以村民自建模式開展以工代賑的時代價值、實踐探索和優化策略

【中圖分類號】F323.8 ［文獻標志碼］A 【文章編號】1008-0694（2025）02-0035 -08

一、引言

黨的二十大報告強調，發展鄉村特色產業，拓寬農民增收致富渠道。鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力。以工代賑作為一種替代直接賑濟的益民政策，強調“以勞動換取報酬”，通過政府投資并吸納受賑濟者參與相關工程項目建設，實現促農增收、擴大就業，是推進農民組織化、拓展賑濟模式和激發內生動力的有效途徑，兼具“賑濟”與“建設”兩種功能。然而，在以工代賑項目實施過程中，不同程度存在強勢的建設方、承建方企業資本和弱勢農戶之間利益不對等的問題，衍生出以工代賑項目聯農帶農不強、利益分配不合理、農戶報酬不到位等諸多現實問題。導致農民主體性的“遮蔽”或“缺場”狀態難以徹底改變，成為政府、學界乃至社會關注的焦點。

近年來，為增強以工代賑的穩就業、促增收等作用，激發脫貧群眾內生動力，促進農業農村實現可持續發展，充分發揮“賑”的作用，各地積極組織當地脫貧群眾、特殊困難群眾參與，推動以工代賑項目實施方式從由政府主導向政府引導、村民自建為主轉變。借鑒我國以往農村小型公共基礎設施村民自建的經驗做法，四川積極探索以村民自建為主的以工代賑項目實施路徑，不斷建立健全治理架構、組織體系、監督指導等全套機制，提高農村基層治理和民眾自身創造財富的能力[2]。在此背景下，本文結合四川省在更大范圍、更廣領域推動以村民自建模式開展以工代賑的工作實踐，剖析以村民自建模式開展以工代賑的時代價值，并就如何更好開展以工代賑項目提出可行的優化策略。

二、文獻回顧

學界關于以工代賑的研究頗豐，圍繞以工代賑的歷史淵源、功能作用以及當代價值等方面開展了大量系統性研究。在以工代賑形成與發展的歷史淵源上，既有研究詳細考察了以工代賑思想的源流問題，發現我國歷史上的以工代賑經歷了從春秋時期形成的思想雛形到宋朝的逐漸興起再到清朝中后期趨于成熟，認為以工代賑是符合我國國情民情的重要發展性政策[3-4]。朱玲（2021）系統梳理了中國古代官方以工代賑思想的演變和具體實踐，指出從先秦到民國的兩千多年里，以工代賑在促進政府與非政府組織合作、引人現代公益基金管理和工程管理、推進公共工程建設與農村社會經濟相結合等方面起到了很大作用[5]。

在以工代賑的功能作用上，學者們普遍認為實施以工代賑項目能夠產生以合作剩余為本質的經濟效益、維護社會長治久安、減少“福利依賴”，是實現農民農村共同富裕的有效政策工具。帥傳敏等（2006）認為以工代賑對打破貧困地區的惡性經濟循環具有重要意義[7]。斯麗娟（2011）分析了甘肅省以工代賑政策的實施績效，發現以工代賑項目建設產生了明顯的經濟效益、工程效益、社會效益以及生態效益，具有扶貧濟困、助農增收等綜合效益[8]。

在以工代賑的當代價值上，學者們研究發現，新中國成立以來，以工代賑政策的目標導向發生了從應對自然災害到開發式扶貧的重大轉變?？垫偟龋?017）認為不同于“輸血式”扶貧政策，以工代賑在創造就業崗位、提供生活保障、增加區域基礎設施和社會服務供給等方面具有綜合性的脫貧價值，是國家反貧困戰略由“輸血”向“造血”轉換的有效政策工具。唐麗霞等（2019）發現我國以工代賑的政策目標經歷了從救災到扶貧的轉換過程，實施對象、實施區域、建設項目等也發生了相應變化，對項目實施提出了更高要求[]。

總體上，已有文獻關于以工代賑的系統論述為本文研究提供了寶貴參考，但少有關于以村民自建模式開展以工代賑的研究，存在一定局限性。相比傳統以工代賑而言，村民自建模式的創新在于自我選擇式的決策能夠充分調動和激活廣大農民群眾在以工代賑項目實施中的積極性、創造性，是更好提高農民主體性的有效政策選擇。

三、以村民自建模式開展以工代賑的時代價值

近年來，各地通過嚴格落實以工代賑政策要求，推動以工代賑的運作模式由單一的勞務報酬發放拓展至包括開展技能培訓、設置公益性崗位、資產收益分紅等多種賑濟模式，實現了社會發展政策的功能性拓展，充分體現了以村民自建模式開展以工代賑的政策功能。

