濟組織或者村民小組依法代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權”。其三，“包括鄉鎮級農村集體經濟組織、村級農村集體經濟組織、組級農村集體經濟組織”。廣東省人民政府2006年制定的《廣東省農村集體經濟組織管理規定》第3條直接對農村集體經濟組織進行了定義：“本規定所稱農村集體經濟組織，是指原人民公社、生產大隊、生產隊建制經過改革、改造、改組形成的合作經濟組織，包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社、股份合作經濟聯合社、股份合作經濟社等。”即適用于包括原生產隊一級設置的經濟合作社、原生產大隊一級設置的經濟聯合社和原人民公社一級設置的經濟聯合總社在內的各級農村社區合作經濟組織［4]該規定界定了農村合作經濟組織的外延，并明確了農村社區合作經濟組織與過去農村集體經濟組織的歷史聯系。

《農村集體經濟組織法》的概念規定具有積極意義，其明確了農村集體經濟組織代表成員集體行使所有權的本質屬性。不過，條文也有需要進一步解釋之處。其一，定義強調“以土地集體所有為基礎”，然而實踐中存在一些已經不享有集體土地的農村集體經濟組織，這些農村集體經濟組織還是農村集體經濟組織嗎？其二，定義強調實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。雙層經營是當前多數農村的現實，但統一經營體制在我國一些地方還是存在的。對此，是否有必要給其留下制度空間？如果留下了空間，又如何理解現行規定？其三，定義不再出現“合作社”“經濟社”的表述，而實踐中農村集體經濟組織往往冠以“合作社”“經濟社”之名，地方立法也往往予以肯認。這種稱呼的變化意味著什么？又如何與實踐中的合作社進行區分？

只有對農村集體經濟組織的內涵與外延進行深入討論，才能對上述問題作出妥當的回答。

二、農村集體經濟組織的內涵

農村集體經濟組織的內涵，是指農村集體經濟組織本質屬性的總和。只有分析農村集體經濟組織的本質屬性，方可能準確界定農村集體經濟組織的內涵。本文首先結合理論研究和法律規定，分析哪些是和不是農村集體經濟組織的本質屬性；其次在理論上對農村集體經濟組織進行定義；最后比照理論上的定義，對現行法的規定進行解釋。

（一）農村集體經濟組織的本質屬性

現有理論文獻對農村集體經濟組織本質屬性的研究極其不足。這種研究不足的原因主要有兩點：一是農村集體經濟組織不是典型的社會組織，相關研究資料嚴重缺乏，導致對其定義十分困難；二是現有研究多是對中央政策、地方立法的簡單描述，學者缺少前瞻性、主動性的研究動力。在現有有限的文獻中，一些文獻對農村集體經濟組織作出了定義。如有學者認為，“農村集體經濟組織是代表農村勞動群眾行使農村土地所有權的經濟組織，是社會主義勞動群眾所有制的基本組織形式，是農村統分結合的雙層經營體制中的‘統’方經營者”。5]還有學者認為，農村集體經濟組織即農村社區集體經濟組織，是“以土地的集體所有制為基礎，以鄉村區域為范圍，以管理土地和集體財產、組織本集體成員共同開展大規模的生產經營活動和提供其他社會經濟服務的集體性經濟組織”。6]然而，更多文獻，特別是一些代表性文獻，只是描述了農村集體經濟組織的歷史與特征，沒有進一步明確農村集體經濟組織的定義。7]例如，何嘉博士認為，農村集體經濟組織具有集體所有、土地紐帶、成員固定三大特征。8]

上述理論文獻以及前述一些地方立法文件界定的農村集體經濟組織包含社區性、雙層經營、自愿聯合、集體所有、合作經營、民主管理、服務成員等元素。筆者認為，這些元素有一些不是農村集體經濟組織的本質屬性，有一些元素接近農村集體經濟組織本質屬性，但表述不是很準確。

筆者認為，下列元素不是農村集體經濟組織的本質屬性。

第一，社區性。所謂社區，是指由聚居在一定地域范圍內的人組成的社會生活共同體。社區一般包括以下要素：一定范圍的地域、一定數量的人口、一定規模的設施、一定類型的組織、一定特征的文化。而各地農村集體經濟組織依托鄉（鎮）、村、組農民集體建立。這些農民集體是集體成員的集合而不是我國社區的基本單位。

