全國人大常委會試點授權決定的憲法檢視

一、引言

隨著改革向攻堅期與深水區的持續推進，法治與改革的張力也愈加明顯，須穩健、恰當地處理法律的穩定性、持恒性與改革的試驗性、試錯性間的關系。在經歷了從“改革先行，法治隨后”到“立法與改革兩手抓，兩手硬”的轉變，以及法律上與之相對應的從“良性違憲”1］到“憲法變通”[2］再到“改革憲法”[3]的過渡階段之后，以“實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權”“重大改革于法有據”的規定為標志，我國確立了法治引領改革，改革遵從法治的法律秩序。作為對法律秩序的遵守，2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）確定了試點授權決定的法律機制。實踐中，在進行創新試驗和地方試點的改革過程中，全國人大常委會通常會先行發布試點授權決定，對法律在特定地區的適用事先作出暫調或暫停安排，以穩定改革措施對法治的預期，將改革行為納入法治的規范線路中。黨的十八大以來，全國人大常委會作出了48項授權決定和改革決定。4]2023年，在立法決策與改革決策相銜接相統一的原則的指導下，十四屆全國人大一次會議對《立法法》進行修改。試點授權決定作為法律修改的試錯階段，在此次修法中進一步得到了完善。然而，在《立法法》為改革試驗提供法律依據的同時，還應繼續追問《立法法》為何能夠作出這樣的制度安排，只有這樣，才能使“根據憲法，制定本法”的立法機關的合憲性自我確認行為免受質疑，試點授權決定也只有在既具有合法性又具有正當性時，才能成為助推改革的“敲門磚”和“試金石”。

就實踐來說，全國人大常委會在發布試點授權決定之時鮮少提及作出暫調或暫停法律行為的憲法依據。與此同時，學界雖看到了試點授權決定在法律適用模式上的特殊性與創新性，但將其納入法治軌道下的話語體系時多是采用“就事論事”的方法，以特定時間段較具影響力的事件為中心展開研究，如自貿區的設立、2015年《立法法》第13條的增設、國家監察體制改革等。局部性的考察在面對試點授權決定的憲法依據等問題時難以給出全面且完整的回答。而且，隨著2023年《立法法》對試點授權決定制度的完善，試點授權決定自身的內容也有所改變。因此，結合新《立法法》的相關規定，對試點授權決定的合憲性從宏觀視角和憲法維度進行整全性研究實屬必要。本文以如何在憲法精神及規范的指引下作出合法且正當的試點授權決定為主線，論證試點授權決定置于憲法視域下的邏輯起因，并在此基礎上對試點授權決定的內部構成要素進行逐一審視，探討試點授權決定在合憲性審視上所面臨的問題，嘗試從證立試點授權決定的規范依據、厘定授權主體的權力邊界、完善試點授權決定的民主控制機制三方面強化對試點授權決定的合憲性控制，確定試點授權決定清晰的憲法邊界，以期將試點授權決定統合于憲法的邏輯規則下，為試點授權決定的條理化和精細化提供法治保障。

二、試點授權決定置于憲法框架下的理據探析

（一）《立法法》有限的創制性規定空間

自2012年《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定》發布以來，以授權國務院或者其他主體在部分地區暫調或暫停法律為內容的試點授權決定成為一種新的授權形式在實踐中得到應用。2015年《立法法》通過事后確認的形式，新增第13條“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”，從而為試點授權決定添加了合法性背書。2023年，《立法法》又于第16條對此項規定進行了進一步的細化，完善了試點授權決定的期限和范圍，并規定了試點授權決定在暫調或暫停法律期限結束后的后續跟進機制。授權地方改革試點決定指導下的改革通過立法機關授權而具有了合法性。5]

然而，法律的背書是否等同于合憲？試點授權決定的合法性依據能否直接論證其在憲法上的正當性？在憲法并無關于試點授權決定整體性制度安排的情形下，2015年《立法法》第13條及此后在此基礎上完善的新《立法法》第16條是否可以創制新的法律適用方式，并將此權力交由全國人大和全國人大常委會行使則存在疑問。具體來說，全國人大和全國人大常委會的職權規定分列于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第62條和第67條，然而縱觀這兩個條款，除兜底規定外，在《憲法》明確列舉的其他各項權力中，并無暫調或暫停法律的內容設計?！稇椃ā分酝ㄟ^明確列舉的方式來釋義全國人大及其常委會的權力，就是為了確認最高國家權力機關及其常設機關職權的類型化配置，實現權力行使的清晰界分。以什么權力委之于什么機關顯示著《憲法》對國家權力的授予和限制，如果在無《憲法》確認并賦權的情形下，通過立法的方式為《憲法》添加規定之外新的內容，是以立法之名行憲法解釋之實，有突破權力限制性規定的危險。有學者提出，實踐中現實存在的問題是憲法解釋和立法、授權決定之間的界限模糊。6]當立法對憲法的補充偏離原初要義，有越俎代庖之嫌疑時，就會產生憲法被架空以及矮化的風險，而以憲法的精神和原則理解法律條款應是立法實施必須具備的底線思維。7]

