美國關稅風暴下，《美墨加協定》還能繼續嗎

特朗普重新執政以來，以關稅為武器對全球發起貿易戰，甚至將與美國簽訂了《美墨加協定》（USMCA）的墨西哥和加拿大也納入打擊范圍。2026年USMCA將面臨聯合審查，在美國關稅政策的影響下，USMCA是否存在解體的可能？未來將會朝著什么方向發展？

美國加征關稅為美墨加合作帶來不確定性

作為特朗普第一任期內重要成果之一，USMCA被其稱為代表了美國貿易政策的“黃金標準”，是美國未來貿易政策的模版。特朗普第二任期開啟以來，已宣布多項關稅措施，墨西哥和加拿大作為USMCA成員，也難逃特朗普“關稅大棒”的打擊。2月1日，特朗普宣布以非法移民、毒品問題為由，對墨西哥、加拿大加征關稅。自3月6日起，美國對加拿大不符合USMCA優惠范圍的能源產品和鉀肥征收10%關稅，對其他不符合USMCA的產品征收25%的關稅，其他符合USMCA優惠范圍的產品則免征關稅，并且豁免期無限延長。此外，美國根據1962年《貿易擴展法》第232條，分別于3月12日和4月2日宣布對全球鋼鐵和鋁、汽車加征25%關稅，墨西哥和加拿大也包含在內。根據特朗普的關稅計劃，在因墨西哥、加拿大造成的移民、邊境問題的緊急狀態解除后，美國將對不符合USMCA的產品征收12%的關稅，能源、鉀肥、符合USMCA免稅條件且在美國實質完成的商品零件或組件產品的關稅另計。美國出臺關稅措施后，加拿大采取了反制措施，墨西哥則希望與美國加強對話。

特朗普不斷加碼的關稅政策已經違背了自由貿易理念，為美、墨、加三國在USMCA下的合作帶來不確定性。USMCA于2018年簽署，2020年生效。與美國簽署的其他貿易協定不同，USMCA協定中納入了“日落條款”。該條款規定協定有效期為16年，締約方每六年對協定進行聯合審查，以決定是否續簽。如果三方中任何一方決定不續簽協議，三國將每年舉行會議，直至同意續簽協定；如果不能續簽，協定將在2036年到期后自動終止。根據該條款，USMCA將于2026年7月迎來首次聯合審查。

USMCA聯合審查的規定鮮明體現了“美國優先”的理念，為美國提供了持續修改協定的條件。一方面，該規定有助于美國根據情況的變化進行調整，以保持與貿易伙伴之間的平衡；另一方面，該規定有助于提高解決貿易摩擦效率，幫助美國糾正其認為的不公平貿易行為和市場扭曲。

USMCA與美國“絕對優先”目標之間的差距

特朗普認為貿易政策應服務于國家利益。根據特朗普2025年貿易議程，美國希望繼續延續特朗普第一任期內“美國優先”的貿易方針，并采取措施糾正過去貿易政策中的失誤，解決所謂扭曲全球貿易體系、損害美國競爭力的結構性挑戰，實現降低商品貿易逆差規模、提高制造業占國內生產總值（GDP）的比重、提高家庭實際收入三個目標。但在特朗普看來，目前USMCA的規定和執行情況可能與美國想要實現的“絕對優先”目標存在差距。

第一，USMCA沒有體現對非法移民和芬太尼問題的關切。一直以來，非法移民等問題是特朗普競選的重要議題。特朗普指出，在拜登任內，美國非法移民數量急劇增多，承諾自己當選后要予以糾正。特朗普還稱，非法移民、芬太尼泛濫造成國家緊急狀態和公共衛生危機。當前，美國97%的毒品緝獲都發生在美墨邊境，加拿大國內芬太尼產量和在國際毒品分銷中的影響力也日漸增大，因此遏制芬太尼從墨、加流入美國成為特朗普第二任期的重要關切。

第二，美國與墨西哥之間的貿易逆差問題。USMCA生效以來，美墨貿易逆差進一步擴大，這與特朗普政府的貿易政策發生了抵觸。根據布魯金斯學會發布的數據，美墨雙邊商品貿易逆差從2014～2018年的年均649億美元，擴大至2019～2023年的年均1192億美元。美國非常擔心“中國產品通過墨西哥進入美國”。有數據表明，自2018年中美貿易摩擦發生以來，美墨貿易與中墨貿易同步增加，以實際價格計算，美國自墨西哥進口額從2018年的3393億美元增加到2024年的4534億美元，增長33.6%。同期，墨西哥從中國進口額從834億美元上升到1033億美元，增長23.8%。此外，根據墨西哥經濟部發布的數據，近年來中國對墨西哥直接投資流量增長顯著，從2018年的2.69億美元增長到2024年的7.1億美元，增長1.64倍。

