打造我國數(shù)據(jù)跨境流動高地提升數(shù)字經(jīng)濟全球競爭力

近年來，我國十分重視跨境數(shù)據(jù)流動合作。加強推進國際合作機制建設，規(guī)范對接數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，積極應對數(shù)字新技術(shù)帶來的各種挑戰(zhàn)，已成為塑造我國在全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展格局中新優(yōu)勢的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文分析了當前數(shù)據(jù)跨境流動領域面臨的難題，思考加快推進我國數(shù)據(jù)跨境流動的路徑，并就完善跨境數(shù)據(jù)安全評估體系提出政策建議。

黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，明確要求“提升數(shù)據(jù)安全治理監(jiān)管能力，建立高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動機制”。近年來，我國十分重視跨境數(shù)據(jù)流動合作，于2020年正式簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），積極推動數(shù)據(jù)跨境流動。2022年我國開始推進加人《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）。2023年12月，國家數(shù)據(jù)局等17部門聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素 × ”三年行動計劃（2024—2026年）》，提出要推動數(shù)字經(jīng)濟領域高水平對外開放，促進數(shù)據(jù)有序跨境流動。加強推進國際合作機制建設，規(guī)范對接數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，積極應對數(shù)字新技術(shù)帶來的各種挑戰(zhàn)，已成為塑造我國在全球數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展格局中新優(yōu)勢的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

現(xiàn)有政策法規(guī)仍須完善?！稊?shù)據(jù)出境安全評估辦法》（國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室令第11號）發(fā)布后，出境合規(guī)體系對于數(shù)據(jù)出境的合規(guī)要求較高，國內(nèi)企業(yè)對于能否滿足合規(guī)要求難以把握，導致推動數(shù)據(jù)跨境流動的積極性不足。

跨境監(jiān)管機制有待健全。目前，我國主要依靠數(shù)據(jù)本地化政策進行監(jiān)管，尚未有專門機構(gòu)對數(shù)據(jù)跨境流動進行統(tǒng)籌管理，這在一定程度上削弱了數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的有效性。盡管我國在數(shù)據(jù)跨境流動方面取得了一定的進展，但體系化的專門法律規(guī)制仍有待完善。當前，數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管規(guī)則主要分散于特定行業(yè)和部門的規(guī)范性文件中，這些政策仍存在內(nèi)容重疊和相互矛盾的情況。

當前數(shù)據(jù)跨境流動領域面臨的難題

銜接國際規(guī)則仍有不足。目前，全球尚未形成統(tǒng)一的跨境數(shù)據(jù)流動治理規(guī)則，其主要治理方式是嵌人雙邊或多邊的自由貿(mào)易協(xié)定中。由于各方數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展水平及利益考量的差異，形成了不同的規(guī)制范式，主要有RCEP范式、美國范式和歐盟范式。這三種范式在治理模式上明顯不同。我國國內(nèi)有關(guān)立法與RCEP規(guī)則還有待進一步銜接。我國已形成了以《國家安全法》為主導，以《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》為核心的法律體系，2024年3月發(fā)布的《規(guī)范和促進數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》對《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》做出進一步調(diào)整，重新精確定義“重要數(shù)據(jù)”的概念，對安全評估的適用場景做出具體細化的規(guī)定，形成了以“本地存儲、出境評估”為核心的監(jiān)管模式。但在數(shù)據(jù)監(jiān)管立法方面，仍缺乏有序協(xié)調(diào)的頂層規(guī)劃，數(shù)據(jù)域外治理手段模糊，部分國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則不相適應，甚至游離在全球數(shù)據(jù)治理體系之外。

加強數(shù)據(jù)跨境流動的國際協(xié)作

如何優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管、提升數(shù)據(jù)傳輸效率、提高數(shù)據(jù)技術(shù)競爭力和推動數(shù)據(jù)要素價值釋放，是數(shù)據(jù)要素競爭的關(guān)鍵。圍繞數(shù)據(jù)的收集、使用與存儲，國際上積極開展相關(guān)的體制機制建設，其中數(shù)據(jù)隱私保護及數(shù)據(jù)存儲等話題成為國際共識與沖突的主要聚焦點。我國應加強與相關(guān)的貿(mào)易伙伴國進行數(shù)據(jù)基礎制度與規(guī)則方面的協(xié)商和溝通，推動數(shù)據(jù)要素市場創(chuàng)新發(fā)展引領制度型對外開放。尋找數(shù)據(jù)跨境流動的“共同法”，降低數(shù)字規(guī)則差異對貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈運作的影響，以高水平的對外合作機制，提升數(shù)字經(jīng)濟領域的國際國內(nèi)大循環(huán)。