《立法法》作為憲法性法律，承擔著具體化憲法規范的職責，2015年《立法法》增加全國人大及其常委會的試點授權決定法律機制，這背后深層的考慮在于為改革供給法律支持。在能動的法治觀引導下，2012年之后，這一旨在消除試點預備階段、實施階段與現行法“裂痕”的法律調整方式被愈加普遍地適用，尤其是伴隨著自由貿易試驗區為構建開放型經濟體制而發布的新一輪試點授權決定，全國人大常委會的試點授權決定實踐成為改革舉措的“新常態”。但由于欠缺實定法規范上的肯認，試點授權決定面臨于法無據的尷尬處境。有論者指出，代議機關被賦予的立法權，除法律明確規定可以由代議機關授權給某一行政主體行使之外，該權力不得再委托他人行使。8]也就是說，除非有法律明確規定，否則行政主體不得隨意處置代議機關的立法。為了避免規范與現實間的鴻溝阻滯改革的深化，滿足社會發展的需要，《立法法》最終于2015年修法時確立了試點授權決定的制度依據。雖然立法是憲法實施的重要手段之一，特別是考慮到全國人大常委會憲法解釋的職能處于“休眠”的情境下，立法承擔了具體化憲法的大部分重任，但《立法法》中試點授權決定的特殊性決定了不論是制度設計還是實踐操作，其都要以《憲法》為最終依據，如果該規定缺失明確的《憲法》依據，那么不論制度設計得如何完美，最終都會因缺乏邏輯起點的支撐而難以自洽。

（二）試點授權決定關涉國家機關職權的再配置

《憲法》作為國家的根本法，基本功能在于規范國家權力的運作?！稇椃ā吠ㄟ^明文規定國家政權的組織形式和結構形式，確立了國家機關的權力基本框架，為各機關權力的行使提供了清晰的憲制安排，以警惕最高國家權力機關的職權濫用，確保形成權力間的相互制約。相應地，權力的重新配置須“仰仗”憲法的變遷為其提供正當性基礎。9]憲定秩序的核心要義在于保障政治生活的穩定有序以及國家權力行為的可預期性，而授權則意味著權力行使主體間的轉換，試點授權決定打破了《憲法》為立法權、行政權、司法權、監察權設定的“各司其位”的運行軌跡，使各項權力暫時處于不確定的變動狀態之中。面對國家機關職權行使的再次配置與重新整合，需要《憲法》為其行為作出解釋。

具體來說，在授權的內容上，試點授權決定在實質上改變了法律的實施效力，在規范性文件、政府規章、地方性法規、行政法規以及法律所組成的法規范譜系當中，授權決定直接立足于高位階的法律，授權之后，依據下位法服從上位法的原則，與授權文件相抵觸的法規和其他規范性文件，在試點地區亦須調整實施。10」在授權的對象上，為了便于對試點授權決定的管理和落實，授權對象通常是與授權內容相適配的掌握專業知識與技能的國家機關，包括國務院、最高人民法院、最高人民檢察院。11]而在授權的主體上，則借助試點授權決定把沒有明文列舉于《憲法》中的法律適用方式交由全國人大常委會行使。通過一個授權決定對法律施加一定的作用力，改變國家機關權力資源配置的現實狀況，足見試點授權決定觸及層面之深，影響范圍之廣。因此，必須依據《憲法》規范，對全國人大常委會試點授權決定的依據、主體和范圍進行透視，以明確對該權力的行使究竟是其應有之義還是超越了憲法邊界。

（三）部分試點授權決定超出了《立法法》的涵攝范圍

2015年《立法法》在規定試點授權決定的適用條件時為其設置了一定的范圍與空間，致使試點授權決定在對社會各領域的調整和規范效力的發揮上受到限制，例如，其把時間限制為“一定期限”，把空間限定在“部分地方”，把適用手段確定為“暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”，把調整事項局限在“行政管理等領域”，超出這些限定條件范圍外的事項《立法法》就無法為其提供法律依據支撐。以《立法法》所規定的調整事項“行政管理等領域”為例，有學者指出，雖然“等”字為決定事項的延展提供了可能性，但從比例原則的視角出發，“等”字應當盡可能理解為重要性程度等于或低于行政管理的其他事項[12]而觀察實踐可知，部分授權決定早已超出“行政管理等領域”的范圍，[13」可見，2015年《立法法》因為對試點授權決定的大面積鋪開設置了事項限定而面臨法律制度供給不足的困境。而2023年《立法法》修改則彌補了2015年《立法法》對試點授權決定的范圍限制，規定了全國人大及其常委會可以就特定事項授權在規定期限和范圍內，暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定，從而在試點授權范圍上將“行政管理等領域”擴大為“特定授權事項”，在時限上將“部分地方”及“一定期限”擴展至“規定的期限和范圍”。之所以這樣修改，在于總結實踐中立法主動適應改革發展需要的成功經驗和有益做法，完善立法引領和推動改革創新的體制機制。14」這樣，原來有可能被視為超出《立法法》行政管理領域等范圍的試點授權決定就可以重新被納入《立法法》限定的框架。