第二，雙層經營。雙層經營體制是農村集體經濟組織的基本經營體制。《憲法》第8條對此有明確規定。所謂雙層經營體制，是指統分結合的雙層經營體制，農戶負責直接農業生產，組織負責為農戶提供生產服務。如前所述，雙層經營是當前多數農村的現實。不過，如果條件允許，農村集體經濟組織可以采用統一經營體制。在我國一些地方，這種統一經營體制還是存在的，效果也是不錯的。因此，有必要給其留下制度空間。質言之，農村集體經濟組織主要采取雙層經營體制，但有例外的存在。

第三，自愿聯合。《揚州市村經濟合作社組織暫行辦法》在對村經濟合作社的定義中提到了成員自愿聯合。典型的合作社強調自愿聯合。但與典型的合作社相比，我國農村集體經濟組織主要由一定區域內的農民集體全體成員組成。如果強調自愿，可能會出現少數集體成員不愿意成立農村集體經濟組織的情況。此時，如何尊重少數人的意愿會成為一個難題。正因如此，除了《揚州市村經濟合作社組織暫行辦法》，其他地方性法律文件并未對自愿聯合進行規定。

第四，合作經營、民主管理。農村集體經濟組織的經營方式主要是合作經營。農村集體經濟組織的名稱中普遍含有“合作”字樣，這一點可以從相關法律文件的名稱中看出，如《廣東省農村社區合作經濟組織暫行規定》《浙江省村經濟合作社組織條例》《揚州市村經濟合作社組織暫行辦法》等。帶有“合作”字樣的名稱很早就受到了中央文件的肯定。1984年中央1號文件明確指出，各地農村以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織，“可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱”。但是，合作經營的內涵并不明確。如果合作經營是指合作社經營模式，那么我國農村集體經濟組織大多不采用這種模式。合作社經營模式強調民主管理、與成員交易并按交易額返還盈余，而農村集體經濟組織不與成員交易，也不按交易額返還盈余。改制前的農村集體經濟組織強調民主管理，但隨著股份制推行，這些元素也基本不存在了。如果合作經營是指過去的集體生產、集體勞動，那么這種方式也早已被放棄或者并不是主要的方式（盡管在一些地方仍存在籌資籌勞等帶有一定合作經營意味的方式）。目前，農村集體經濟組織發展趨勢是股份制，這與過去所謂的合作經營有很大的區別。

第五，服務成員。服務成員是合作社的本質特征。我國的集體經濟組織是從農業合作社發展起來的。農村集體經濟組織服務成員的職能也為《農業法》第10條明確規定。基于堅持雙層經營體制的要求，服務成員仍然是農村集體經濟組織的重要任務。但是，未來的農村集體經濟組織，特別是股份化的農村集體經濟組織，更主要的任務不是服務成員，而是在完善內部治理結構的基礎上，在直接經營中有所作為。

因此，農村集體經濟組織應當向公司而不是合作社靠攏。這意味著不應當將其命名為各種合作社。目前，農村集體經濟組織也不符合典型合作社的基本特征。而稱其為公司則過于強調營利性，也不合適。因此，應當為其獨立命名，直接稱之為“農村集體經濟組織”更為恰當。

“集體所有”接近農村集體經濟組織的本質屬性，但表述不是很準確。集體所有分為兩種形式。第一種是生產資料集體所有。《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》第2條和《上海市農村集體資產監督管理條例》第2條第3款明確規定，農村集體經濟組織是以生產資料集體所有制為基礎而建立的農村集體經濟組織。第二種不限于生產資料集體所有。《浙江省村經濟合作社組織條例》第 2條和《揚州市村經濟合作社組織暫行辦法》第2條對農村集體經濟組織的定義中，僅規定了集體所有，沒有規定集體所有限于生產資料集體所有。不過，僅強調生產資料也具有一定的法律和現實意義。這樣就不必在所有財產類型上都強調集體所有，從而為集體產權改革留下了一定的空間（當然，這取決于中央決策）。集體所有是一項必須堅持的法律政策，但是農村集體經濟組織只是管理、經營集體財產，集體財產并不歸農村集體經濟組織所有。準確地說，代表農民集體行使集體財產權益才是農村集體經濟組織的本質屬性。

