國家機構改革的憲法邏輯

一、引言

國家機構改革是完善我國社會主義制度的重要方面。構建能體現國家性質、及時反映民意、適應國家發展需要的國家機構是黨和國家始終不渝的追求。中華人民共和國成立之后不久，就開始對國家機構進行必要的調整，以期適應國家和社會發展需要。中共中央于2018年印發的《深化黨和國家機構改革方案》明確指出，黨和國家機構改革必須“堅持全面依法治國，以加強黨的全面領導為統領，以國家治理體系和治理能力現代化為導向”。由此觀之，在國家機構改革過程中必須遵循法治要求。國家機構是公法尤其是憲法上的重要概念，因此，應從憲法角度對國家機構改革展開分析。可以預見，隨著改革的深人和中國式現代化的推進，黨和國家機構改革必然會推進。在總體改革的過程中，黨中央強調改革和法治建設要一體推進，要做到重大改革于法有據，尤其是要于憲有源，以法治方式推進和確保改革順利進行。鑒于此，本文擬立足于我國憲法，聚焦我國國家機構改革的實踐，通過對黨和國家有關國家機構改革文件的梳理、分析和總結，探尋我國國家機構改革的模式、有益經驗及有待改進之處，從而科學認識我國國家機構改革的法治要求，為進一步完善國家機構提供必要的智識支撐。

二、國家機構在憲法中的角色定位

作為建構新國家和推進社會發展的規范，憲法主要是規定了公權力的配置和行使規則。這就決定了具體行使公權力的國家機構是憲法上的重要概念，在成文憲法產生初期，甚至是唯一的內容。與此類似，我國憲法較為系統地規定了國家機構及其職權，雖然在監察體制改革之前，現行憲法關于國家機構的規定總體上較為穩定，但仍存在變化。

（一）作為國家機構組織法的憲法

無論是在形式意義上還是實質意義上，憲法都與政府（國家機構）密切相關，甚至可以說“憲法首先是關于國家和權力組織的規則”。1］西文意義上的“憲法”一詞來源于拉丁文，其原意是組織，是關于政府組織的根本法。一部憲法可能沒有公民基本權利的規定，但必然會規定國家機構及其職權。2]根據域外經驗，英國在光榮革命后頒布的憲法性法律《權利法案》雖以“權利”冠名，但這一法律限制了專制王權，提升了議會的地位，使英國轉變為君主立憲制政體，[3]政體的變化意味著國家機構權力的此消彼長。在從《邦聯條例》向《聯邦憲法》轉變的過程中，美國聯邦權力的來源、范圍以及聯邦政府與各州政府之間的權力劃分得以明確。4]19 世紀后期的憲法尤為強調對立法機構的控制，如美國伊利諾伊州于1870年通過的第三部州憲法改革了司法機構，增加了州長的權力，并加強了對立法權的控制。5」日本在第二次世界大戰后制定的憲法中，將明治憲法中天皇作為統治權的總攬者的角色改為天皇只從事形式性、禮儀性的國事行為，不具有干預國政之權能。6]天皇從原來的主權承擔者變為國家的象征，這同樣涉及憲法上國家機構職能的根本性變革。

對于作為后發國家的中國而言，在新的原則之下建立能夠應對外來沖擊的新的國家機構，進而完成救亡圖存的歷史任務，是立憲過程中的重要議題。“泰西之強，不在炮械軍兵而在學校，于是言學校者漸多矣。實未知泰西之強，其在政體之善也。”[7]中國共產黨自成立伊始，就將建立一個全新的國家作為自己的使命，黨的一大綱領規定黨的任務包括推翻舊政權，建立無產階級專政。無產階級專政要求以新的國家機器取代舊的國家機器，再以全新的國家機構推進社會革命。作為執政黨法律觀念和國家機構建構理念的集中體現，中國共產黨領導人民制定的憲法在國家機構設置上必然包含許多創新之處。抗日戰爭爆發前夕，毛澤東指出，“中國真正的堅實的抗日民族統一戰線的建立及其任務的完成，沒有民主是不行的”，并且這種民主必須到“制定真正的民主憲法，召集真正的民主國會，選舉真正的民主政府，執行真正的民主政策為止”。8]毛澤東在《新民主主義論》中首次提出，中國未來的政權組織形式是人民代表大會制度，“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家”［9]在中華人民共和國成立后的歷部憲法中，國家機構所占的比重均最大，即便是在最為簡約的“七五憲法”中，國家機構條款也占了正文部分的三分之一。現行憲法第3章有關國家機構的條款達84條，占正文全部條款的近 60% 。由此可見，無論中外，憲法與國家組織的關系都極為密切。

（二）“八二憲法”與國家機構的革新

作為開啟改革開放的新憲法，“八二憲法”繞過更近的“七八憲法”和“七五憲法”，以“五四憲法”作為修改基礎。“新的憲法要給人面貌一新的感覺”，[10]因此，新憲法在承繼中華人民共和國首部憲法優點的基礎上進行了必要創新，不僅將國家的根本任務轉移到現代化建設上來，而且在國家機構的改革和完善方面著力甚多。如1981年5月3日，在對憲法修改委員會秘書處起草的憲法修改討論稿進行討論時，彭真提出了幾個主要供討論的問題，包括實行一院制還是兩院制、是否設立檢察院、法院獨立審判、央地分權、民族區域自治、政社分開還是政社合一以及專門委員會設置問題等，[]這些問題均涉及國家機構和國家體制的重要改革和新的發展。[12]