第一，在隱私保護方面，有效落實個人數(shù)據(jù)隱私保護法律。中國在推進個人數(shù)據(jù)保護及隱私保護方面，相關(guān)法律法規(guī)建設已經(jīng)取得一定的進展。未來，隨著數(shù)據(jù)要素市場建設的推進，仍然需要根據(jù)數(shù)據(jù)要素流動的具體場景，按照國際貿(mào)易規(guī)則和慣例不斷完善數(shù)據(jù)隱私保護的法律制度。

第二，全面評估跨境數(shù)據(jù)要素流動交易中存在的法律差異及防范相關(guān)風險，幫助企業(yè)更安全地開展跨境數(shù)字經(jīng)濟活動。在跨境交易服務機制建設方面，積極對標國際數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則，加強規(guī)則談判溝通。針對各國存在的法律差異，加強與既有的國際數(shù)據(jù)聯(lián)盟進行協(xié)調(diào)，在數(shù)據(jù)保護充分性方面與國際準則著齊。針對個別議題上的差異，可依托中國自貿(mào)區(qū)的政策優(yōu)勢，試點數(shù)據(jù)要素離岸市場與監(jiān)管機制，有條件地實現(xiàn)監(jiān)管合規(guī)與市場拓展。針對數(shù)據(jù)跨境存儲方面的差異規(guī)則，充許在隱私保護充分的情況下，推動數(shù)據(jù)自由跨境流動，優(yōu)化設置數(shù)據(jù)本地存儲與數(shù)據(jù)審查機制；針對不同地區(qū)數(shù)據(jù)跨境管理規(guī)范的差異，加強與境外企業(yè)、政府及消費者建立協(xié)調(diào)機制，建立境外業(yè)務數(shù)據(jù)安全與法律服務機制，幫助跨境交易主體更好地適用不同國家數(shù)據(jù)安全管理規(guī)范，有效應對跨境法律及市場風險。

第三，在綠色轉(zhuǎn)型、科創(chuàng)發(fā)展等全球性議題中，進一步加強國際協(xié)作。與全球各貿(mào)易伙伴加強國際貿(mào)易、跨境電子商務、國際航運、氣候治理等以數(shù)據(jù)跨境流動為基礎的各領域機制協(xié)作，構(gòu)建包容、開放的跨境數(shù)據(jù)流動體系。目前在國際數(shù)據(jù)聯(lián)盟框架下，主要的發(fā)達國家及發(fā)展中國家都積極參與其中，在各新型領域加強數(shù)據(jù)跨境流動的機制建設和規(guī)范統(tǒng)一，以更好地促進電子化時代的國際服務貿(mào)易。

加快推進我國數(shù)據(jù)跨境流動的路徑思考

聚焦國際數(shù)據(jù)流動與合作，持續(xù)培育壯大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)

第一，打通“規(guī)則通道”，為全面數(shù)據(jù)流動奠定制度基礎。圍繞國際數(shù)據(jù)關(guān)鍵合作領域，我國在數(shù)據(jù)供給、加工、治理、流動、交易、應用等方面，應該進一步完善跨境數(shù)據(jù)流動的國際合作框架，建立起跨境數(shù)據(jù)流動的合作機制和相互信任機制，彌合不同國家和地區(qū)之間法律法規(guī)的差異性，打造數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)跨境發(fā)展生態(tài)圈。同時，以數(shù)字技術(shù)與制度規(guī)則為基礎，以數(shù)據(jù)資源匯聚、流轉(zhuǎn)、價值轉(zhuǎn)化為特征，持續(xù)建設數(shù)據(jù)要素跨境服務平臺。做好場景規(guī)劃與服務能力提升，夯實功能平臺與關(guān)鍵基礎設施，優(yōu)化數(shù)據(jù)資源配置，推動數(shù)據(jù)要素與產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等融合發(fā)展，提升數(shù)據(jù)流動、交易、跨境服務能力，培育數(shù)據(jù)要素高質(zhì)量發(fā)展新引擎。