（二）農村集體經濟組織的理論定義

定義是揭示概念內涵的邏輯方法。筆者認為，農村集體經濟組織應當做如下定義：農村集體經濟組織，是指依托農民集體，以集體成員為基礎，代表農民集體行使集體財產權益的經濟組織。進一步的解讀如下：

第一，依托農民集體，以集體成員為基礎。農村集體經濟組織依托并對應鄉、村、組農民集體成立。目前的形勢是要在有農民集體的地方全面建立農村集體經濟組織。質言之，農民集體與農村集體經濟組織一一對應，即有一個農民集體，便應有一個農村集體經濟組織。集體成員也就相應成為農村集體經濟組織成員。成員大多數都居住在同一區域。但這并不意味著農村集體經濟組織具有社區性。其一，根據目前形勢，農村集體經濟組織的成員有可能不是來自同一社區。現行政策規定，進城落戶的農民仍保留其土地承包經營權、宅基地使用權和集體財產收益分配權。這也意味著進城落戶的農民仍然可能在相當長時間內保留農村集體經濟組織成員的身份。隨著城市化進程的發展，這樣的農民將越來越多。同時，農村集體經濟組織在未來也應當保持一定的開放性，保留吸納技術管理人才的可能。其二，社區具有自身獨特的內涵，與農村集體經濟組織的經濟組織屬性并不匹配。社區性是村、組的特征，對應的是一定區域內的居民。理想的情況下，不僅該地區的具有農村集體經濟組織成員身份的農民是居民，而且其他外來人員也應當是居民，也應當參與社區管理和村民自治。村民委員會則是社區自治組織。農村集體經濟組織與村民委員會在功能上存在不同，前者的功能主要體現在經濟方面，而后者的功能則主要體現在政治和生活方面。以集體成員為基礎也決定了農村集體經濟組織不包括農村專業合作社等合作社經濟組織。

第二，代表農民集體行使集體財產權益。在法律性質上，農村集體經濟組織是農民集體的法定代表者，代表農民集體管理、經營農民集體財產。這不僅是因為法律的規定，如《民法典》第260條明確規定了相關內容，而且是因為其背后的法理邏輯。“法定代表者就是農村集體經濟組織需要扮演的角色，代表農民集體行使集體財產權益就是農村集體經濟組織的使命。”[9]依我國《憲法》和其他法律規定，集體也是一種類型的法律主體。10]但奇怪的是，《民法典》在規定民事主體時，雖對農村集體經濟組織進行了明確，卻未對“集體”作出相應規定。之所以如此，是因為國家和集體作為法律主體，遵循與傳統私法主體如自然人和法人不同的法理邏輯。11]集體是集合而不是單一的主體。集體由集體成員組成。集體成員不僅包括現在時點的人，還包括未來時點的人。12]集體成員既包括現實個人，也包括未來、潛在的成員。13]這樣的主體與傳統主體有很大的差別，其無法自己代表自己，因而必須有一個代表主體。這個代表主體就是農村集體經濟組織。質言之，集體財產的所有主體是農民集體，農民集體的代表者則是農村集體經濟組織。農民兼具集體成員和農村集體經濟組織成員的雙重身份，農村集體經濟組織因此而得以巧妙地與農民集體聯結在一起，并作為其法定代表，參與那些農民集體在傳統民法框架下無法直接涉足的各種民事法律關系。正因如此，《民法典》第260條明確規定農村集體經濟組織代表農村集體行使集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有權。農村集體經濟組織管理的財產不僅包括生產資料，也包括其他非生產資料。一方面，農村集體經濟組織代表農民集體行使集體財產權益。如前所述，《民法典》第260條對此有明確規定。另一方面，農村集體經濟組織代表農民集體參與市場經濟活動。《土地管理法》第11條明確規定農民集體財產由農村集體經濟組織經營、管理。經營，除了指參與農村生產經營外，也包括參與市場經濟活動。