現行憲法加強了人大建設，在全國人大職權方面，將兜底性職權由前三部憲法規定的“全國人大認為應當由它行使的其他職權”修改為“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”，在表述上更為嚴謹，更符合立憲主義的要求。最高國家權力機關的活動也要遵循憲法的規定。2001年，李鵬在法制宣傳日的講話中指出：“全國人大及其常委會是憲法規定的最高國家權力機關，其權力來源于憲法，也必須在憲法范圍內活動，必須在憲法規定的范圍內行使立法、監督等職權，不得超越憲法。”[13]為了充分發揮人大的作用，新憲法擴充了全國人大常委會的職權。全國人大常委會有權解釋憲法、監督憲法實施，有權制定法律，可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，人大常委會委員多數要專職，以解決“橡皮圖章”的問題。14」在人大組織建設方面，進一步充實了專門委員會。縣級以上地方人大設立常委會，并賦予常委會監督、任免和決定權。這些改革加強了人大組織能力，使人大成為經常性行使國家權力的機關。15]恢復設立國家主席和國家副主席。“八二憲法”首次設立中央軍事委員會，領導全國武裝力量。增設審計機關。在地方，改變農村人民公社的政社合一的體制，設立了鄉政權，“這種改變將有利于加強農村基層政權建設，也有利于集體經濟的發展”。[16]

除了在機構設置方面擴充了相關條文，“八二憲法”還較為科學地確定了不同機關之間的關系，恢復了“五四憲法”中較為合理的規定。在全國人大與全國人大常委會立法權分配上，“除基本法律應當由全國人大制定外，其他法律由全國人大常委會制定”[17]“五四憲法”第50 條規定，總理領導國務院的工作，“但國務院發布的決議和命令，必須經國務院常務會議或者全體會議通過，有些類似于部長會議的做法”。現行憲法規定首長負責制，有助于“提高國務院的工作效能，加強最高國家行政機關的工作”［18]在司法機關中，恢復“五四憲法”的規定，明確上下級法院之間是監督關系，上下級檢察院之間為領導關系。為了保證刑事訴訟中的司法公正，1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》中關于人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相制約的規定，被提升為憲法規定，體現了“對不同國家權力性質的正確認識”[19]總之，這些修改和完善是為了使全體人民能更好地行使國家權力，國家機關可以更有效地領導和組織社會主義建設，各個國家機關能更好地分工合作、互相配合。20]

三、國家機構改革與憲法變遷的脈絡關聯及內在機理

現行憲法被譽為“改革憲法”，因改革而生，又因改革推進而修改。21]大規模且有序的國家機構改革與現行憲法同步發展，憲法對國家根本任務的規定為國家機構的改革和完善提供了方向性指引。事實上，不僅“八二憲法”同國家機構改革密切相關，中華人民共和國成立以來的憲法均同國家機構的改革和完善緊密相連。

（一）我國國家機構的創立與早期調適

機構改革并非僅限于改革開放時期，中華人民共和國成立后，為了適應國家和社會發展需要而對國家機構進行的調整同樣可以視為機構改革。《中國人民政治協商會議共同綱領》第2章專門規定了“政權機關”，明確人民行使國家政權的機關為各級人大和各級人民政府，全國人大為國家最高政權機關，在普選的全國人大召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人大的職權；各級國家政權機關實行民主集中制；在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關。1949 年9月27日通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》（以下簡稱《中央人民政府組織法》）規定，政務院為國家政務的最高執行機關，政務院設政治法律委員會、財政經濟委員會、文化教育委員會、人民監察委員會和31個部、會、院、署、行，主持各部門的國家行政事宜。《中國人民政治協商會議共同綱領》被認為是起“臨時憲法作用”的根本規范，但若從文本規定看，《中央人民政府組織法》可謂是我國國家機構組織的根本法。該法規定了國家的性質、政權組織形式、中央人民政府委員會、政務院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署。中華人民共和國成立初期，由于許多的問題尚處于探索階段，政府機構設立過程中出現了機構龐大、層次過多和分工不清等問題。1951年，中央政府啟動了首次較大規模的改革，主要包括對上層政府機構和編制的精簡和對基層機構的合理充實。22]

“五四憲法”較為合理地規定了國家機構。由于其誕生于過渡時期，當社會主義改造完成之后，國家機構就有必要隨著經濟基礎的變化而改變。在“一五”計劃時期，隨著國家有計劃地推進經濟建設，政府機構變得更為龐大，辦事效率低下，不適應生產力發展的矛盾日益突出。國務院于1954年底對國家機構進行了調整，重點是理順不同機關之間的關系和對國家機構進行精簡。23]隨著社會主義改造的完成，計劃經濟體制得以確立，政府更加深入地對各項事務進行調整。一方面，這使得政府職能擴大；另一方面，為了更有效地對經濟和社會事務進行管理，政府機構也越來越多，中央國家機關的權力呈現出過度集中之勢。在這一背景下，國務院也進行了機構調整，這次調整以中央放權為主，以充分發揮地方的積極性。可見，這一階段的機構調整主要是在經濟基礎發生變化的情形下展開的，目的是精簡機構，實現精兵簡政，同時，構建能適應社會主義建設要求的央地關系，使國家機構的設置和職能配置能切實發揮兩個主動性。這一時期的機構調整在相當程度上是為了更好地促進經濟社會發展，即在經濟發展變動的基礎上，對國家機構作出必要完善，以使國家機構與社會經濟發展協調。這其中也蘊含了通過國家機構的合理設置和職權的有效配置來促進發展的期許，這種改革的動因和模式在相當程度上影響了改革開放后的國家機構設置和歷次機構改革。

（二）以服務經濟發展為中心的國家機構改革

黨的十一屆三中全會之后，我們把工作重心轉移到現代化建設上來，而現代化中最重要的是經濟建設。鄧小平在1979年指出：“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題。”[24]推動經濟發展和經濟體制改革成為黨和國家工作的中心。現行憲法頒布后的前四次修改多與經濟發展有關，如從計劃經濟向市場經濟轉變，國家對于私營經濟的定位和政策等，無不體現了經濟因素對憲法和法治發展的影響。而國家機構改革與此類似，2018年之前，國務院機構改革的邏輯在相當層面上是因應經濟發展和改革的需要，在經濟發展到一定程度后，機構改革的深度和廣度都達到了一個新的水平。

