金融穩定視角下我國金融立法走向

金融立法的目標既要追求效率，又要維護系統安全、保護公共利益。在我國金融市場進一步深化改革的背景下，金融立法不僅是防范金融風險、維護經濟穩定的重要工具，更是引導資源配置、促進創新發展的關鍵引擎。未來金融立法將以金融基本法為主線、多部法律協同的路徑展開，強化風險識別與處置機制，以包容審慎的態度應對新興金融業態，為金融穩定與高質量發展提供堅實法治保障。

2008年次貸危機爆發后，系統性風險防范與控制已成為現代金融監管的核心目標之一。巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）發布《巴塞爾協議Ⅲ》框架提出跨國銀行杠桿率、超額資本等要求，金融穩定理事會（FSB）《金融機構風險有效處置機制核心要素》推動系統重要性金融機構（SIFIs）的監管與“有序清算”框架的建立，強化全球金融系統的穩定機制。各國在宏觀審慎監管層面紛紛建立系統性風險識別與防控框架，同時在微觀審慎監管層面強化對金融機構的風險管控能力，提升金融機構運行的穩健與安全。

2022年10月，黨的二十大報告指出要“強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納人監管”；2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），再次提出筑牢有效防控系統性風險的金融穩定保障體系，并在《決定》第18條將“制定金融法”列為深化金融體制改革的重大舉措。2024年8月，中國人民銀行行長潘功勝在接受記者采訪時表示，央行將推動加快金融穩定相關立法，推進金融穩定保障體系建設。近年來，隨著金融行業新業態的不斷涌現，其高風險性、壟斷性以及高負債經營特性對監管體系提出了更高要求。本文認為，在當前金融穩定的背景下，我國金融穩定制度的構建應當以高水平立法為核心，實現對系統性風險的有效防控。從這一視角出發，未來金融法的立法發展方向必然是強化金融監管，完善相關制度框架，為我國金融市場的穩定和高質量發展奠定堅實基礎。

金融立法的定位

如何制定金融法，應先解決金融立法的定位問題。金融立法，無外乎從金融監管與金融交易兩個維度展開，其中，金融監管法屬于縱向的行政法范疇，金融交易法則屬于橫向的商事法范疇。從金融穩定的視角來看，金融立法無疑指向金融監管法。這是因為，維護金融穩定這一整體性、宏觀層面的任務，無法由規范商事主體交易行為的金融交易法來完成。正因如此，黨的二十屆三中全會《決定》提出的“制定金融法”，應當理解為更加強調金融監管立法，而非金融交易立法。接下來要解決的問題是，金融法是指向一部單行法，還是指多部法律組成的一個部門法？從各國現有立法實踐來看，金融立法大致分為兩種模式：一種是‘ ?_1+N^，， 模式，即由一部核心法律作為基本法構建金融監管的基本框架、目標和原則，其他配套法律圍繞該核心法律對具體金融領域進行規范，如美國、英國；另一種是“N”模式或協同模式，即以分業立法為基礎，多個金融領域相關部門法協同運行，如德國、日本等國家。

本文認為，目前我國擬制定的“金融法”是一部統一的單行法即“《中華人民共和國金融法》”，即采用“ $＼mathrm { i } ＼partial ^ { ＼aa } + ＼mathrm { N } ^ { ＼prime }$ 5的新立法模式。針對這一立法路徑選擇，本文認為，應當區分作為單一基本法的“《金融法》”與作為部門法的“金融法”之間的區別。隨著金融業的不斷發展，今天的金融法已發展為包括金融監管類法律以及金融交易類法律在內的系統化、獨立的法律部門，因此，已無法用任何一部單行立法來解決所有的金融監管問題，這既是源于金融領域復雜性、多樣性與專業性的特點，同時也是源于維護金融穩定與保護公共利益等多元價值取向的需要。基于這一理解并結合我國現有立法基礎，我國今后金融法的整體架構應當以金融基本法為核心展開。目前，我國金融監管法律體系已包括《銀行業監督管理法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等多部法律以及大量政策性文件和行政規章，覆蓋銀行、證券、保險、金融衍生交易等各個金融領域。然而，這種根植于“分業經營”理念的立法與監管模式，在金融行業快速發展背景下逐漸暴露出協調性不足的問題，難以全面應對金融市場跨行業、跨領域的系統性風險。同時，現行法律調整對象多以行業規范為主，對宏觀審慎監管與系統性風險防控的制度化設計較為薄弱。從金融穩定的視角出發，積極推動《金融法》這一基本法的制定，為我國金融監管確立基本框架與原則，是一項非常必要的立法工作。

金融立法的底層邏輯與價值取向

從發展情況來看，金融立法有兩個核心價值取向：一是保障金融穩定，另一個是保護公共利益。在某種意義上來說，保障金融穩定也是保護公共利益的內在要求或組成部分。篇幅所限，本文重點從金融穩定這一價值取向討論金融立法的應用邏輯。