第二，加快培育壯大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動全生命周期服務。習近平總書記指示：“要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟。”積極培育壯大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值，優(yōu)化數(shù)據(jù)要素跨境流動產(chǎn)業(yè)生態(tài)，將對經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、全球治理等產(chǎn)生重大而深遠的影響。數(shù)據(jù)要素市場可開設跨境數(shù)據(jù)要素服務工作站，優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流動渠道，為數(shù)商提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)服務，作為“組局者”充分發(fā)揮平臺匯聚生態(tài)各方的作用，促進數(shù)據(jù)要素跨境流動和價值釋放。加強國內(nèi)國際數(shù)據(jù)要素深度合作，提供供需撮合、安全合規(guī)、產(chǎn)品孵化、數(shù)據(jù)激活、增值服務及數(shù)據(jù)資產(chǎn)化等全方面服務，解決各行業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)交易存在的“數(shù)據(jù)資源有效供給不足”“數(shù)據(jù)合規(guī)治理能力弱”等難題，探索跨區(qū)域數(shù)據(jù)融合應用、賦能實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新之路，全力打造數(shù)據(jù)要素流動領域良好生態(tài)。

第三，銜接DEPA、CPTPP等高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，探索建立合法安全便利的數(shù)據(jù)跨境流動機制。在貿(mào)易、航天、深海、醫(yī)療等領域加快形成一批跨境典型應用案例。對接國際數(shù)據(jù)規(guī)則，實施“引進來、走出去”數(shù)據(jù)要素市場培育戰(zhàn)略，營造數(shù)據(jù)要素流動規(guī)范有序、配置高效公平的數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境。加快數(shù)字技術(shù)賦能，提升算力網(wǎng)絡基礎設施能力和數(shù)據(jù)流動交易基礎設施能力，夯實數(shù)據(jù)要素流動基礎底座。探索優(yōu)化資本項目下負面清單管理模式、便利企業(yè)資金跨境流動、促進金融服務綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟。建立健全數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)權(quán)屬登記、數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、數(shù)據(jù)開發(fā)利用等相關(guān)制度和機制，對重點業(yè)務場景開展全鏈條合規(guī)監(jiān)管。

第四，探索打造跨境數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市，加強數(shù)據(jù)產(chǎn)品集成創(chuàng)新。探索以市場化方式建設跨境數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市，匯集大量原始數(shù)據(jù)，吸引境內(nèi)外開發(fā)者進駐開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，實現(xiàn)數(shù)據(jù)確權(quán)和定價，強化數(shù)據(jù)資源供給，促進數(shù)據(jù)交易雙方對接交易。探索數(shù)據(jù)跨境安全流動，強化數(shù)據(jù)中介服務，通過“一次授權(quán)、一次使用”等方式，有效推動跨境數(shù)據(jù)在跨境貿(mào)易、國際電商、跨境消費等領域廣泛應用。與此同時，要充分利用密碼技術(shù)、隱私計算等技術(shù)，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市跨境跨域的可互操作的、持續(xù)穩(wěn)定的運行機制，促進安全可控、便捷高效的雙向跨境數(shù)據(jù)流動。

以新場景、新模式推動數(shù)據(jù)跨境流動創(chuàng)新試點，打造數(shù)字貿(mào)易新引擎

《中共中央國務院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》要求，針對跨境電商、跨境支付、供應鏈管理、服務外包等典型應用場景，探索安全規(guī)范的數(shù)據(jù)跨境流動方式。探索建立數(shù)據(jù)跨境流動管理新場景、創(chuàng)新數(shù)據(jù)服務模式，以數(shù)據(jù)流更好地服務國家間資金流、技術(shù)流、商貿(mào)物流，積極賦能數(shù)字貿(mào)易發(fā)展。

第一，建立“數(shù)據(jù)跨境流動管理系統(tǒng)”，積極探索國際數(shù)據(jù)流動管理新場景。面對數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)快速增長的態(tài)勢和需求，探索建設“數(shù)據(jù)跨境流動管理系統(tǒng)”，拓展數(shù)據(jù)分類分級標識、身份認證等功能，通過不斷的技術(shù)創(chuàng)新，提高數(shù)據(jù)流動安全性，以滿足跨法域、多主體的數(shù)據(jù)保護和數(shù)據(jù)便利化流動需求，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)的精細化管理。借助數(shù)據(jù)跨境流動管理系統(tǒng)，進一步與歐盟、東盟等地區(qū)開展數(shù)據(jù)跨境合作，實現(xiàn)數(shù)據(jù)合作認證機制，以數(shù)據(jù)跨境流動便利化為突破口，打造國際數(shù)據(jù)流動“橋頭堡”。