現行憲法頒布前夕，國務院就開啟了機構改革，這次改革的背景是“全國工作的重心轉移到社會主義現代化建設上來之后，國務院第一位的任務是領導經濟建設”，改革首要的是“必須改進國務院本身的領導體制和領導方法，以加強集中統一領導，提高工作效率”［25]此次改革貫徹精兵簡政的原則，撤銷了部分機構，對人員進行了裁減。為了更有效地推進經濟發展，為深化經濟體制改革提供必要條件，“特別是搞好戰略性的長期規劃”，重新組建了國家經濟委員會并擴大其職權和業務范圍，撤銷國家農業委員會、國家機械工業委員會、國家能源委員會等，使新的機構能更好地適應經濟發展需要。明確不同部門的任務和職責范圍，改變分工不合理和職責不明的狀況。黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，該決定突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀念，提出我國社會主義經濟是“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”，強調“實行政企職責分開，正確發揮政府機構管理經濟的職能”。在此背景下，以城市為重點的經濟體制改革全面展開。26]而轉變政府職能，正確發揮政府管理經濟的職能也成為此后國家機構改革的重點。但是，此一階段的機構改革是在央地事權劃分不明確、不規范的情形下開展的，并未從根本上觸動計劃經濟體制，總體上屬于行政管理系統內部的央地政府之間權力的重新分配，是一種行政性分權。[27]

黨的十三大后，開啟了第二次國家機構改革。此次改革重點在于推進政府職能轉變，政府的經濟管理部門由直接管理為主轉變為間接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。同時，合理配置政府部門職能，科學劃分職責分工，對國家機構進行必要的調整和設計。此次改革聚焦于同經濟體制改革密切相關的經濟管理部門。自此之后，歷次政府機構改革的重點均包括轉變政府職能，以適應經濟發展之需。如1993年國家機構改革的目標包括實現政企職責分開和精簡統一，轉變職能，理順關系，提高效率，其中的一大亮點是實行中紀委機關和監察部合署辦公。1998年國家機構改革除上述目標外，還包括建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，調整政府部門的職責權限，明確部門之間的職責分工，完善行政運行機制，建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。黨的十六大首次將公共服務與政府的其他職能并列，明確政府的職能包括“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”。公共服務的提出在相當程度上是為了確保社會穩定［28]2003年的機構改革誕生于加人世界貿易組織和強調政府提供公共服務的大背景下，改革的主要目標依然是轉變政府職能、改進管理方式、提高行政效率，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。2008年的國家機構改革主要圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系展開，探索實行職能有機統一的大部制體制，合理配置宏觀調控部門職能。此次政府機構改革的一大創新之處是明確以改善民生為重點，整合社會管理和公共服務部門。2013年的機構改革以職能轉變為核心，并“把減少行政審批作為轉變職能突破口”，真正向市場和社會放權，減少對微觀事務的干預。

（三）黨的全面領導下的整體性機構改革協同推進

2018年的機構改革是一次范圍更廣、影響更大的改革。黨的十八屆三中全會提出要實現“國家治理體系和治理能力現代化”。這一重大政治決斷的提出是改革繼續深人的必然結果。黨的十八大以來，我們更加強調黨的全面領導。黨的十八屆四中全會指出，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。2018年修憲明確了“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。這一修改能“有效把黨的領導落實到國家工作全過程和各方面”［29]因此，以恰當的機構設置落實黨的領導就顯得尤為必要。此背景下的機構改革，已經從側重于國家機構改革發展為統籌黨和政府機構改革，改革涉及面更廣，更加強調黨政融合。深化黨和國家機構改革的目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，進而全面提升國家治理能力。在中央機構改革方面，為了健全黨和國家監督體系，完善權力運行制約監督機制，組建了監察委，并與紀委合署辦公，以實現對行使公權力的公職人員的監察全覆蓋。監察委人憲改變了原有的憲法權力配置格局，實質上也是我國政治制度的一項重要改革。30]組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央和國家機關工作委員會，并將部分領導小組改為委員會，以健全并加強黨的全面領導的制度，確保黨的領導更加堅強有力。在政府機構改革方面，繼續強調轉變政府職能，破除制約市場在資源配置中起決定性作用的體制機制弊端，完善政府在社會管理、公共服務、環保等方面的職能，建設人民滿意的服務型政府。[31]

2023 年的機構改革是在2018年改革基礎上的進一步拓展。就政府機構改革而言，此次改革以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，“統籌黨中央機構、全國人大機構、國務院機構、全國政協機構，統籌中央和地方，深化重點領域機構改革，推動黨對社會主義現代化建設的領導在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效”［32］改革的重點是優化和調整科技、金融監管、數據管理、鄉村振興、知識產權、老齡工作等重點領域的機構職責，繼續轉變政府職能，加快建設法治政府。例如，對于科技部的改革，明確了科技創新在國家現代化建設中的核心地位，為了應對全球科技競爭和外部遏制打壓的嚴峻局勢，必須進一步完善、理順科技領導和管理體制，以便統籌力量實現關鍵技術上的突破，加快實現高水平科技的獨立自主。又如，在數據化和信息化時代，為了妥善處理數據管理、開發和利用等方面的問題，組建了國家數據局，負責協調推進數據基礎制度建設，統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設［33］在國家機構整合及職能完善方面，組建了國家金融監督管理總局；針對地方金融監管部門存在的監管手段缺乏、專業人才不足等問題，強化金融管理中央事權，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制。