第三，農村集體經濟組織是經濟組織。作為法定代表者，農村集體經濟組織代表農民集體行使集體財產權益和參與市場經濟活動。這決定了農村集體經濟組織是承擔經濟職能的經濟組織。農村集體經濟組織與公司、合伙企業、獨資企業等普通經濟組織既存在相同之處又存在不同之處。相同之處在于，他們都是市場主體，在市場經濟中地位平等，都需要遵循基本的交易法則。不同之處在于，農村集體經濟組織不會因經營失敗而喪失民事主體資格。作為農民集體的法定代表者，農村集體經濟組織不可或缺，只要農民集體存在，農村集體經濟組織就應當存在。普通經濟組織若經營失敗，不能清償到期債務，則會被破產清算，直到主體資格消滅。關于農村集體經濟組織的破產問題，有學者認為，現行破產法的適用對象僅為企業法人。為使農村集體經濟組織能夠適用破產程序，應當區分“農民集體”和“集體經濟組織”，由農民集體以用益物權向集體經濟組織出資。這樣就可以解決集體經濟組織破產問題。14]主張農村集體經濟組織也可以因經營失敗而被解散乃至主體資格消滅的觀點是值得商榷的。這種觀點沒有認識到農村集體經濟組織法律身份的雙重性。農村集體經濟組織是法定存在的組織。鑒于農民集體自身無法直接行使集體財產權益，而由村委會行使集體財產權益又有許多弊端，因此，農村集體經濟組織不能像普通經濟組織一樣因破產清算而解散。當然，這并不意味著農村集體經濟組織可以不清償債務，也不意味著債權人無法擁有像破產還債一樣的公平受償的權利。

定義揭示了農村集體經濟組織的特別之處。根據《民法典》第96條，農村集體經濟組織為特別法人；根據《民法典》第60條，“法人以其全部財產獨立承擔民事責任”。由此，農村集體經濟組織具有法人資格，并擁有獨立承擔責任能力。與普通經濟組織取得的法人資格不同，農村集體經濟組織法人為特別法人。所謂“特別”，包括以下幾個方面。一是成員具有特別性。成員基本為從事農業生產的農民集體成員。成員的特別性還體現在成員不得被除名，其成員資格的取得和消滅與普通經濟組織成員存在不同。在成員資格取得方面，普通成員資格的取得需要付出對價，而農村集體經濟組織的成員資格則是通過出生、婚姻等方式取得，不需要付出對價。二是財產具有特別性。農村集體經濟組織代表農民集體行使所有權的財產并非農村集體經濟組織所有的財產。三是承擔責任的方式具有特別性。依據我國現行法律，農村集體土地所有權和自然資源所有權為禁止流轉之財產。因此，所謂責任財產并不包括集體土地所有權和自然資源所有權。四是功能具有特別性。農村集體經濟組織既有作為市場主體的一面，也具有保障性的一面。保障和公益功能主要由村民委員會承擔，但村民委員會承擔的往往是一些服務性保障。而保障農民基本的收人、共同富裕方面，則由農村集體經濟組織發揮作用。盡管有這么多特別之處，但農村集體經濟組織的特別法人資格并非自動獲得，農村集體經濟組織必須符合法律規定的條件方能取得特別法人資格。