1．推進產業振興，提高農村經濟的發展活力

鄉村振興，產業先行。首先，鄉村產業發展一定程度上依托基礎設施村民自建項目，以解決群眾出行、生產灌溉等問題，提高既有資源的開發效益。其次，在相對落后的農村地區，外部資源投人往往起到至關重要的作用，需要通過“臨界最小努力”擺脫原有區域經濟發展的低水平均衡陷阱，從而體現了以工代賑村民自建項目的重要作用。再次，將以工代賑村民自建與產業發展、易地扶貧搬遷、公益補短有機結合，通過項目實施以搭建務工就業平臺，提升產業發展水平，能夠吸引外出務工人員返鄉就業，有效緩解農村產業空心化、人口空心化困境。最后，以工代賑村民自建項目的具體工作任務包含務工勞務報酬、崗前技能培訓等賑濟群眾事項，有利于全方位、系統化地解決農民群眾在地方產業發展中的就業增收問題，真正意味著農民農村自身的潛在能力得到承認。

2.做實能力提升，推進人力資本的深度積累

舒爾茨認為，由于傳統農民的低人力資本積累，其駕馭新要素的能力低下，接受并應用新要素的風險成本高昂，因此加強人力資本投資是打破傳統小農低水平均衡的重要舉措之一。阿馬蒂亞·森從可行能力的視角，認為發展機會與自主權利的喪失與匱乏導致了貧困者自身能力匱乏，這也正是貧困產生的真正原因，即所謂“能力貧困”。以工代賑村民自建通過采取“培訓 + 學校”“培訓 + 上崗”“培訓 + 項目”等方式，廣泛開展崗前培訓、以崗代訓等技能培訓工作，不僅能為項目的順利開展創造基礎性條件，還能增強村民的就業競爭力，進一步解決農村勞動力就業增收問題。同時，通過項目建設，還有利于提升村“兩委”常職干部及村后備年輕黨員的工作能力，進一步夯實農村基層管理人才隊伍。對有勞力、有意愿的務工群眾采取“傳幫帶”模式進行幫扶，也有利于實現農民人力資本的積累。

3.注重生態改善，提高資源開發的綜合效益

在農村發展過程中，自然資源合理開發和可持續利用也十分重要，是實現農村永續發展的必然要求。以工代賑資金對與生態有關的項目的投人能夠推動當地生態資源合理開發和可持續利用，加強鄉村生態治理，改善農民的生產生活環境，進而實現農村永續發展[12]。以村民自建模式開展以工代賑將村莊環境改善與鄉村發展建設緊密結合起來，項目實施初始就利用先進的科學知識和生產理念，充分發揮出農村資源的最大生產潛力和提高環境發展效益。同時，在村民自建政策中強調環境要求，有利于推動鄉村生態改善理念成為社會普遍共識，進而朝著最大化實現鄉村生態效益的方向邁進。

4．強調發展共富，推動經濟社會的共建共享

扎實推進共同富裕的重點就是通過促進就業著力提高低收人群體收人，進而縮小城鄉居民收入差距。以工代賑村民自建有助于擴大農民關于增收方式的可選擇范圍，有利于促進當地群眾就地就近就業，完成農村由外生式發展向內生式發展轉變。各地通過推廣以工代賑村民自建，在增加當地群眾務工收入同時，同步改善當地基礎設施條件和群眾生產生活條件，進一步增強發展動能。通過以工代賑村民自建農村基礎設施，如鄉道、村道、產業道、機耕道等路網建設，村集體和現有企業會自愿擴大產業規模，吸引外部企業投資。項目實施過程中，村民流轉土地可以得到租金，參與產業就業能得到薪金，從而可以讓項目區低收入群眾持續增收，縮小貧富差距。

四、四川以村民自建模式開展以工代賑的創新舉措

面對以工代賑工作新機遇、新挑戰，四川積極探索建立村民自建務工組織有效機制，選取11個村民自建項目作為示范引領，為科學有效組織群眾務工增收形成有益借鑒，有效遏制了農民主體邊緣化與內在激勵不足等主體性缺失困境。

1．以村民自選為核心精準識別項目需求

長期以來，以工代賑項目建設“自上而下”的權威式確定模式使得農民話語失聲與主體性弱化，難以實現農民對其自身利益訴求的完善表達。四川省以工代賑村民自建制度的創新首先就體現在始終堅持“先有群眾、后有項目”的初衷，變“戴帽安排”為“村民自選”，促進“權力”話語向下延伸，從而精準識別農民的基礎設施建設項目需求。此外，四川省還積極通過聚焦六類對象①，探索建立了以工代賑村民自建需求的項目識別機制，確保所供給的項目是農民切身需要以及高度認可的，從根本上改變過去以工代賑項目的供需錯配問題。