此次改革因應了時代變化，當下的經濟發展和國家競爭不僅是物質資源的競爭，也包括金融安全和科技競爭。國家機構改革在一定程度上已經從單純服務于經濟發展轉變為注重經濟發展和維護國家經濟安全并重。此次機構改革體現了黨的機構對國家機構的直接領導。例如，在國務院推進金融和科技方面改革的同時，執政黨層面也進行了相應的機構調整，如組建中央金融委員會、中央金融工作委員會、中央科技委員會等。這就能確保黨能以專門性的機構領導國家事務，實現黨政機關更高層次的融合。

（四）國家機構改革變遷的理路

從改革開放后的歷次國家機構改革來看，其邏輯主線較為明確。無論是持續進行的精簡機構、壓縮編制，還是實行大部制、轉變政府職能、深化行政審批制度改革，其目的都是通過精兵簡政、優化政府機構職能和完善公共服務供給方式，更好地服務于經濟社會發展。其主要原因在于，經濟發展是我們一切工作的中心，且在過去相當長的時期內，“執政黨對中國現代化的理解僅限于經濟現代化，至少主要是經濟現代化”［34]對這一工作中心的堅持也使我國的國家機構改革在保持連續性和必要穩定性的基礎上，實現了逐步深化。隨著經濟體制改革的推進和經濟的快速發展，在追求發展速度和效率提升的同時，應當更加注重社會的公平和穩定，改革成果理應惠及更多民眾。這就需要建立適應未來發展需求的機構來承擔再次分配的任務。因此，2008年的機構改革著重于完善公共管理和社會服務部門，2023年的改革則強調積極應對人口老齡化的國家戰略，更好地發展養老事業和養老產業，真正做到老有所養、弱有所扶。

隨著改革進入深水區，單純轉變政府職能的單線式改革難以滿足現實之需，因為“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴，相互配合。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通”［35]并且，中國的現代化并非僅是經濟現代化，而是整體的現代化。是否能實現有效治理、如何優化治理方式始終是中國共產黨探索的核心問題之一。對于不同國家而言，最重要的政治分野并非它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。36]中國革命之所以能在中國共產黨的領導下取得勝利，并在革命勝利后取得舉世矚目的成績，關鍵在于相比其他政治力量，中國共產黨能建立一個更為統一、集中、高效的政治組織。37]當下，要組建有效的政治組織，就需要推進系統性的機構改革和強化黨的全面領導。系統性的機構改革更強調最高權威的領導和協調，以妥善處理各方面關系，保證改革順利推進。可以說，時代發展要求黨政進一步融合，而黨的領導寫人憲法正文“也能夠為加強黨的全面領導乃至黨的組織機構體制化于國家政權提供根本法上的依據”。［38]因此，2018年后的機構改革更加強調黨的領導，在規范、組織結構、權力配置和權力運行方面，客觀上強化了黨的全面領導，這也是最近兩次機構改革所欲達到的自的。

四、國家機構改革的憲法指向及保障

從憲法文本和機構改革歷程來看，隨著憲法文本的不斷完善、憲法全面實施的推進和法治建設速度的加快，憲法對國家機構改革的約束和指引功能愈發顯著。一是國家機構改革在總體上符合憲法的規定，在憲法的框架下展開；二是憲法為國家機構的改革和完善提供了根本法的指引，在一定程度上明確了國家機構改革的方向和根本使命；三是確認國家機構改革和完善，為國家機構改革、完善和職能變遷提供了根本法意義上的正當性依據。

（一）完善社會主義各項制度的根本法任務

基于過往的經驗教訓，改革開放后，執政黨將國家工作重心轉移到現代化建設上來，并在憲法和黨章兩大根本規范中明確了黨和國家的根本任務（總任務）是進行現代化建設，而且將制度建設提升到了新高度。

現行憲法序言第7自然段規定了國家的根本任務是沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現代化建設，這一根本任務包括要“不斷完善社會主義的各項制度”，既要進行經濟體制改革，也要進行政治體制改革。3]社會主義各項制度、民主和法治的完善，包括根據改革的推進不斷完善國家機構。因為民主、法治等價值需要通過恰當的機構來實現，而國家機構的設置和職能配置也必須更加適應現代化建設的需要。合理的國家機構設置本身也是現代化建設的題中之義。彭真在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出，“當前我國正在進行國家機構的改革，憲法修改草案關于國家機構的規定，反映了這方面改革的方針和成果，并將推動這方面的改革繼續前進”[40]

現行憲法承載了推動國家發展方向轉變的重任，憲法序言中關于完善國家制度的規定，體現了執政黨和國家所承擔的義務。“憲法上的規定不只是對國家設定一個界限，更重要的是就國家的目標以及國家活動的內容有所指示。”[4I]而這種對國家的指示則要求有關國家機關具體承擔。在以民主和法治為追求的國家中，這種制度的完善需要依靠最具民主性的全國人大及其常委會，通過法治的方式來實現。尤其需要明確的是，此番關于完善國家制度的規定同樣也是對執政黨的要求，從某種程度上而言是更為重要的要求，因為國家根本任務、發展目標以及發展方式的設定取決于執政黨的立黨宗旨和對現實的把握。憲法在規定了國家的根本任務之后，明確中國各族人民將繼續在黨的領導下完善各項制度，把我國建設成社會主義現代化強國，其實質就是對執政黨的要求，即中國共產黨應當依照此目標，通過對國家發展形勢和發展任務的有效把控，適時具體調整發展方式和發展路徑。