（三）現行法農村集體經濟組織概念內涵的理解

根據前文所述，《農村集體經濟組織法》規定的概念內涵與理論定義中的內涵似乎有不一致之處，對此如何解釋？筆者認為，對于目前的法律規定，應當作如下理解。其一，定義強調“以土地集體所有為基礎”和“實行家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制”，這具有重要意義，因為它揭示了我國大多數農村集體經濟組織的現實特征。在這一點上，應當對《農村集體經濟組織法》的概念規定給予肯定。同時，在我國廣大農村地區，也應當堅持土地集體所有，不應輕易動搖家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。其二，上述現實特征應當理解為描述性的特征，而不是所有的農村集體經濟組織的本質屬性。農村集體經濟組織的本質屬性是代表農民集體行使集體財產權利的經濟組織。至于如何行使這些權利，則不宜認為已經被法律框定。雖然法律強調土地集體所有，但一些農村地區在城市化進程中已經被納入城市規劃區，土地也已經被全部征收。即便如此，這些集體仍然保留著集體財產和農村集體經濟組織。雙層經營體制也是如此，雖然法律規定實行雙層經營體制，但統一經營體制在我國一些地方仍然存在。例如，江蘇省江陰市華士鎮華西村、河南省漯河市臨潁縣城關街道南街村、河北省石家莊市普州市周家莊鄉等地仍然或多或少地保留著過去的統一經營的人民公社體制。15]在調研過程也發現，一些地區雖然在形式上實行雙層經營體制，但實際上推行的是承包地的“三權分置”。這種方式與典型的雙層經營體制存在較大差別。這也說明在符合條件的情況下，實行其他經營體制并不違反中央政策和法律規定。對此，筆者認為有必要給這些新型經營體制留下制度空間。

準確理解農村集體經濟組織的內涵十分重要。只有如此，才能確定《農村集體經濟組織法》的調整范圍，才能進一步正確適用《農村集體經濟組織法》。農村集體經濟組織的內涵即本質屬性是代表農民集體行使集體財產權益。可以說，代表農民集體行使集體財產權益是農村集體經濟組織的使命，也是其被立法創制的原因。然而，要準確理解農村集體經濟組織的概念，僅界定其內涵是不夠的，還需要進一步界定其外延。

三、農村集體經濟組織的外延

內涵決定外延。關于外延，主要有兩個問題：其一，是否所有農民集體都需要通過建立農村集體經濟組織來與當地村民委員會進行嚴格區分；其二，農村集體經濟組織是否包括農民專業合作社等農村經濟組織。

（一）農村集體經濟組織和村民委員會的區分

1．農村集體經濟組織和村民委員會的產生

農村集體經濟組織和村民委員會都源于人民公社，形成于20世紀80年代的“政社分設”運動。人民公社“政社一體”，既承擔經濟職能，也承擔行政職能，還承擔社會保障職能。多種功能集于一體是這種超級社會組織失敗的原因之一。改革后，一方面建立了鄉政府、村民委員會、村民小組；另一方面則以原人民公社三級所有為基礎，分別建立了鄉（鎮）、村、組農村集體經濟組織。“政社分設”，關鍵在于村民委員會與農村集體經濟組織的分設。

村民委員會在我國出現的時間并不早。人民公社體制的解體使農民在生產上獲得了自由，但他們失去了公共服務的供給。16]1980年，廣西宜山、羅城兩縣的農民自發組成旨在解決村莊社會秩序混亂問題的臨時性群眾自治組織，即村民委員會。在時任全國人大常務委員會委員長彭真的支持下，1982年《憲法》明確了村民委員會的性質為基層群眾性自治組織。1983年10月12日，中共中央、國務院發布的《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》對建立村民委員會做了具體部署。此后，各地紛紛在原人民公社生產大隊的基礎上設立了村民委員會。

早期的村民委員會是“真正的自治組織，是自發的非政府實體，既不參與國家資源分配，也不輔助國家事務在農村的落實，而是著眼于村莊內部秩序的整治和內部關系的調整，其典型事務包括禁止賭博盜竊，調解糾紛，維護灌溉水渠，筑路修橋，照顧老人窮人和軍烈屬，禁止亂砍濫伐和亂占耕地，集資并調遣勞動力重修校舍等”[17]目前，作為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，村民委員會除了辦理本村的公共事務和發展本村的公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議，也協助鄉人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作，具有很強的政治性。18]

2．農村集體經濟組織和村民委員會之比較

農村基層組織的設計初衷是嚴格區分農村集體經濟組織與村民委員會。理由包括以下幾方面。第一，職能定位不同。村民委員會作為群眾自治性組織，應當主要承擔行政性自我治理的職能。集體財產屬于農民集體所有。能夠代表集體行使財產權利的應當是農村集體經濟組織，而不是負有行政職能的村民委員會。第二，價值追求不同。農村集體經濟組織的價值訴求是營利，為成員提供基本的社會保障以及帶領集體成員共同致富。而村民委員會的價值訴求是村民自治，實踐村民的政治和社會權利。第三，運作邏輯不同。村民委員會實行村民自治，而農村集體經濟組織則構建以多數決定制為基礎的內部治理制度，以充分發揮經濟組織的效率。第四，成員范圍不完全相同。在一些經濟發達地區的農村，居住著大量的外來人員。這些人也有必要被吸納為該村村民，以享有一定的權利并承擔相應的義務。在這種情況下，選擇農村集體經濟組織作為集體財產行使主體更為合理。