2．以“班排連”為抓手優化勞務組織

以往以工代賑項目實施，基本上是政府統籌出資建設，項目建成后再將其移交給農民，這使得當地群眾的認同感、獲得感和參與感低下，而且政府和施工單位對務工群眾勞動能力、技能水平、身體狀況等也不夠了解，這往往直接影響建設項目的報酬公平和質量效率。與之對比，在保質保量完成以工代賑項目的前提下，四川省通過廣泛宣傳、全面摸排、精確統計當地勞動力的基本情況，根據務工群眾技能水平、身體狀況、管理經驗等，探索建立了務工班負責完成項目作業面工程、務工排負責完成項目工程段工程、務工連負責統籌項目推進實施的“班排連”務工組織體系①，并以“班排連”為抓手形成“上下協調、縱橫聯動”的勞務組織運行方式。這種勞務組織體系和運營機制有利于形成各司其職、分工合作的推進機制，消除農民主體缺位造成的弊端，提升基層組織對當地務工隊伍的組織力、指揮力。

3．以“租購聘”為補充強化項目要素保障

在以往的以工代賑項目實施過程中，施工方為大幅壓縮用工成本，通常會使用挖掘機等勞動節約型技術設備來代替人工勞動，本地村民通過務工獲得勞務報酬的空間十分有限。為保障農民在以工代賑村民自建中的合法權益，充分發揮村民勞動力的相對優勢，四川省創新性地采用固定勞務報酬比例和精準租賃設備、采購物資、聘用技術人員相結合的方式，以“租購聘”為補充強化項目建設要素保障。“租購聘”的建設要素保障機制，一方面，通過將項目建設的工程量類別進行區分，保障項目實施環節能用人工勞動力的盡量不使用機械代替②，利用和發揮村民的勞動力優勢，盡可能地給農民創造更多就業空間。另一方面，通過以設備租賃代替購買，以聘請有工程管理、物資采購能力的老黨員、老村干部、鄉賢、村財務等人員輔助材料采購、施工管理、質量監督等彌補村民在管理、市場等環節勞動要素弱勢，保障以工代賑村民自建的質量效率。

4．以項目理事會為載體創新施工監督管理模式

為進一步規范以工代賑村民自建項目施工監督管理工作，切實保障村民合法權益和村集體經濟利益，四川省以項目理事會為載體，建立“主管部門 + 項目鄉鎮 + 項目村”的三級施工監督管理機制，凝聚省、市、縣、鄉、村五級力量，緊町“技能培訓、資金使用、定人定崗、材料采購、報酬發放”等關鍵環節和易發高發風險點，確保村民自建項目的穩健有序發展。明確項目村應在建立項目理事會的基礎上對項目實施進行全過程、零距離監管，并定期將相關事務信息在村務公開欄予以公示。項目所在鄉鎮會同項目村“兩委”與項目理事會對組織參與務工群眾進行技能培訓、勞動務工情況等實施監管，以保證項目管理的規范性與公平性。省、市、縣主管部門則采用定期監督的方式進行參與，通過“問題清單”“風險提示”等方式將監督過程臺賬化、常態化。

5.以強化集體行動為重點促進項目高效實施

當前，農村經濟社會結構處于快速調整時期，鄉村發展項目的實施也應做出符合農村社會特點的適應性演進。四川省通過項目各類機構如理事會的民主選舉、項自建設方式與內容的民主集中決策，還有利于培養村民的民主參與意識，并在“干中學”當中提高參與項目建設的能力。同時，四川在開展以工代賑村民自建的過程中始終高度重視基層黨組織工作的重要性，項目中涉及資金、物資等都必須經過基層黨組織的民主表決，項目質量的監督方面也都由基層黨組織指派人選，以提高項目實施效率。

五、以村民自建模式開展以工代賑的優化策略

為確保新時期以工代賑項目順利實施，還需要進一步認清發展形勢，不斷創新工作理念和工作方法，進而縱深推進以工代賑村民自建工作。

1．鼓勵在重點工程中植入以工代賑村民自建模式

在重點工程項目中植入村民自建，有利于發揮各自優勢，提高農民主體性①一是應充分考慮重點工程項目的用工需求與質量要求，確保在原有項目組織管理保持基本不變的情況下按照“應用盡用、能用盡用”的原則，由行業部門督促指導項目業主單位、施工單位從項目可研階段就將部分適合人工作業、勞動密集型的建設任務等用來實施以工代賑，盡可能通過村民自建的形式進一步擴展當地群眾的增收空間。二是積極編制關于在重點工程項目中實施以工代賑的務工群眾組織方案，明確務工人員組織、勞動技能培訓、勞務報酬發放等多項事務，促進以工代賑村民自建正式化、規范化運行。