（二）協調發展的憲法要求

現行憲法在明確國家根本任務之時，也確定了現代化建設不僅包括經濟領域，還包括政治文明和精神文明等層面。協調發展要求我們不僅要在經濟建設中持續貫徹新發展理念，同時還要實現政治、精神、社會和生態的整體推進。雖然現行憲法于出臺之時就明確了要實現多個層面的協同發展和改革，但在實際工作中依然呈現出不協調的問題。在所有與經濟基礎的關系中，政治上層建筑的地位比其他部分更加重要，而國家權力、政治制度和法律制度又構成了政治上層建筑中最具有決定性意義的部分。42]在經濟發展和總體經濟實力已達到一定程度，對于改革和發展的總體目標有較為清晰的認知，對于國家機構應當發揮何種職能比較確定的情形下，理應推進制度的不斷完善。通過更為科學的機構設置和職能配置以及更優的職權行使理念來實現各方面協調發展的憲法要求。協調發展不僅是憲法的要求，也是事物發展的必然。發展的道德哲學通過“協調”的價值引導和價值理想，使個體與整體、個體與個體、整體與整體的關系達到平衡。發展一旦失衡，就可能使發展主體在思想和行為上陷入混亂，進而產生對現實道德生存困境的憂慮。43]現行憲法所規定的協調發展要求包含了不斷完善各項制度和通過適當的國家機構保障這些制度落實的使命。

首先，憲法序言規定推動五個文明協調發展，中國的現代化應當在這五個方面均有建樹，社會主義現代化強國也應實現整體性的發展和強大。五個文明中的政治文明主要包括人類社會政治文化、政治制度、政治行為中的優良結晶。這些優良結晶充分體現了尊重人、保障人的基本價值體系。[44]作為政治文明的一部分，國家機構的完善也應不斷推進。

其次，憲法總綱規定國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。國家有義務隨著經濟發展不斷完善社會保障制度，提升社會保障水平，通過優化社會保障機構職能的方式，提升社會保障水平。2018年機構改革要求“加強和優化政府在社會保障等方面的職能，更好保障和改善民生”，以及2023年機構改革為了推動全體老年人享有基本養老服務而對衛健委和全國老齡工作委員會進行了調整，正是這一目標的具體體現

再次，現行憲法第27條規定一切國家機關實行精簡的原則。這一規定是以往幾部憲法中所沒有的。如果說憲法序言部分的規定是否具有法律效力可能存在疑問，那么作為憲法正文部分的規定則可以在很大程度上避免這一問題。這一規定實質是在賦予國家機關義務，它要求所有的國家機關應當于適當和必要之時進行精簡，也就是在改革逐步推進的基礎上，必須依法依憲并結合實際情況對國家機構進行精簡，以確保國家機構的設置和職權配置能符合協調發展的要求。因為機構設置過多，職責不明，只會導致管理能力低下，最終阻礙發展。

最后，這種協調發展還包括憲法對執政黨的要求。憲法序言規定中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下進行現代化建設，黨必須保持自身的先進性，從而不斷領導人民取得新勝利。這種先進性要求黨在知識、戰略、倫理等方面提供證明。就此而言，中國共產黨背眾著比其他任何政黨都更為嚴苛的證明責任。45]先進性的證明不僅體現于理念和宗旨方面，還在于機構設置是否科學，能否有效行使黨的職權。沒有黨的機構的改革和完善以及與國家機構改革協同推進，勢必無法建立系統完備、科學規范、運行高效、能助力實現治理現代化的現代黨和國家機構體系。

（三）基本權利有效保障的憲法使命

實現基本權利保障、創造每個人全面而自由發展的條件是我國憲法的根本使命。基本權利對于構建政治統一體具有重要作用。政治統一的標志包括依憲依法設立統一的國家機構。在立憲民主時代，國家機構的產生、權限變化是為了更好地執行國家職能，歸根結底是為了保障公民的基本權利。改革開放以來，我國的公民權利保障取得了重大成就，這既得益于憲法文本的完善，如更為系統地規定了公民的基本權利，把公民基本權利置于國家機構之前，彰顯了基本權利的優越地位；[46]也得益于經濟的快速發展，為權利保障提供了經濟基礎；同時還得益于國家機構設置更加合理，職權配置更為科學，為基本權利提供了更恰當的保護。

權利保障首先要求尊重人民的主體地位，相信人民可以自主決定自己的事情，這是民主的內在要求。基于此種理念，計劃經濟時代的全能型政府應進行改革。對于公民可以自主決定的事項，應由公民和社會自主決定。這就導致政府機構大幅壓縮，國務院部門從過去的100多個變為現在的20多個，政府的職能也在不斷變化。這種為社會放權的措施激發了市場活力，推動了經濟的蓬勃發展。但是，“中國高速經濟增長伴隨著城鄉居民收入提高的同時，收入差距也趨于擴大”［47]尊重機會和起點平等的同時，也容易造成結果的過度不平等。如何實現更為公平的收入分配，以及對社會弱勢群體給予充分的關注，成為我們在經濟發展時必須充分考慮的問題，這就需要完善社會保障制度，將憲法規定的社會經濟權利落到實處。與經濟發展要求公權力尊重市場主體的意思自治、發揮市場主體的自主性不同，社會經濟權利的實現以國家積極而適度的干預為條件，國家應當采取積極的干預方式，為公民享有權利提供充分的物質條件，尤其應對社會弱者的權益給予關注，保障社會生活的平衡［48]2004年修憲時新增“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”的規定，就是對這一現實的積極回應。在這一條款的指引下，國家有義務建立必要且適當的機構來落實相關社會保障規范，以確保在經濟發展的同時，人民生活水平也得到保障。

傳統的消極權利同積極權利一樣，也需要國家的積極配合才能有效實現。因此有觀點認為，劃分積極權利和消極權利是徒勞的，并認為憲法上的“所有權利都是積極權利”，“所有法律上實施的權利必然是積極權利幾乎每一項權利都蘊含著相應的政府義務”［49]基本權利的拓展和保障要求堅持人民主體地位，踐行以人民為中心的改革和發展理念，對國家機構適時進行完善和調整，達到通過合理的機構設置和職權配置將紙面的權利轉化為行動中的權利之目標。