但在實踐中，多數地方的農民已經適應了由村民委員會統一行使各種職能。這導致許多農民集體沒有建立對應的農村集體經濟組織，即使建立了也形同虛設。法律規定和政策文件也允許村民委員會“吃掉農村集體經濟組織”［19]多部法律允許農民集體財產所有權由村民委員會代為行使。《民法通則》第74條賦予了村民委員會與農村集體經濟組織同等的經營、管理集體土地的權利。《物權法》第60條賦予了村民委員會與農村集體經濟組織代表集體行使村農民集體所有的財產所有權的權利。《土地承包法》第13條賦予了村民委員會與村集體經濟組織同等的發包屬于村農民集體所有的土地的權利。《村民委員會組織法》第8條也賦予了村民委員會依法管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產的權利。依據這些法律規定，不僅未設立農村集體經濟組織的地區由村民委員會代行農村集體經濟組織的職能，而且設立了農村集體經濟組織的地區，也有可能由村民委員會代行農村集體經濟組織的職能。［20]在許多人的認知中，或認為只存在村民委員會而不存在農村集體經濟組織，或認為農村集體經濟組織就是村民委員會。這種認知不無道理。村民委員會與農村集體經濟組織在我國大部分地區是“一套班子，兩塊牌子”，二者僅有形式上的差別，而無實質區別。這種情況也為1984年中央1號文件所肯定：“這種組織可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。”[21]這樣做當然有其合理之處，即節約了不菲的組織成本。調查顯示，農民非常擔心農村集體經濟組織的設立會增加相應的人員費用。

3．農村集體經濟組織與村民委員會關系處置

理論上，農民集體應當建立起對應的農村集體經濟組織。這樣做有利于實現法理上的自洽。農民集體建立在公有制的基礎上。與建立在私有制基礎上的普通民事主體不同，農民集體不能直接行使自己的財產權益，必須由其他民事主體代為行使。法律雖然規定村民委員會也可以代為行使，但農村集體經濟組織無疑是最佳選擇，因為其與集體成員的關聯最為緊密。《民法典》第101條規定表達了這樣的立法意旨：“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。”《農村集體經濟組織法》第64條在此基礎上，將代行組織擴張到村民小組，并規定村民委員會、村民小組依法代行農村集體經濟組織的職能時，應參照適用該法的相關規定。與《物權法》等將農村集體經濟組織和村民委員會、村民小組作為代表主體的并列選項不同，該法將村民委員會、村民小組作為次位選擇。其原因在于，若將村民委員會作為優先選擇而不建立農村集體經濟組織，無疑會重蹈過去人民公社“政社合一”的覆轍。農村集體經濟組織是經營、管理農民集體所有財產的經濟組織，而村民委員會則是負責實現村民自治、管理社區事務的非經濟組織。[22］村民委員會應當尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權（《村民委員會組織法》第5條）。某種意義上，將農村集體經濟組織定位為經濟組織是鞏固我國農村“政社分設”改革成果的需要。