復雜系統理論與風險控制理論為金融穩定這一價值取向提供了堅實理論支撐。在復雜系統論視角下，金融體系是一個由多層次市場構成的復雜適應系統，具有高度關聯性、非線性運行、脆弱性與韌性并存等特征。金融系統的不穩定會通過網絡傳導效應放大，對基本金融服務、中小投資者權益及社會經濟造成廣泛沖擊。風險控制理論強調通過識別、評估和應對潛在風險，避免系統性或關鍵性損失的發生。風險控制理論被用于解釋銀行間的高度關聯性是如何加劇系統性風險的，強調對系統內“關鍵節點”（如大型銀行）加以控制是保證金融網絡整體穩定的關鍵。兩種理論為我們揭示了現代金融體系中系統性風險的復雜性和傳染性，以及科學立法是有效監管、預防系統性風險的正確路徑。

金融立法的國際實踐

2008年次貸危機后，國際社會關于系統性風險的研究不斷深化，“系統重要性指數（SystemicImportanceIndex）”這一概念被提出，通過定量分析金融機構的網絡中心性和風險傳播路徑，評估對系統性風險的催生作用。FSB提出各國立法聚焦于“系統重要性金融機構”SIFIs的規制問題，防范系統性金融風險成為各國和國際金融組織的核心任務，在立法實踐中，不同國家采取的路徑并不完全相同，大體上可分為“ 1+N^′′ 與分業協同兩種基本模式，分別以美國、英國與德國、日本為代表。

美國：保障系統安全與公共利益并重的立法價值轉向

《多德-弗蘭克法案》（Dodd-FrankWallStreetReformandConsumerProtectionAct）是美國應對2008年次貸危機而制定的重要法案，旨在加強金融監管、維護金融穩定并保護消費者權益。法案通過建立美國金融穩定監督委員會（FSOC）和強化對SIFIs的監管，增強了系統性風險識別與預防機制；有序清算機制則確保金融機構的失敗不會引發系統性危機；沃爾克規則與資本要求抑制過度風險積累。該法案通過構建監測、強化監管和危機處置的三重機制，為防范系統性風險提供了基本法律框架，成為‘ 1+N^′′ 立法模式的核心。配套的監管規則和實施細則，如沃爾克規則的具體執行標準、資本要求的技術指引、SIFI監管附加標準，補充并完善了這一框架，構成了“N”。此外，法案在實施過程中不斷調整，擴展監管范圍，如放松中小銀行監管、加強對金融科技和數字資產的監管、延伸對影子銀行和非銀行金融機構的監管，充分展現了 ?_1+N^′′ 模式的靈活性與適應性，推動了金融監管體系的有序延伸與動態調整。

英國：以目標原則監管理念為基礎的準“雙峰”監管模式

英國2012年《金融服務法案》（FinancialServicesAct）是在反思2008年次貸危機后出臺的，確立了以目標原則為導向的監管原則，區別于傳統的機構或功能監管模式。該法圍繞保障金融穩定、防范系統性風險這一核心目標，通過重組監管框架、強化宏觀審慎監管與微觀審慎監管，構建了三層監管架構。首先，通過設立金融政策委員會（FPC）負責宏觀審慎監管，采取反周期資本緩沖等措施以降低金融體系脆弱性。其次，通過圍欄規則（Ring-FencingRule）要求大型銀行將零售銀行業務與高風險的投行業務分離，限制風險傳導，并加強零售銀行的資本和流動性要求。此外，拆分原金融服務管理局，在英格蘭銀行內部分別設立審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA），分別負責金融機構穩健性和市場公平及消費者保護。基于這一核心框架，英國通過動態擴展配套規則（“N”）應對金融市場的新興風險，如金融科技和加密資產。同時，加強對影子銀行的流動性和杠桿管理。盡管面臨脫歐后的跨境監管挑戰，以目標為核心的“ i?/+Nⁱ ”模式使英國金融監管體系兼備韌性與適應性。

日本：存款保險制度的漸進路徑

日本在后危機時代的金融立法改革側重于在現有分業立法模式下，通過強化存款保險制度來構建金融安全網，有效防范系統性風險。自1971年起，存款保險制度逐步完善，特別是在2008年次貸危機后，進一步擴大了存款保障范圍，不僅覆蓋普通存款，還涵蓋特定金融工具，并增加了保險基金儲備和融資渠道，確保金融危機時能迅速救助。針對瀕臨破產的銀行，存款保險機構可協助資產重組、收購或通過“過橋銀行”暫時接管，以避免擠兌。此外，隨著金融機構全球化，DICJ加強了與其他國家存款保險機構的合作，共同制訂跨境清算和危機管理計劃，防止跨境風險蔓延。這一漸進式改革路徑為金融穩定提供了重要防線，展現了日本金融體系的本土化特點，并為其他國家提供了“補強式改革”的經驗。

德國：雙軌制下的分業協同立法

德國在防范系統性金融風險方面，通過分業協同立法實現金融穩定。次貸危機后，德國參與歐洲單一監管機制（SSM）和清算機制（SRM），將主要銀行納入歐洲央行（ECB）直接監管。SRM通過單一清算基金（SRF）提供跨境問題銀行清算所需資金，并通過過橋銀行和債轉股等工具有效防控系統性風險。在國內，德國2011年通過《銀行重組法》，建立銀行重組框架，明確危機管理和清算流程，確保系統重要性金融機構（SIFIs）的風險不會擴散。該法賦予聯邦金融監管局更多權力，包括要求制訂恢復與處置計劃（LivingWills），與區域機制形成良好互補，增強了風險防控的系統性與協同性。