雖然此次《立法法》修改放寬了法律授權關于暫調或暫停法律的適用范圍，但是，仍應該看到，《立法法》所規定的試點授權決定的類型和內容依舊是有限的，體現在此次《立法法》第16條新增加的第2款的規定上，即實踐證明可行的，要及時修改法律，修改法律的條件不成熟的，或延長授權期限或恢復施行有關法律。也就是說，《立法法》所規范的關于試點授權決定的制度內容只能限定在法律當中，針對的規范對象只能是法律內容的修改或者增量調整，而不能涉及法律之上的《憲法》。雖然《立法法》具有憲法性法律的屬性，承擔著實施憲法、具體化憲法的職責。但是，憲法性法律仍屬于法律的范疇，其與《憲法》在權力基礎上存在差異。憲法層面的創制性規定無法與《立法法》所規定的授權改革試點決定兼容。15」《憲法》是兼具政治性和法律性之雙重屬性的根本法，16]政治秩序的基本穩定性有賴于《憲法》，同時，《憲法》又負擔著保障人民基本權利的法律職能。所以，有些看似是根據《立法法》規定由全國人大常委會作出的試點授權決定，實際上是最高國家權力機關對于政治秩序和政治系統的調控功能作用。因此，對于涉及政治系統與法律系統結構耦合領域內的憲制事項，必須落人憲法規范的談論命題，從憲法的權源上進行透析。

三、試點授權決定所面臨的憲法難題

上文已明確須將試點授權決定納入憲法的考量，在合法性之外為其添加合憲性和正當性要素。然而，當把試點授權決定置于憲法的全景式規范之下，便可察覺其在憲法上定位的模糊性，這首先表現在如何界定試點授權決定自身的憲法依據問題上。

（一）試點授權決定的憲法依據甄別

試點授權決定的憲法依據是確保試點授權于法有據的基礎和前提。但正式發布的試點授權決定文本常常忽視了憲法層級之權源，只有2012年在對《關于授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批的決定（草案）》的說明中，提及自身的憲法依據為“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權”，即《憲法》第89條第18項的規定。那么把該條作為試點授權決定的依據能否禁得起憲法原理的檢驗呢？本文認為難以下肯定結論。

《憲法》第89條第18項為國務院兜底條款之規定，對它的理解不可超越憲法文本，而應當以國務院的憲法定位為基礎。《憲法》第85條規定國務院為最高國家行政機關，是最高國家權力機關的執行機關，主要負責行政權力的行使和憲法法律的執行，此外，《立法法》第12條授權國務院在一定條件下可先行制定行政法規，所以，全國人大常委會對國務院的授權的憲法原意體現在執行性、行政性和有限立法性三個方面。17]如此，權力的授予才與授權對象的職能相匹配。《憲法》第89條第18項是關于國務院職權的兜底規定，應理解為本應由國務院行使的其他職權，在未能充分列明的情況下，再由權力機關進行補充授權。但對法律的暫調或暫停早已超出了國務院的執行、行政、有限立法的范圍。實際上，暫時停止哪些法律或如何調整法律的部分規定是由全國人大常委會決定的，授予國務院的只是對已經決定被調整法律的適用權和實施權而已?？梢哉f，《憲法》第89條第18項僅是在我國人民主權理論的特定內涵下對國務院職權的補充性列舉，而不能成為“國務院有權要求全國人大及其常委會作出授權決定”的憲法依據，更不能反其道而行之，將其視作全國人大及其常委會可以向國務院作出授權的憲法依據。18]因此，國務院的職權規定不能成為全國人大常委會的行為依據。