但是，嚴格區分兩者在實踐中存在相當大的難度。若要按照《農村集體經濟組織法》的規定，建立起真正意義上的具有獨立責任能力的特別法人，就必須健全農村集體經濟組織的組織機構。而健全組織機構意味著該組織要有相當數量的理事、監事以及管理人員。這些人員又需要被提供報酬。然而，我國多數農村目前財力有限，根本無力提供這樣的財政支持。在我國農村，村民小組負責人通常包括組長和會計兩人。如果再增加人數，則很難負擔他們的報酬。在村一級，人數較多，但這些人的報酬主要由國家財政負擔。國家為減輕農民負擔，每年還給村一級一定的辦公補貼。此時若再成立集體經濟組織，則需要為更多人支付報酬，這無疑會給農民增加負擔。當然，這里所說的是離城市較遠的農村地區的情況。在這些地區，有沒有農村集體經濟組織實際上區別并不大。因為這里主要的財產就是土地。關于土地如何使用，我國法律都有嚴格而又明確的規定，因此不太需要一個專門的組織來代表集體行使相關權利。建立這樣一個組織反而會增加負擔。實踐中，我國廣大農村地區在組這一級多數都沒有建立農村集體經濟組織。這說明，到組這一級，農村集體經濟組織的存在必要性較低。正因如此，實踐中也有人認為，應當直接由村民委員會取代農村集體經濟組織，不再單設農村集體經濟組織，這樣可以減輕農民負擔。從實踐的角度出發，對于那些集體財產幾乎僅有土地的農民集體，這樣做是恰當的。

農村集體經濟組織需要降低組織成本。至于如何降低，要視具體情況而定。對于集體財產較多的，應當嚴格按照現代經濟組織的組織原則構建內部治理機制；對于集體財產較少的，在農民集體成員自愿的情況下，仍然可以按照過去所謂“一套班子，兩塊牌子”的做法構建組織機構。

（二）農村集體經濟組織與合作社的區分

合作社，是指由社員自愿設立的，遵循民主管理原則，通過共同經營的方式，謀求社員經濟的利益與生活的改善，且其社員人數及股金總額均可變動的團體。23」世界上第一個合作社是1844 年成立于英國的羅虛戴爾先鋒社，其類型為消費合作社。信用合作社最早出現于德國，生產合作社則最早出現于法國。農業合作社是合作社最重要的類型。合作社是弱者之間的聯合，而農民是天然的弱者，通過合作社實現互助是很自然的選擇。“在現實生活中，人們的一些需求單靠個體力量是得不到滿足的，一些經營活動由個體進行是不經濟的，而個體力量聚集起來形成實體為個體服務，則那些需求可能會得到滿足，個體的生產經營、消費活動成本會有效降低。”[24]合作社在今天的經濟生活中仍然發揮著重要的作用。“根據聯合國1994年估計，包括各種類型和形式的合作社的個人社員，連同他們的家庭成員在內，全世界至少約半數人口的日常生活都直接或間接地離不開合作社。”[25]在我國農村地區，合作社主要是以農民專業合作社的形式存在。我國很早就鼓勵農民自愿建立專業合作經濟組織。1993年制定的《農業法》第11條規定：“國家鼓勵農民在家庭承包經營的基礎上自愿組成各類專業合作經濟組織。”2006年制定的《中華人民共和國農民專業合作社法》則為農業專業合作社的設立、運作提供了依據和規則。截至2018年2月底，全國依法登記的農民專業合作社達204.4萬家；實有入社農戶11759萬戶，約占全國農戶總數的 48.1% [26]農業專業合作社屬于合作社的一種典型形式。

在我國，中央文件以及地方性法規通常將農村集體經濟組織規定為合作社。例如，在廣東，農村集體經濟組織被稱為“經濟合作社”“股份合作經濟社”；[27]再如，在湖北、浙江、上海等地，農村集體經濟組織被稱為“經濟合作社”（在浙江，改制前稱“經濟合作社”，改制后稱“股份經濟合作社”）［28]《農業農村部中國人民銀行國家市場監督管理總局關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》采納了多數地區的規定，明確規定“組、村、鄉（鎮）農村集體經濟組織名稱可以分別稱為經濟合作社、經濟聯合社、經濟聯合總社，或者股份經濟合作社、股份經濟合作聯合社、股份經濟合作聯合總社”。筆者認為，農村集體經濟組織雖然與合作社有一些類似之處，如都強調服務成員，但在總體上二者存在根本區別。第一，開放程度不同。合作社成員奉行“入社自愿，退社自由”原則。農村集體經濟組織成員主要來自農民集體。集體成員具有身份性，其自動成為農村集體經濟組織成員而不存在加入的問題。第二，與成員交易與否不同。合作社必須與成員進行交易。“傳統的合作社是嚴格限定它的交易與服務的，即只能與社員開展交易活動。”[29]現代合作社允許與成員之外的人交易，但仍然必須與成員交易。從各地實踐看，無論是在過去還是在未來，與成員交易都不是農村集體經濟組織的選項。第三，收益分配方式不同。合作社收益按交易額返還，而農村集體經濟組織則以股份為分紅的依據。人社及退社自由和按交易額返還盈余屬于合作社原則，自合作社創立以來，該原則一直是判斷合作社的經典標準。30]不具備這些原則的組織，難以被認定為合作社。現實中，作為農村集體經濟組織具體類型的“經濟合作社”“股份合作經濟社”“村股份經濟合作社”，并不是真正的合作社。