金融穩定視角下我國金融立法現狀與發展

當前，我國金融領域已出臺多部專門立法或相關條文，防范系統性金融風險的監管立法雖然已經在多個領域取得一定進展，但總體上仍存在碎片化和分散化的問題，難以系統應對復雜的系統性金融風險。

金融立法現狀

我國金融立法已經初步建立以《中國人民銀行法》《商業銀行法》《票據法》《保險法》和《期貨與衍生品法》等法律為主，以《存款保險條例》《非銀行支付機構監督管理條例》等行政法規、部門規章、地方性法規為輔的全方面、多層次制度架構，涵蓋了主要金融領域及市場準入、經營活動以及市場退出各個環節。

由于長期以來的分業監管模式，金融立法多以單一行業為單位，金融監管立法的體系化與協調性不足，尤其在風險識別、分類和收費機制上未能形成有效聯動。2015年出臺的《存款保險條例》是唯一直接涉及防范系統性金融風險的法規，但橫向對比來看，我國的存款保險制度對系統性風險的預防和監測空間有限。《存款保險條例》并未明確規定存款保險機構參與商業銀行的風險識別工作，而是更多依賴人民銀行和原銀保監會提供的風險信息。這種模式容易導致信息傳遞滯后，無法及時針對高風險銀行采取措施。相比之下，美國聯邦存款保險公司直接參與對銀行的審慎監管，包括現場檢查和審計，可以實時掌握銀行的風險狀況。同時，由于風險分類統一標準缺位，存款保險機構難以有效執行差異化管理。目前，我國商業銀行風險分類標準由金融監督管理總局主導，存款保險機構的風險分類機制尚未建立，由此導致對銀行風險的評估缺乏統一的衡量標準。《商業銀行法》第三十九條對資本充足率和流動性雖有法定要求，但未與存款保險制度形成有效聯動。與此形成對照的是，日本的存款保險制度通過與金融監管廳的合作，建立了統一的風險分類體系，可根據銀行的健康狀況對其進行分級管理。

我國今后金融立法展望

2024年6月，《中華人民共和國金融穩定法》草案向全國人天常委會法制工作委員會提請二次審議，根據該法草案內容，防范系統性金融風險必定是未來金融立法的核心目標。圍繞該核心目標，在宏觀審慎和微觀審慎兩大支柱下，我國未來監管視角下的金融立法將從構建統一法律體系、加強對系統重要性金融機構監管與風險處置、應對新興金融業態監管挑戰等路徑展開。

從宏觀來看，中長期內我國金融立法將步入以《金融法》這一基本法為主線、多部法律協同的軌道，此種立法路徑已在美國、英國金融立法實踐中得到體現。在這種立法路徑條件下，本文以為，當下我國金融監管體系新一輪改革應從統籌監管力量、提高監管效能目標出發，加強不同監管機構、央地監管機構之間的協同。在多重監管目標的聚焦下，亟須《金融法》的盡早出臺，為《金融穩定法》的制定提供方向性與原則性指引，完善我國以金融穩定為目標的金融監管法律體系。

從微觀來看，完善金融風險防范處置是金融立法的必經之路。當前我國對金融機構風險處置呈現出金融司法監管化的趨勢，從立法技術出發，《金融穩定法》應當為金融機構的風險處置提供直接、完備的法律依據及基礎。此外，強化對系統性風險的識別也應當納人金融立法議程。近年來，中小銀行的風險不斷加劇，尤其是與地方政府融資平臺有關的金融風險不斷積累。系統性風險的防范重點已從“天而不能倒型威脅”變為“小而廣散型威脅”，即小型問題機構集中倒閉帶來的市場風險。基于預防系統性風險的需要，將來金融立法須破解統一風險識別標準缺位的困境。

隨著金融系統近年來不斷涌現的金融衍生品、金融科技+、人工智能金融等新業態，或將引發更多潛在的系統性風險。針對這些可能引發系統性風險的新金融領域及新金融業態，在建立包容審慎監管、動態適應性監管原則的基礎上，以金融基本法為核心，多頭立法協同并舉的規范路徑可以為應對不斷出現的新風險、新問題提供充分的制度保障。

結語

在統籌金融市場更高水平對外開放與更高水平金融安全的要求下，我國金融立法背負宏大的時代使命和社會期望。金融立法的目標既要追求效率，又要維護系統安全、保護公共利益。未來金融立法必將以金融基本法為主線、多部法律協同的路徑展開，強化風險識別與處置機制，以包容審慎的態度應對新興金融業態，為金融穩定與高質量發展提供堅實法治保障。

（伏軍為對外經濟貿易大學法學院教授、博士生導師，范星辰為對外經濟貿易大學2024級法學博士研究生。責任編輯/王茅）