五、基于憲法的國家機構改革的路徑優化

總體觀之，黨和國家機構改革總體目標較為明確，機構設置、職能調整和配置符合經濟社會發展需要，改革方式也符合法治要求。但改革沒有完成時，機構改革必須適時不斷推進，改革方式也應當不斷優化。今后，在維持機構改革的穩定性、實現法治化機構改革、實現整體性的國家建設等方面還需要不斷發力。要破解上述難題，作為國家機構組織根本法的憲法應在以后的機構改革中發揮更大作用，成為規范和優化機構改革的根本指南。

（一）依憲執政能力提升與機構改革的實效性保障

從根本上說，機構改革是執政黨和國家為了適應和引領社會發展而對有關機構進行的調整，機構改革的實效在相當程度上取決于執政黨對現實的把握以及執政能力。我國處于快速發展和推進改革的關鍵期，面對這些問題，必須不斷提升黨的領導和執政能力，精準把握社會發展趨勢，以確保機構改革能真正適應社會發展之需。現行憲法頒布實施40多年來，已成為中國共產黨治國理政的最高規范依據。“憲法是我們黨長期執政的根本法律依據”。50]為國家和社會發展指引方向是我國憲法的重要使命。中國共產黨在國家治理和國家建設過程中起著核心作用，中國社會對政黨的內在需求是凝聚社會和推進國家建設的內在需要。51」黨和國家機構承載著落實黨領導下的人民意志的重任，以黨領政是長期以來為實踐所證明的行之有效的經驗，在機構改革中也必須不斷提升黨的領導和執政能力，尤其是依憲執政能力。可以說，周期性的機構改革對黨的執政能力提出了新的要求，黨必須依據憲法提升執政能力，這不僅是推進國家和社會發展的必需，也是踐行使命型政黨使命的內在要求。

其一，不斷提升黨的領導能力和執政水平。不同于西方國家強調政黨單純執掌國家政權，中國共產黨還是中國的領導黨，憲法序言和總綱對于黨的領導多有涉及。領導和執政是我們黨的兩大職能，二者密不可分，但存在一定差異，執政能力更注重法理層面的要求。憲法雖然對國家的總體發展方向和目標做了規定，但在具體路徑、方針、政策等方面，依然要根據實際情況進行調適。所以，必須確保黨能不斷推進自我革命，以自身的先進性和純潔性引領國家發展，確保機構改革能真正適應引領和推進發展之需。從一定意義上說，我國的機構改革核心在于如何妥善處理公權力與市場以及社會的關系。“任何憲法的目的，在本體論的意義上，就是明確規定政治權力的限制和控制機制。”[52]憲法作為規范公權力運行的根本法，機構調整會涉及國家機構之間、公權力和私主體之間關系的重新調整。機構調整要求依憲而行，就是要將憲法精神和規定注人機構改革的實踐之中。因此，在推進機構改革過程中，要不斷提升領導和執政水平，把握社會發展趨勢，引領社會發展，落實全過程人民民主要求，使機構改革的具體舉措能符合法治要求和人民利益。

其二，通過樹立憲法權威保障機構改革。依憲執政不僅要在理念上重視憲法，還要在治國理政實踐中確保憲法的最高權威，自覺踐行憲法規定和精神，使憲法成為一切公權力運行的根本遵循。對公權力運行具有實質上的約束力，是機構改革的最高指南。重大改革要于法有據，關鍵是要把憲法實施“貫徹到改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍各領域各方面，全面推進國家各方面工作法治化”［53]于一定程度上而言，改革是不同群體利益再分配的過程，難免會形成不同的意見，而“有了憲法才能有共識，使憲法成為人民的基本共識，國家才不至于分崩離散”。54」通過憲法權威的提升來凝聚機構改革的共識，可以有效推進改革，減少阻力，確保改革實效。

（二）確保機構改革符合于憲有據的要求

從一定程度上而言，國家機構改革也是國家公權力的變化。一部真正有效的憲法必然會規定政治機構的組成、職權以及職權行使方式。55因此，機構改革的路徑、目標等問題不得背離憲法的規定。

機構改革涉及國家機關之間職權的組合或重新配置，尤其是2018年的機構改革增加了監察機關，這是對“八二憲法”體制的重大革新。為了應對機構改革的路徑、目標等問題，有必要立足憲法，以整全性思維推進改革。現行憲法是“有中國特色的、適應新時期需要的、能夠保障社會主義現代化建設順利進行和國家長治久安的好憲法”，[56]理應在國家機構改革中發揮更大的作用。中國憲法實施狀況之所以有待進一步提升，“一個根本性原因就在于我們還是強調憲法的宣示意義而非規范意義，并且沒有建立起有效的落實憲法效力的制度結構和民主過程”［57]在周期性的機構改革中發揮憲法的規范作用可能會成為我們推進憲法實施的契機。此外，從以政府職能轉變為重點、主要服務于經濟體制改革的階段，到深化國家治理和實現國家治理現代化的新時期，機構改革無疑已經進入了“深水區”和“攻堅階段”。立足憲法推進改革有助于優化改革路徑，確保機構改革在正確的軌道上運行，以系統性和合憲性思維推進機構改革。

應當說，現行憲法頒布實施以來的歷次機構改革均在很大程度上體現了對憲法的遵循。歷次機構改革均由國務院提出改革方案，由最高國家權力機關通過，彰顯了對人民意志的尊重以及權力機關依憲行使職權、推進改革的要求。當然，我們也可能面臨機構改革中的部分舉措與憲法的規定存在不一致之處的問題，會出現是否合憲的爭議。對此，“我們既要從憲法文本中尋找答案，還要考慮立憲的時代背景以及當下中國所處的歷史時代”。58]因此，機構改革應當立足憲法，在有關改革方案和草案說明中明確具體的法律依據，在重大改革上明確憲法規定、原則或精神，強化憲法說理，明確機構設立、職能調整和設置的憲法基礎，尤其是闡明憲法序言和總綱的有關規定，如完善社會主義各項制度的根本任務、建設社會主義法治國家與機構改革的關系、機構改革如何推進市場經濟發展和貫徹新發展理念、如何貫徹機構精簡原則等。以此為契機，形成符合中國實踐的憲法解釋和說理制度，使人們能清晰地看到憲法能有效規范實踐，對一切公權力均具有根本性的約束力。同時，也能彰顯國家機關尊重憲法、引領憲法實施的良好形象。