一直以來，我國政策與法律也有意將農村集體經濟組織與典型的合作社進行區分。1984年中央1號文件指出，各地農村應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織，此外，還特別指出，“農民還可不受地區限制，自愿參加或組成不同形式、不同規模的各種專業合作經濟組織”。農民專業合作社即這種專業合作經濟組織。此外，《農業法》第2條將農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織并列，統一稱為農業生產經營組織，這同樣表明了二者的不同。《民法總則》第99條規定的農村集體經濟組織也不包括農民專業合作社：農村集體經濟組織是特別法人，而農民專業合作社是普通法人。政策與法律將二者進行區分的原因很簡單，在存在農民專業合作社的情況下，沒有必要再設立一個與之功能類同的農村經濟組織。當然，功能類同只是表面原因。農村集體經濟組織無法采用合作制的根本原因，在于其產生的歷史背景及其實行的集體所有制。目前的農村集體經濟組織最早可以追溯到我國20世紀50、60年代的農業集體化運動中的農業生產合作社（后來我國農村集體經濟組織之所以執著于合作社這一名稱，也正源于此）。這些農業生產合作社以及后來的人民公社奉行集體所有、集體勞動和按勞分配原則。實行家庭承包制之后，人民公社解體，但農村集體經濟組織管理的財產依然保持其集體財產的性質。依據我國現行法律規定，農村集體經濟組織建立在集體所有基礎之上，而合作社則建立在個人所有基礎之上。集體所有決定了我國農村集體經濟組織不可能實行“人社自愿，退社自由”的合作社原則，也決定了收益無法按交易額進行分配。基于集體所有制，農村集體經濟組織無法采用合作制的組織形式。31]

也正因如此，《農村集體經濟組織法》第21條明確規定：“農村集體經濟組織的名稱中應當標明‘集體經濟組織字樣’。”不過，考慮到改名成本，該法第65條進行了靈活處理，“本法施行前已經按照國家規定登記的農村集體經濟組織及其名稱，本法施行后在法人登記證書有效期限內繼續有效”。

我國農村集體經濟組織數量眾多。據統計，我國目前有200多萬個農村集體經濟組織［32]這些農村集體經濟組織依托鄉、村、組農民集體成立，代表農民集體行使集體財產權利。農村集體經濟組織已是我國農村的現實，是發展我國農村經濟的組織基礎。目前改革的重點，不是要弱化或取消農村集體經濟組織，而是要著重強化其內部治理機制，使其成為真正能夠管理農村集體財產和組織集體成員發展經濟的合格主體。農村集體經濟組織應當牢記自己的使命，與村民委員會及各種合作社區分開來，致力于發展集體經濟，增加成員收益，如此才能不忘初心。

【Abstract】The law defines rural collective economic organizations. This regulation fils the legal gap and summarizes local experience.The definition reflects the essential atribute that rural collective economic organizations exercise collctive property rights and interests on behalf of farmers，and reveals the uniqueness of rural collective economic organizations. However， there are stillambiguities in this definition， so it needs to be strictly clarified from the theoretical perspective.Rural colective economic organizations refer to economic organizations that rely on farmer collective and based on colective members，representing the farmer collective to exercise collective property rights and interests.Rural collective economic organizations should bear in mind their mision and should be strictly distinguished themselves from village committees and various cooperatives.

【Keywords】rural collective economic organizations; village committes； cooperatives；collectively owned