2．促進以集體經濟組織為主體的多元合作

優化農村集體經濟組織與包括政府、企業、農戶在內的多元主體的合作機制，能夠更好實現以工代賑村民自建項目的緊密化協同推進。一是發揮農村集體經濟組織在銜接政策和資源下鄉上的合法性和組織效率[13]，以農村集體經濟組織作為承接項目資產注入的重要載體，進行各類資源要素的整合運用。二是鼓勵和支持發展農村集體經濟組織領辦具備法人資格、能獨立承擔村民自建項目任務的勞務合作社施工隊，提高群眾參與項目建設的組織化程度。三是探索確立農村集體經濟組織承擔項目產權與管護責任主體的重要地位，同時由地方對其給予一定的運行與管護補助，保障村民自建項目后續的維護質量。四是鼓勵農村集體經濟組織多渠道盤活項目建設資產?？商剿魍ㄟ^入股、租賃、聯營等形式與經營業主合作，通過自主經營、跨村合作等模式發展壯大集體經濟，形成區域聯動、資源互補的村莊發展格局。

3．完善以村民自建模式開展以工代賑的激勵機制

評價村民自建模式的運行情況不僅需要考察實施的即時效果，還需要評判是否建立起良性循環、高效運行的長效機制。一是制定科學的勞務報酬標準，根據農戶進行勞動的實際質效，予以有差別的報酬獎賞，確保村民在村民自建中不斷獲得穩定、合理的經濟回報。同時，考慮村民在技能培訓與職業發展上的需要，可探索以就業推薦等形式形成多樣化的激勵方式，如加強村民自建參與農戶的技能認證等。二是適度提高理事會成員的薪酬標準，充分發揮薪酬激勵在理事會成員行為選擇上的重要作用。加強和改進項目理事會薪酬管理，建立健全理事會成員薪酬水平正常增長機制，做到薪酬水平同貢獻、風險與責任相適應。三是在強化責任約束基礎上加大對鎮、村項目建設中管理人員的激勵，增加群眾意愿和滿意度、集體經濟發展等考核權重。四是做好對優秀理事會成員、杰出村民等評優的榮譽激勵，提高以工代賑村民自建相關人員的聲望、成就感等，激發組織活力。

4．加大以村民自建模式開展以工代賑的推廣力度

加大以村民自建模式開展以工代賑的推廣力度，進一步在更大范圍內發揮作用。一是加強政府對農村地區以村民自建模式開展以工代賑的宣傳、教育和引導，可考慮以組建技術服務團隊的形式為村民自建項目的開展提供服務與保障。二是鼓勵優秀的理事會成員、村民在鎮域范圍內跨村交流和培訓指導。優秀理事會成員與村民在更大范圍內流動有利于先進經驗與發展理念得到廣泛應用和推廣，在更廣泛的地域內構筑起以工代賑村民自建的優勢地位。三是做好典型案例經驗推廣。遴選一批以村民自建模式開展以工代賑項目的典型案例進行推介，為同類地區深入推動以工代賑村民自建模式提供參考借鑒和示范帶動，形成經驗輸出的外部效益。

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（責任編輯 林濤）

Value of the Times， Practical Exploration，and Optimization Strategy of Carrying out Welfare - to - Work through Villagers’ Self -built Mode

LV Zhuofan ZHOU Xiaojuan

Abstract： The implementation of welfare - to - work projects plays an important role in promoting the increase of people’s income，reducing disaster losses，and maintaining social stability. The traditional mode of welfare-to-work，where government departments take full responsibility，may have a certain negative impact on the exertion of farmers’main role.To beter play the main role of farmers， Sichuan province has actively promoted the self -built mode of welfare-to - work，explored and formed a series of institutional systems and working mechanisms of“downward empowerment”，and achieved important results.In the future，it is necessary to further encourage the implantation of self-built mode of welfare-to-work in key projects，innovate diversified cooperation mechanism，optimize incentive mechanism，and improve the actual quality and efficiency of carying out welfare - to -work projects through villagers’self-built mode.

Keywords：Welfare-to-Work；Villagers’Self-built Mode；Farmer Subjectivity