第二，優(yōu)化數(shù)據(jù)要素跨境流動產(chǎn)業(yè)生態(tài)，創(chuàng)新數(shù)據(jù)服務模式。一方面，要加大跨境數(shù)據(jù)發(fā)展創(chuàng)新平臺的建設，通過不斷培育大數(shù)據(jù)發(fā)展創(chuàng)新實驗室、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、服務機構(gòu)、人才基地等，積極構(gòu)建數(shù)據(jù)要素跨境流動產(chǎn)業(yè)新生態(tài)。著力打造一批具有大數(shù)據(jù)生態(tài)主導力的核心企業(yè)，帶動關(guān)聯(lián)度高的中小企業(yè)進入全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈。培育第三方服務機構(gòu)生態(tài)，包括數(shù)據(jù)基礎設施提供商、數(shù)據(jù)資源集成商、數(shù)據(jù)加工處理服務商、數(shù)據(jù)分析技術(shù)服務商、數(shù)據(jù)咨詢服務商、數(shù)據(jù)安全服務商、數(shù)據(jù)產(chǎn)品供應商等。數(shù)商生態(tài)的發(fā)展為數(shù)據(jù)交易提供了基礎性力量，有助于加快培育數(shù)據(jù)要素市場，實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素有序跨境流動。另一方面，支持大數(shù)據(jù)企業(yè)加強基礎軟硬件創(chuàng)新研究，研發(fā)具有競爭力的數(shù)據(jù)采集裝備、數(shù)據(jù)存算設施、數(shù)據(jù)傳輸裝置等產(chǎn)品，打造高性能數(shù)據(jù)采集、高品質(zhì)數(shù)據(jù)清洗、專業(yè)化數(shù)據(jù)標注、智能化數(shù)據(jù)分析、可視化數(shù)據(jù)展示等特色產(chǎn)品和解決方案。發(fā)展“數(shù)據(jù) + 金融”“數(shù)據(jù) + 營銷”“數(shù)據(jù) + 教育”“數(shù)據(jù) + 文娛”等大數(shù)據(jù)服務，探索多種“數(shù)據(jù) + ”應用場景和模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值有效發(fā)揮，為跨境數(shù)據(jù)流動提供服務支撐，打造數(shù)字貿(mào)易獨特競爭優(yōu)勢。

提升數(shù)據(jù)跨境交易能級，推動優(yōu)化跨境數(shù)據(jù)交易產(chǎn)品供給

第一，創(chuàng)新場外跨境數(shù)據(jù)服務，開發(fā)優(yōu)質(zhì)跨境數(shù)據(jù)產(chǎn)品。一方面，依托金融機構(gòu)開發(fā)場外金融衍生品，實現(xiàn)金融工具創(chuàng)新，協(xié)助企業(yè)解決數(shù)據(jù)跨境問題。金融機構(gòu)可針對特定的數(shù)字資產(chǎn)、加密貨幣或區(qū)塊鏈技術(shù)應用設計訂制的期權(quán)、期貨和其他金融衍生品，以滿足特定行業(yè)或客戶需求。另一方面，數(shù)據(jù)要素市場與銀行、評估機構(gòu)深度合作，助力授信企業(yè)開展數(shù)據(jù)資產(chǎn)授信業(yè)務，積極推進企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)跨境直貸服務，提升跨境融資便利化。同時，積極引入境外企業(yè)工商數(shù)據(jù)，為國內(nèi)企業(yè)提供數(shù)據(jù)出境輔導，幫助企業(yè)降低數(shù)據(jù)出境風險，提升數(shù)據(jù)出境評估效率。

第二，創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)彌合國際規(guī)則差異中的差異，實現(xiàn)監(jiān)管安全與數(shù)據(jù)市場拓展的平衡。借鑒美國云法案（CloudAct）做法（通過“云上離岸數(shù)據(jù)監(jiān)管機制”優(yōu)化數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管），在跨境監(jiān)管本地數(shù)據(jù)存儲等法律條款合規(guī)的前提下，依托各地自貿(mào)區(qū)探索有效的跨境數(shù)據(jù)流動通道機制，提升跨境數(shù)據(jù)流動活躍度。完善數(shù)據(jù)本地存儲機制，防范數(shù)據(jù)集中存儲可能存在的數(shù)據(jù)安全風險，推動分散式存儲防范網(wǎng)絡安全漏洞帶來的沖擊。評估識別數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)暮弦?guī)風險，構(gòu)建透明、值得信賴的國際數(shù)據(jù)要素流動樞紐市場。