（三）從政策性機構改革走向法治化機構改革

既有的機構改革多由政策推動，其特點是隨著黨和國家政策的調整而對機構進行改革，具有較大靈活性。這一改革方式在特定時期具有必要性，因為我們的改革雖然有總體藍圖，但在具體實施和階段性任務方面依然要在實踐中摸索。但是，政策性機構改革具有較大局限性。在實現政治文明過程中，為了更好地實現國家職能，進而保障公民的基本權利，國家機構應服務于長期的國家戰略。雖然政策有總政策、基本政策和具體政策之分，但政策的穩定性和程序化程度都不及法律。[59]目前，政策性機構改革對政策和短期目標存在偏好，容易導致改革反復，不利于樹立制度的權威性和彰顯改革的嚴肅性。如2018的機構改革將國家知識產權局由國務院直屬機構調整為國家市場監督管理總局管理的國家局，而2023年的機構改革又將其改為國務院直屬機構，這種反復調整有損改革的嚴肅性。此外，法治的一項要義是要求有權利必有救濟，現有的機構改革，如黨政機構合并，可能導致公民救濟渠道被不合理地限縮，影響公民權利保障。

首先，以法治化機構改革確保改革的前瞻性和穩定性。在法治已經成為治國理政基本方式的當下，國家機構改革應從政策性推動轉變為法治化引領和保障。但是，我國既往的憲法修改多是確認改革成果，即將改革中已經取得的、相對穩定且重要的內容在憲法中加以確認，使其獲得根本法上的地位。憲法可被視為對既有民主事實進行確認的文件，憲法的重要功能是將實踐中已取得的、被證明是成熟的并且需要被憲法規范的經驗寫人憲法。現行憲法頒布實施以來的歷次修憲也體現了這種確認特定事實的價值取向。當然，這種做法可能會弱化憲法對未來發展的規范引領能力。因此，如果我們將憲法視為治國安邦的總章程，就更應該充分發揮憲法“向前指引”的功能，為今后的發展提供規范指引。60]如上所述，機構改革是為了改變上層建筑中不適應社會經濟發展的部分。無論是大部制改革整合國家機構職能，還是轉變既有的國家機構的職能，國家機構改革應當保持必要的穩定性和嚴肅性，進而確保機構改革具有必要的權威性。因此，在中國特色社會主義法律體系已經建成的當下，應當明確法治化機構改革的重要性，如此也能在很大程度上避免改革出現反復，避免“翻大餅”式的改革。

其次，適時制定規范機構改革的專門性法律，推動機構改革實現更高程度的規范化。從根本上講，法治化機構改革是要憲法“出場”，實現服務于憲法規定的國家根本任務。“憲法是共同體的基本法秩序，它確立了政治統一體應如何構建以及國家任務應如何得以完成的指導原則”，但“憲法不是一種對于局部的社會共同行動無所不包的全能秩序，而且這樣的共同行動也不是一個簡單的‘憲法實施’過程”。61]憲法的規定具有原則性特征，相當一部分憲法規定需要由立法具體化，此種方式也被認為是我國當下憲法實施的主要路徑和方法。62」基于機構改革的重要性和長期的經驗積累，應當適時依照憲法和實際需要，出臺關于規范國家機構改革的法律，明確國家機構改革的原則、合理界限、啟動程序以及機構改革方案經人大審議通過后的法律性質和地位等，實現從政策性改革到法定改革，再到實現依據憲法的法治化改革的轉變。

最后，通過法治化機構改革，確保機構改革能有效保障公民基本權利。現代國家應當構建能有效貫徹人民意志和切實保障公民基本權利的制度體系以及國家機構體系。63]基本權利保障離不開合理的國家機構改革的推進。國家公權力的保護義務、公權力配置以及組織或者程序條件，從根本上說，就是國家機構的組成、權限合理配置和職權有效行使方式等方面的要求。因此，機構改革應當符合基本權利保障的要求，對于可以由公民和社會自主決定的事項，國家機構應當充分尊重相關主體的自主權，保持必要的謙抑性以避免不當干涉，盡可能為私主體的自主決定提供良好的環境；對于需要國家積極作為才能實現的權利和自由，應當及時設置有關機構，合理配置其職能，確保國家機構能有效保證相關基本權利得到實現。并且，機構改革不能對相對人的權利救濟產生不利影響，應當明確機構改革，尤其是黨政機構合并后，相對人尋求救濟的渠道、政府信息公開的義務主體等問題。雖然我國現有規定明確相對人可以通過提出申訴、檢舉等方式尋求救濟，但以司法途徑實現權利救濟也是不可或缺的方式，甚至是最重要的方式。所以，應當配套規定相關機構改革，尤其是黨政合署合并后，公民尋求司法救濟時應當將何種機構作為被告，以踐行有權利必有救濟的法治原則，實現對公權力的有效監督。