對于試點授權決定更重要的是，全國人大常委會究竟是否享有暫調或暫停法律的權力，這才是問題的中心所在。過往的實踐及學說中存在著“人大全權”論的認識誤區，而沒有追問人大授權自身的權源［19]《憲法》是一切國家權力正當性的來源，既然試點授權決定的作出主體為全國人大常委會，那么，便需要回到《憲法》關于全國人大常委會的職權規范中尋找依據。全國人大常委會的職責構造規定在《憲法》第67條，其中前21項是對其權力的明確列舉，第22項為全國人大常委會職權的兜底條款。雖在前21項中并沒有哪一項明確指出全國人大常委會可暫調或暫?，F行法律，但的確存在法律變更之條款，分別是《憲法》第67條第2項規定的對非基本法律的制定和修改以及第67條第3項規定的對基本法律的有限補充和修改，這些規定與立法權應用相關。在以尋求全國人大常委會行為合憲性依據的目的論引導下，通過弱化暫調或暫停法律行為的獨特性，放大結果上對法律變動的共通性，使其與《憲法》第67條第2、第3項建立起聯結點便成了釋義學的解釋路徑之一。例如，有論者指出：“常委會連決定某一法律條款在全國范圍內停止實施的權力都有，為什么就不能有決定某一法律條款在自貿區這一局部范圍內停止實施的權力呢？”[20]該反問看似頗為有力，但若仔細分析其中折射的原理，并不是通過“舉重以明輕”的方法適用就可輕易得出該結論的。一方面，在全國范圍內停止法律實施是通過法律修改的方式實現的，而暫調或暫停法律的部分規定是否屬于法律修改尚需進行論證。另一方面，在全國范圍內修改法律與在部分地方變更法律效力是完全不同的兩個命題。因為在未及于全國范圍內的部分地方暫調或暫停法律會涉及地域間的平等性對待，各類“試點”都是在某個局部的“點”上來“試”，從而會與普適性原則發生抵悟。［21]相反，在全國范圍內修改法律并不產生歧視問題或法律的差異化適用。因此，將兩者等同視之在法理上并不能自圓其說，二者間的相異性說明把法律的暫調或暫停穿鑿附會于《憲法》第67條第2、第3項并不可取。那么，是否可以通過全國人大常委會職權的兜底性規定即《憲法》第67條第 22項“全國人民代表大會授予的其他職權”獲取該類行為的授權依據呢？對此則首先要求全國人大享有相應職權，然后才談得上將該權力授予全國人大常委會。但是，對于暫調或暫停法律是否在全國人大的職權范圍內尚需回應，因此，還需探求全國人大的職權和權限，才能對試點授權決定理解得更為周延與深入。

（二）試點授權決定的事項權限劃定

在改革已經進入攻堅期和深水區的狀態下，試點授權就不再是對法律的小修小補，而必須潛入政治管理體制的更深層，且改革的創新性和試錯性就在于不必時時處處“循規蹈矩”的獨特價值，因此，改革的手段相應多樣，既有暫調或暫停法律規定，也有新設法律未予規定的制度試點。[22]改革的內容也不局限于特定的法律位階，除以修改現行法律為目的進行試點外，極為有限的情形下也會涉及憲法的變動。23]從目前已作出的授權決定來看，全國人大常委會的試點授權決定觸及事項廣泛，包括行政審批、股票注冊、土地征收、公務員管理、基本醫療保險、司法改革、國家機構改革等眾多領域，[24]而在監察體制改革當中已內蘊國家修憲權的憲法形態，全國人大常委會試點授權決定的范圍似乎已包羅甚廣。

應肯定的是，全國人大常委會在授權事項的內容上存在不可觸碰之邊界。但當前授權改革試點事項存在著不受限制或者簡單照搬《立法法》第12條來確定禁止授權事項的認識誤區。25]對于試點授權決定來說，改革舉措的多樣化并不意味著憲法和法律的規范構圖都可以被納人全國人大常委會的授權范圍，某些超越憲法界限的措施即使是全國人大也不能授權進行。所以，全國人大常委會的授權范圍需要有明確的內容邊界。更關鍵的是，全國人大常委會作出授權的前提條件是享有相應的權力，但是根據前述分析可得，并不能從《憲法》第67條關于全國人大常委會職權的列舉性規定中析出相應權限，如此，全國人大常委會享有該權力的唯一路徑只能是依靠全國人大的授予。是以，問題就進一步轉化為全國人大是否具有授權的權力以及可授權哪些內容至全國人大常委會，而關于此問題的探討，則還需進一步考察作為授權主體的全國人大與全國人大常委會之關系。

（三）試點授權決定的授權主體遴選

《立法法》第16條明確規定了全國人大可作為試點授權決定的主體，但近幾年暫調或暫停法律的試點授權實踐均來自全國人大常委會，尚未見到全國人大作出的以變更法律效力為內容的試點授權決定，全國人大在試點授權決定上面臨著主體身份缺失的問題。

某些試點授權決定即便在實質內容上已經超出了《憲法》授予全國人大常委會的權力行使范圍，但仍然由全國人大常委會作為主體履責。有學者提出，此源于“在全國人大的閉會期間，作為全國人大的常設機關，全國人大常委會可行使全國人大的權力”。26]但是，此種看法有待商榷，雖然《憲法》第58條將全國人大和全國人大常委會并列為國家的立法機關，然而，在職能權限上，全國人大常委會于全國人大閉會期間只能代為行使部分權力，不具有立法權的全部權能，且這部分權力已于《憲法》條文中明確規定，超越《憲法》文本之外的權力，依據“法無明文規定則禁止”的原則，全國人大常委會無權行使。而且，如果閉會期間全國人大常委會可以行使全國人大的全部權力，那么就等于說全國人大在閉會期間游離于國家權力體系之外，只有在開會期間才被納入國家機構的組織場域，其背后隱含的邏輯混淆了全國人大與全國人大常委會的職權分工，可能導致間接架空全國人大的最高國家權力機關地位。