第三，推動數(shù)據(jù)要素價值釋放形成商業(yè)效益，助力供應鏈決策、航運決策等各商業(yè)場景決策優(yōu)化。在數(shù)據(jù)感知、數(shù)據(jù)搜集及數(shù)據(jù)分析等各環(huán)節(jié)，推動金融、貿(mào)易、科技等場景領域的數(shù)據(jù)賦能。規(guī)范引導中資和外資銀行、科技企業(yè)等擁有數(shù)據(jù)生態(tài)優(yōu)勢的頭部企業(yè)在自貿(mào)區(qū)共同搭建跨境數(shù)據(jù)交易平臺，利用區(qū)塊鏈、人工智能和大數(shù)據(jù)分析等先進技術(shù)，提高交易效率和透明度。支持各類數(shù)字資產(chǎn)交易，解決數(shù)字貿(mào)易中的堵點，滿足不同主體數(shù)據(jù)流動的多樣化需求。同時，積極探索完善場外交易信息披露和備案機制，規(guī)范場外交易模式，加強數(shù)據(jù)安全和隱私保護，為投資者提供安全、透明的交易環(huán)境。

完善跨境數(shù)據(jù)安全評估體系的政策建議

一是完善頂層制度框架，構(gòu)建跨境數(shù)據(jù)安全法律政策體系。在制度層面上，立足于維護國家安全和數(shù)據(jù)主權(quán)，積極推動國家間的雙邊和多邊合作，與主要國家建立互信共識。審視并優(yōu)化現(xiàn)有的跨境數(shù)據(jù)流動政策和法律規(guī)制，深化數(shù)據(jù)安全有序流動治理。建立實用的數(shù)據(jù)跨境流動評估方法和管理標準，明確監(jiān)管框架、數(shù)據(jù)主體界定與劃分，有效地促進數(shù)據(jù)分類、制定保護標準和實施監(jiān)管機制。在政策法規(guī)層面，與國際組織共同制定和推廣統(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護與隱私標準，確保數(shù)據(jù)利益相關(guān)方嚴格遵循這些規(guī)定。建立多邊數(shù)據(jù)治理框架，高效解決跨境數(shù)據(jù)流動中的法律和監(jiān)管挑戰(zhàn)。通過涵蓋數(shù)據(jù)流動的透明度、數(shù)據(jù)使用與共享的合理性評估及跨境數(shù)據(jù)處理的責任分配，積極應對數(shù)據(jù)泄露和濫用行為，提升全球范圍內(nèi)數(shù)據(jù)流動的安全性。

二是加強跨境數(shù)據(jù)流動安全信息共享和共同合作機制。在當前數(shù)字經(jīng)濟國際合作背景下，我國需要積極應對國際數(shù)據(jù)安全態(tài)勢和競爭格局，樹立全球數(shù)字命運共同體的理念。加強國際合作和制定統(tǒng)一數(shù)據(jù)安全標準，促進跨國界的信息共享和協(xié)調(diào)，實時通報安全漏洞、共享最佳安全實踐及協(xié)調(diào)應對重大網(wǎng)絡安全事件。

三是實施全面的跨境數(shù)據(jù)流動風險評估機制。構(gòu)建多渠道、便利化的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管機制。完善的數(shù)據(jù)出境標準和跨境交易規(guī)則是保障數(shù)據(jù)流動順暢的基礎。建立風險評估機制與數(shù)據(jù)基礎設施互聯(lián)互通機制，加強數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)控和預警平臺的建設，促進數(shù)據(jù)高效、安全、便利地跨境流動。對跨境數(shù)據(jù)流動實施持續(xù)跟蹤和審計，采用先進的跟蹤技術(shù)對數(shù)據(jù)的流向、處理方式進行監(jiān)管，及時識別異常數(shù)據(jù)流動可能造成的安全威脅。

（賈彥為上海交易集團研究院院長、首席研究員。特約編輯/孫世選，責任編輯/丁開艷）