（四）從經濟發展驅動到整體性國家建設的回應

推動生產力發展是無產階級革命和掌握政權后的中心任務。中國的現代化歷程與西方不同，西方發達國家的現代化源于自身的發展，中國現代化從一定程度上來說是外界刺激的結果。在相當長的時期內，通過有效方式實現富強是人們的普遍追求。近代中國的國情和發展模式決定了國人首先是將憲制民主從西方文化中剝離出來并將其作為一個政治問題來接受憲法價值的。我國近代憲法文化的一個實質性問題就是探討憲法和國家富強、民族復興之間的關系。64]鄧小平在1980 年指出：“革命是要搞階級斗爭，但革命不只是搞階級斗爭。生產力方面的革命也是革命，而且是很重要的革命，從歷史的發展來講是最根本的革命。”[65]鄧小平在談到中國共產黨在20世紀80年代要做的三件大事時明確了現代化與經濟建設的關系，他進一步指出：“要加緊經濟建設，就是加緊四個現代化建設。四個現代化，集中起來講就是經濟建設。國防建設，沒有一定的經濟基礎不行。科學技術主要是為經濟建設服務的。”[66]他還指出，“三件事的核心是現代化建設”。67]由經濟發展推動機構改革，再由機構改革和職能變化進一步推動經濟發展，在相當長的一段時間內是我們慣常且行之有效的做法。然而，這也導致整體性的國家制度建設未能同時推進，單兵突進的機構改革無法指向“結構變革”，僅能完成階段性的工作任務，從而使得機構改革的系統性較差。[68]

一方面，以系統性的國家建設囊括機構改革。時至今日，市場機制在資源配置中起決定性作用的方針已經確定，經濟發展的總體方向已經定型，今后要實現更優質的發展，就要推進有效且系統的國家建設。“八二憲法”的誕生，在相當程度上是為了確定國家新的發展方向，凝聚了憲法決斷者在特定歷史條件下對于建設一個什么樣的國家的理性思考。“現代國家建設從本質上是現代化的政治維度”，[69]因此，應當拓寬人民參與渠道，充分落實憲法對民主的要求，使國家機構改革、職能轉變和更廣層次的國家建設能體現人民的意志，確保機構改革能實現正義性和普惠性的要求，并充分融合不同利益主體的需求，這也是尊重人民主體性和保障公民參與權的必然要求。機構改革還必須適應進一步深化市場經濟體制改革的需要，通過有效機制，保障市場在資源配置中的決定性作用，理順國家和市場以及社會的關系，同時不斷優化和完善政府的公共服務和再分配職能，確保經濟發展成果由人民共享。

另一方面，重視地方機構改革的作用，統籌推進央地機構改革。相當多的改革措施首先在地方試驗，甚至是地方自發探索并經中央確認后在全國推廣。單一制國家首先要堅持中央統一領導，無序的放權可能造成混亂。70]但在超大型國家，地方機構改革也不可忽視，因為地方機構數量眾多，且與人民群眾接觸更為密切。應以實現國家整體建設為目標，充分關注地方機構改革，并以中央機構改革為地方機構改革定向把舵。在符合憲法和法律規定的情況下，賦予地方在機構設置、職能分配上一定的自主權，充分探索在中央統一領導下的符合各地實際的機構改革，并依照法定權限和程序，把地方機構改革的有益經驗及時上升為全國性做法，實現中央機構改革和地方機構改革的上下聯動、有序互動。在地方機構改革和依法探索中，應當立足憲法的規定，堅持中央的領導和主導地位。基于堅持黨的領導和執政地位、加強黨的全面領導和降低改革風險的需要，應當按照《中國共產黨重大事項請示報告條例》的相關規定，及時向相關黨組織請示報告相關事項，確保地方機構改革不僅可以發揮自主性，也能保持統一性。

六、結語

改革開放后，我國進行了多次機構改革，機構設置、撤銷、合并以及職能調整等多是為了適應經濟改革和發展。在此過程中，憲法的顯性作用未得到充分彰顯。雖然在國家機構改革方面，憲法并未作出事無巨細的規定，相關國家機關有充分的自主權，可以根據情勢變化對國家機構進行調整。但作為控制和規范公權力運行的根本法，憲法應在國家機構改革中發揮必要的規范、指引和約束作用。既有改革“從實踐到規則，即先‘變革’后‘變法’的邏輯，使得憲法變遷總是滯后于社會改革——它意味著社會改革普遍地發生在憲法之外”［7］這種改革模式往往將憲法和法律作為對既有改革成果的確認，而非對改革的引領和保障，難以充分發揮憲法作為規范公權力運行的根本法的作用。國家機構改革涉及公權力的合理配置、有效運行，影響較大，不僅應當符合經濟社會發展要求，還應當遵循重大改革于法有據，尤其是于憲有據的法治命題。應當立足憲法的規定和原則，引領改革方向，作出改革決定，規范改革方式，合理配置機構職權，科學劃定國家機構權力邊界，尊重市場和公民的自主決定，保證機構改革后公民有充分的法治救濟途徑，確保機構改革在憲法確定的軌道上運行。

【Abstract】 State institutions are an important part of Chinese Constitution. Reasonable institutional setup are of great significance for giving full play to state functions and ensuring the realization of socialist modernization. Continuously improving state institutions as reforms deepen is the constitutional task of he ruling party and the country. All reforms of state institutions since the founding of New China have been related to the Constitution，and the development and changes of the Constitution are also closely related to thereform and improvement of state institutions.The curent Constitution stipulates that various socialist systems must be continuously improved，achieving coordinated development， and basic rights must be fully protected.It contains the direction to make necessary adjustments to state institutions according to the needs of reform. After many reforms，state institutions have been able to meet the requirements of promoting comprehensive development to a considerable extent. In the future，the CPC should comprehensively improve its ability to govern in accordance with the Constitution， grasp the correct direction of institutional reform，ensure that the reform of state institutions is grounded in the provisions of the Constitution， ensure that institutional reform is based on the Constitution，realize the transformation from policy-based institutional reform to legal institutional reform，and ensure that institutional reform can adapt to the needs of overall national construction.

【Keywords】institutional reform； fundamental task；constitutional implementation； constitutionalguarantee;reform model