除此之外，也有學者通過統計全國人大及其常委會作出決定的數量，在全國人大常委會曾多次作出授權的事實下，提出其作為授權主體“是有慣例可循的”［27]但把全國人大常委會的試點授權決定視作憲法慣例，以此來證立授權主體正當性的說法并不具有說服力。慣例源于習慣或者傳統，它的養成并非一朝一夕，需要有時間的長期性和頻率的重復性，將全國人大常委會作為授權試點決定的主體，以慣例定型尚需時間的檢驗。且憲法慣例即為合憲性政治慣例，28]而能否通過憲法解釋析出全國人大常委會的試點授權之權力尚存在爭議，在全國人大常委會的職權無法涵蓋所有的改革事項的情況下，將全國人大常委會的授權視作憲法慣例也僅是賦予其合憲性的權宜之計。對于試點授權決定來說，在主體選擇上應加以甄別，全國人大常委會僅是有限范圍的授權主體之一。

四、試點授權決定的合憲性控制

上文總結了試點授權決定所面臨的憲法理論難題，《憲法》作為國家的根本法，應當為試點授權決定的內容范圍、改革深度和主體選擇提供合理的規范指引，減少及避免試點授權決定的合憲性疑慮。因此，須追根溯源，進行理論廓清，確定試點授權決定的憲法依據，完善試點授權決定的權力配置格局，加強試點授權決定的配套制度建設，將試點授權決定納入合憲性控制的范圍，在憲法規范的權力架構內確保其合法、合憲地應用。

（一）證立試點授權決定的規范依據

試點授權決定在形式構成上以人大決定的外觀為“皮”，但于實質內容生成上卻以暫調或暫停法律規定為“骨”。在嘗試提出化解社會經濟發展與法律規定沖突的解決方案的目的引導下，試點授權決定圍繞暫調或暫停法律進行展開，暫調或暫停法律是試點授權決定對法律效力再調整的具體表述。因此，試點授權決定依據的思考進路在于明確暫調或暫停法律規定這一行為的性質。對此問題，學界已有相應的探討，主要分為“法律修改說”和“授權立法說”兩派。持“法律修改說”的學者認為，2015年《立法法》增設第13條的規定催生了一種新的國家權力機關授權類型，即授權修法。[29]對法律的部分條款的效力加以變更，則當然屬于法律的修改。30]持“授權立法說”的學者結合自貿區的設置和區內法律的調整，認為該種授權已對部分法律在自貿區內的適用效力構成變動，不再是法的實施問題，而屬于立法問題。31]

雖然暫調或暫停法律與法律修改行為或授權立法行為在實施手段上有相似之處，但將其冠以法律修改或是授權立法的名義都存在不可避免的局限性。法律修改的表現形式有修改決定、修訂及修正案，如若認為暫調或暫停法律行為屬于其中之一，那么既有實踐為何要在授權決定作出之后，再作出關于法律修改的決定？[32]同時，法律修改一經成立便在全國范圍內產生確定力和拘束力，但是，暫調或暫停法律只是應用于部分地方的法律局部調整，與法律修改覆蓋的空間廣度大相徑庭。而且，法律修改的直接效果是舊法部分內容效力的廢止與替代內容的增加，而授權行為是將規定變動的法律條款暫時凍結，使其處于效力不確定之狀態，既有可能產生試點推廣并修改法律的效果，也有可能恢復施行原有的法律規定。此外，該行為也不能被理解為授權立法，《立法法》第12條對授權立法作了具體規定，而試點授權決定在對已制定法律進行變更的同時還時常涉及基本經濟制度、司法制度、人身自由等領域的限制性規定，與《立法法》第12條規定的“尚未制定法律的”及法律保留原則有明顯出入。

本文認為應將暫調或暫停法律行為作為與立法、修法、釋法、廢止并列的一類獨立的、嶄新的立法權職能行使方式，使其自成一系并與其他法律變動方式區別開來。在法的穩定性要求之下，立、改、釋、廢一經作出即產生確定性和實效性，而暫調或暫停法律則與之迥異，旨在對擬設新規定進行局部性試錯，同時，為了防止在此過程中新舊法律規定適用的結構性沖突，而對現行法進行暫時調整，使其效力處于待定狀態。我國以前的立法實踐忽視了法律施行中止制度的確立，33]但隨著全國人大常委會對此種法律變通權越來越頻繁地適用，暫調或暫停法律逐漸顯示出不能被其他既有法律變動形式囊括的異質構造，其所具有的典型性規范特征應該被正視并加以類型化，“調整法律實施”應該被當作繼“認可”“制定”“修改”“補充”“解釋”“廢止”之后的新的立法形式，34]立法權行使方式的組合序位中應添加暫調或暫停法律這一全新分類。明確了該類行為的性質之后，試點授權決定的依據問題便可迎刃而解。