第三，USMCA對推動制造業回歸仍存在可改善空間。以汽車制造業為例，為推動汽車制造產業鏈的回流，USMCA文本提高了汽車行業原產地規則，要求逐年提高整車和零部件的區域價值含量，規定需要有不低于75%的價值增量在北美完成；要求整車生產所用鋼鐵和鋁至少有70%在北美地區采購；新增勞動區域價值含量要求。從USMCA執行的效果來看，原產地規則的收緊確實促進了制造業的回流，近年來美墨間汽車行業貿易逆差在雙邊貿易逆差中占比逐漸降低也反映了這一點。2018年，汽車及零部件在美墨雙邊逆差占比達到91.9%，2024年降至64%。但在汽車制造業的回流上，美國認為仍有可改善的空間，目前美國與墨西哥和加拿大爭論的焦點主要集中在原產地規則的計算方法上。美國希望進一步收緊原產地規則，加大力度阻止中國汽車產品通過對墨西哥零部件出口和投資進入美國。

第四，USMCA可進一步服務于促進高薪就業，保護美國工人、農民、企業等利益的目標。為縮小美墨之間工資差距，墨西哥根據USMCA要求，修訂了勞動法，并創設了勞工快速反應機制，提高制造業工人的工資。美國根據勞工快速反應機制，已經對在墨西哥境內經營的企業發起34次審查，所涉行業以汽車制造業為主，美國對大多數案件的解決都較為滿意。自USMCA實施以來，美墨汽車產業工人工資差距有所縮小，雙邊工資差距從2018年的9倍下降到2024年的6.9倍。但由于墨西哥仍有較大低工資優勢，使得美國制造業領域離岸外包仍在繼續，這或成為美國2026年重點審查的地方。此外，USMCA要求三方在禁止進口強迫勞動生產的產品上建立合作機制，但美國認為合作進展緩慢。美方還稱，墨西哥和加拿大仍存在侵犯美國利益的領域，墨西哥主要體現在憲法改革與履行USMCA義務上，加拿大則涉及乳制品、軟木材、數字服務稅等議題。

USMCA可能修改的內容

盡管特朗普的貿易政策為美、墨、加三國在USMCA下的合作帶來不確定性，但三方都不會退出USMCA。對美國而言，由于勞動力有限，美國僅依靠自身的力量無法實現擴大制造業占GDP比重的目標。此外，美國需要在非法移民和芬太尼問題上深化與墨西哥和加拿大的合作。而對墨西哥和加拿大而言，兩國高度依賴美國市場，根據布魯金斯學會數據，墨西哥和加拿大分別有83%和78%產品出口至美國，這種深度捆綁關系成為維系協議的基礎。展望未來，USMC可能通過審查，針對一些條款進行技術性調整，以進一步拓寬三方合作領域。

第一，納入對非法移民、芬太尼等議題的合作和爭端解決機制。邊境安全可能是2026年USMCA審查的重點議題之一。USMCA可能的修改方向是，在貿易協定中建立針對非法移民、芬太尼問題對話合作機制，以及相關的爭端解決機制。

第二，加強制造業合作，協調對華政策的立場，降低對中國依賴。三方將強化在關鍵礦產、電動汽車、人工智能等新興領域的合作，這也將成為USMCA修改的重點，旨在降低對中國依賴。一是深化在關鍵礦產和電動汽車領域合作。三方或將建立北美關鍵礦產俱樂部，對關鍵礦產進口實施共同關稅；加強在電動汽車產業鏈上的合作，對華采取共同策略。二是協調標準一致。三方將就區域價值含量計算方法和關鍵礦物清單，采礦、加工和精煉業務的貿易救濟措施，關鍵礦產補貼及共同投資，評估減少對中國依賴所取得的進展，人工智能監管、隱私政策和網絡安全，以及人工智能知識產權標準等領域進行協調，爭取達成一致。三是維護關鍵礦產供應穩定。加強對關鍵礦產儲存和回收，通過長期采購協議或差價合約穩定關鍵礦產的價格，降低對中國的依賴。四是可能建立應對供應鏈中斷的合作機制，以及建立中國投資對北美供應鏈影響的審查機制。

第三，進一步深化勞工領域合作。強化勞工標準執行、進一步縮小美墨工資差距也將成為USMCA審查的重點。USMCA可能調整的方向是：擴大勞工快速反應機制的應用范圍，提高汽車及汽車零部件區域價值含量要求，提供資金幫助墨西哥落實保護勞工權利的承諾，對產品進口建立北美共同勞工標準。此外，三方還將加強在電動汽車、人工智能等領域勞動力培訓。

第四，解決美國與墨西哥、加拿大現有領域爭端。在墨西哥方面，由于美國認為墨西哥相關政策與USMCA要求存在沖突，損害了美國企業利益，美國可能在司法改革、機構改革、能源政策等領域加強對墨西哥的審查。在加拿大方面，美國與加拿大將在乳制品和軟木材準入、降低數字服務稅率等領域展開討論。

綜上，在美國關稅風暴影響下，USMCA雖然不會解體，但是未來的修改方向將更加圍繞美國“絕對優先”的目標，進一步服務于美國的利益。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所助理研究員）