作為一種新的立法方式，《憲法》第89條對國務院有限立法權的規定，以及第67條對全國人大常委會修法權的規定都不足以成為其理據，此時，在權源的追溯上便需繼續向更高等級的全國人大邁進，尋求合憲性依據。全國人大的職權具體規定在《憲法》第62條，前15項為具體職權列舉，第16項為兜底性規定。雖然第1、第2、第3項涉及對憲法和法律的變更，但正如上文所述，暫調或暫停法律的行為不同于法律制定、修改、解釋及監督，其具有獨立的規范構成要素和法律意義?；趯Ψ傻淖鹬?，只有在緊急狀態、戒嚴狀態等個例下，法律方可停止實施。而為了改革暫停法律適用并將之常態化的做法是對一般情形之例外的規定，必須求助于最高國家權力機關之職權，表現在《憲法》中就是第62條第16項規定的“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”。應根據全國人大的憲法地位對該兜底性條款所容納的職權范圍加以闡釋。全國人大是國家立法機關，掛一漏方之規定應當限于與法律及其變動相關的范圍內，而暫調或暫停法律正是基于全國人大所享有的立法權對法律實施的變通，因而應被納入概括性規定。綜上所述，試點授權決定作出的憲法依據應是《憲法》第62條第16項，基于此，全國人大常委會作出的試點授權決定可從《憲法》第67條第22項“全國人民代表大會授予的其他職權”中獲得正當性。

（二）厘定授權主體的權力邊界

在試點授權決定的主體選擇和內容邊界上，兩者相輔相成，一方通常會根據另一方作出調試，主體的不同將導致授權事項上的差異，同樣，內容變化也相應影響著主體選擇。全國人大與其常設機關二者各自有其職權的行使范圍和界限，全國人大常委會不能取代全國人大作出所有授權決定，這也符合公法所要求的授權者不能授出其所有權力的授權原則。因此，本部分將主體和內容聯結論述以更好地說明試點授權決定的運作圖景。

其一，就全國人大的憲法定位來看，作為最高國家權力機關，其在國家機構體系中處于核心地位，全國人大運用憲法授予的國家權力對國家政治生活施以特殊性的支配權力，同時，全國人大還兼具中央立法機關的身份，以獨立且完整的立法權力行使體現國家和人民的意志。因此，涉及法律的變更運用，全國人大對試點授權決定的作出具有天然的正當性，可涵蓋眾多領域，對全國人大的授權內容邊界來說，采用反向排除的方法予以界定較為適宜?？偟膩碚f，全國人大可以在立法權的范圍內對某一類法律關系作出全面規定和調整，但不可涉及制憲權領域的事項。制憲權本身在憲法規范中直接體現為人民主權原則，同時，制憲權還確立了憲法的其他基本原則，這些原則被看作憲法的“根本規范”，是所謂“憲法核”。35]也就是說，決定著憲法正當性的制憲權來源于人民主權以及人民掌握國家權力的事實。從邏輯上講，制憲權是一種原生性的權力，與國家權力有著密不可分的關系，國家權力由其派生并在制憲權的作用下得以合法化，貫穿于憲法規范中的制憲權決定著憲法的根本價值，是憲法的根本依托。因此，試點授權決定的作出應該受到制憲權層級的約束，這種原始性的創造性權力不能被授權改革，也不能以試點之名行制憲之實，上述原則一旦被動搖，將造成憲法破壞、憲法廢正的嚴重后果。

其二，試點改革的迫切性若已形成共識，可以通過全國人大的“試點授權”有限地涉足全面鋪開時涉及修憲議題的事項。36]改革不分領域，既有可能是對普通法律的完善，也有可能觸及深層政治體制，不能因為是規定于《憲法》文本中的內容就完全否定實驗或者是變革的可能性，憲法的實效性和時效性必須兼顧。對于關系到憲制的重大改革，必須認識到試點的必要性以及試點經驗反饋的重要性。憲法主要是由公民的基本權利和國家機構兩部分組成，在關系到國家機構的憲法修改事項授權上，必須由最高國家權力機關授權，從憲法上看，全國人大常委會不宜對國家機構的調整作出決定［37]以監察委員會為例，全國人大可以授權憲制改革試驗，[38]觸及國家機構穩定的形式架構與體系類型的調整，按我國憲法的原則和精神，這類極重要的國家事務，如果在修憲前不得不做，那也只好由全國人大為之［39]：對于人權保障來說，授權決定不得修改憲法而使基本權利保障受到減損。此限制之外，全國人大可對法律施以暫調或暫停的行為。

對全國人大常委會試點授權決定的權限范圍來說，因暫調或暫停法律的權力根源于全國人大，全國人大常委會的可為事項與行為內容取決于全國人大的授權，在全國人大的授權范圍內，全國人大常委會具有授權主體的資格，可作出相關的試點授權決定。具體來說，在授權事項上，除上文所提到的涉及制憲權和修憲權的領域全國人大常委會不得直接作出決定之外，全國人大可以在廣闊的空間范圍內授權全國人大常委會，而不必拘泥于非基本法律。40]長期以來，對全國人大和全國人大常委會立法權的劃分為全國人大制定和修改刑事、民事等基本法律，全國人大常委會則負責制定和修改除基本法律之外的其他法律，因全國人大常委會對自己制定的非基本法律具有較為完整的權能，因此，作為立法權職能行使的新形式，相比對立法、修法的權限規定，全國人大常委會試點授權決定的客體可以是非基本法律。但同時，基本法律也可以成為全國人大常委會試點授權決定的調整對象。基于“基本法律”的立法權配置在全國人大和全國人大常委會之間只形成了相對的保留結構。在關于全國人大及其常委會的專屬立法權上，相較于2015年《立法法》，2023年《立法法》的一個重要的變化就是在第10條中明確全國人大可以授權全國人大常委會制定相關法律，這是在新形勢下因應立法實踐動態化發展趨勢對權力機關立法權限作出的補充性修改規定［41]在全國人大閉會期間，既然全國人大常委會作為全國人大的常設機關有權行使全國人大的部分權力，經授權后可以制定相關領域的基礎性法律，且此種立法權的代行方式已經得到了新《立法法》的明確認可，那么，在同樣得到全國人大的授權情形下，作為廣義的立法權的行使模式，全國人大常委會也當然可以暫?；驎赫{基本法律的相關規定。而且，重大的政治變革一般都會涉及全國人大制定的基本法律，尤其是在改革不斷深化的趨勢下，改革措施一般會涉及與人民群眾基本權利以及國家組織構造息息相關的領域，如果全國人大常委會的授權改革試驗拘泥于非基本法律，勢必會影響試點授權改革的進程，同時，難以深人基本法律的核心領域以及深層次體制機制問題的表層化改革也會給人以“隔靴搔癢”之感。此外，由全國人大常委會對基本法律進行調整還可以更好地發揮其在程序效能上的比較優勢，加速授權決定的推動進程。實踐中，全國人大常委會已經相繼作出了關于暫調或暫?；痉傻脑圏c授權決定。[42]

（三）完善試點授權決定的民主控制機制

將職權授給功能適當的國家機關，雖可促進有效治理，但可能減損民主正當價值。[43]此時，被授權機關（行政機關、司法機關）因其專業理性和信息優勢在權力結構的調整中占據主動地位。為了減輕試點授權決定對民主模式的負面影響，實現民主正當性和程序效率性的有機兼容，應該將民主的價值注入授權過程，強化并完善試點授權決定的民主控制機制，形成對試點授權決定的理性引導。在事前，通過權力機關制定相關法律形成對試點授權決定的民主正當性支撐，為試點授權決定提供總體框架上的基礎性指引，落實人民主權原則。在事中，通過激活憲法解釋機制，由代議機關對試點實施過程中可能存在的所依附的憲法、法律適用問題予以解釋。在事后，加強對試點授權決定的民主監督，保障試點授權決定符合憲法規定和憲法精神。具體來說可從以下三方面展開。

第一，制定試點授權領域的基本法。地方實驗的有序開展需要法治化和制度化的引導，隨著試點授權決定的類型化和頻繁化，制定試點授權領域的基本法并規范試點授權決定及其運行秩序就顯得尤為重要。具體來說，首先，要確立授權的基本原則，這是授權行為行使過程中一以貫之的主線；其次，明確授權的主體和授權對象，對授權的內容進行清晰界定，詳細規定試點授權決定的環節、步驟和作出程序；最后，明確全國人大對全國人大常委會授權的行使方式。有學者指出，進入21 世紀以后，全國人大及其常委會對地方改革開放的試點開始采用默示授權的形式。[44]依此論點，全國人大常委會可先行作出試點授權決定，只要之后全國人大沒有宣布此次決定違法或進行干涉，那么就視為全國人大的默示同意。但在全國人大的權力行使具有謙抑性特征以及合憲性審查具有被動性特點的現實情況下，將沉默視為同意，不僅不利于保障憲法實施，反而有可能會導致“暗度陳倉”等越界改革情形的發生?？紤]到改革舉措的風險管理，必須確立明示授權為主基調的授權行使方式并限制默示授權。此外，在授權行使方式的界定上，倘若全國人大事后追認全國人大常委會授權決定，應定性為明示授權還是默示授權？是否需要作出專門的授權決定抑或在工作報告中進行肯定即可？這些都是亟待解決的問題，需要立法進行明確。

第二，激活憲法解釋機制。在憲法文本對試點授權決定缺乏明文規定的情形下，要通過其他法律形式補充并完善試點授權決定的體制機制。立法雖是憲法實施的具體方式之一，但誠如上文所述，《立法法》僅有有限的創制性規定空間，同時某些涉及憲制安排的重大改革也無法被《立法法》所涵蓋，對憲法空白的填補因權力層級限定而有所局限。而憲法解釋則不同，相對于立法實施，憲法解釋在對憲法原意的理解上具有比較優勢，憲法解釋始終以憲法文本為依托，旨在通過釋義學的闡釋挖掘憲法條款的內在意涵，是對憲法規范作出客觀判斷并實現憲法變遷的重要手段。在效力上，憲法解釋是憲法規范原旨的延伸，具有和憲法文本同樣的效力。45]通過憲法解釋透析試點授權的法律基礎，可為試點授權提供合憲空間，并依托憲法規范對權力機關組織架構和職權行使的規定確立試點授權決定的內容邊界。具體而言，試點授權決定提煉于《憲法》第62條第16項和第67條第22項，這兩項又分屬全國人大及全國人大常委會概括性職權規定，因此，需要憲法解釋機關在準確理解兜底條款和列舉項內容關系的基礎上明確作出解釋，以確認和固化試點授權決定在其中的地位，對全國人大及其常委會的職權給予補強性說明。

第三，完善對試點授權決定的監督審查機制。首先，在試點授權決定作出之前，應充分論證授權舉措的必要性。并不是所有的改革措施都適合并需要依靠試點授權進行法律的調整實施，只有在確定試點授權目的與授權手段符合比例原則的情形下，試點授權決定方能作出，同時，在對試點授權決定草案事宜的審議程序中，有必要進行預防性審查以排除違憲瑕疵。其次，在試點授權決定運行的過程中，對“授權權”進行合憲性監督。授權決定從本質上來說是全國人大及其常委會行使權力的過程，凡權力的行使必須受到監督與制約，要把權力關進制度的籠子里，規范權力的行使。由擁有合憲性審查職能的全國人大憲法和法律委員會具體行使對授權的審查監督職責較為適宜。監督的內容應包括授權主體的適格性，程序的正確性和內容的適當性。當發現試點授權決定違反憲法的規定時，授權主體應承擔相應的違憲責任，包括撤銷試點授權決定抑或重新作出授權。最后，倘若試點授權決定造成對公民基本權利的損害，則要為被侵權人提供權利救濟的手段和渠道。試點授權決定期限屆滿時，須要求全國人大及其常委會對試點授權進行評估，對發現的問題及時調整。當然，這離不開被授權機關對試點授權實驗的實施情況報告，試點信息的公開透明以及公眾意見的有效傳達。

五、結語

“打鐵還需自身硬”，在全國人大常委會試點授權決定為改革提供創制性試驗空間的同時，追問試點授權決定自身于法有據的底層邏輯，對于確保法律秩序的穩定統一具有重要意義。作為國家的根本法，《憲法》面對此種具有獨特法律效果和運行機制，旨在合法突破既有法律框架的授權創新實踐，其規范國家權力運行的功能屬性決定了其對試點授權決定的合憲性控制是不可缺位的。通過闡釋《憲法》相關條文的規范內涵，厘清試點授權決定的法律性質，明確特定國家機關的權力配置結構，對試點授權決定的主體、事項、內容、依據進行憲制維度的省思，有助于進一步明確全國人大常委會權力行使的限度，消解違法改革形式合憲而實質內容失當的悖論，為試點授權決定的作出提供清晰的規范路徑。因此，做好相關的理論制度建設，保障試點授權決定本身符合《憲法》的規定，經得起《憲法》的檢視，是試點授權決定進一步擴大適用效力，落實依憲治國命題的關鍵所在。也只有將試點授權的全過程納入憲法的監督，科學構造權力配置的基礎格局，完善統合法規范和實踐的規則體系，才能為改革創新舉措提供法律保護屏障，實現立法引領改革，改革反哺立法的雙向互動。

【Abstract】In the process of continuous deepening of reform，the pilot authorization decisions made by the Standing Commitee of the National People's Congress on temporary suspension or adjustment of laws have been widely used in practice. As legal presupposition， it plays an important role in allviating the tension relationship between the rule of law and reform，and resolving the existing system obstacles. The Legislative Law established and improved this system giving it endorsement of law，but theultimate legitimacy of the pilot authorization decision lies in the Constitution.Because the pilot authorization decisions involve the allocation of state power，and the Legislation Law has limited formulating space for creative provisions compared with the Constitution， and some decisions have a tendency to go beyond the scope of legal adjustment，so it is necessary to interpret the NPC Standing Commitee's decisions from a higher dimension.At present， pilot authorization decisions face constitutional problems in the identification of the constitutional basis fortheir own constitutionality，the delineation of authority，and the selectionof the subject， which affect their own validity.Therefore， it is necessry to atach importance to theconstitutional control of the pilot authorization decisions.On the basis of respecting the constitutional arrangements of state institutions， taking the general power provision of the NPC and NPC Standing Commitee as the analysis path of decision basis， it is necessary to distinguish authorization maters derived from their authorities，and form a progresive structure at the constituent power， constituent amendment powers and legal power， and improved the democratic control mechanism for pilot authorization decisions to ensure that such decisions are grounded in the Constitution.

【Keywords】pilot authorization decision； National People’s Congress； Standing Commitee of the National People's Congress; constitutional basis; temporary suspension or adjustment of law