功能與規范視角下公有公共設施的類型化研究

摘要：隨著社會的發展，公有公共設施的作用越來越重要。公有公共設施致害無疑應當納入國家賠償責任體系中，并且該概念應當采用擴大解釋確保全方位保障公民的合法權益。公有公共設施應以所有權為標準劃分為3大類，分別是公有屬性、私主體所有以及類BOT性質的公有公共設施，在此基礎上構建合理的公有公共設施賠償體系。

關鍵詞：公有公共設施；公物；類型化；損害賠償

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2025.09.037

近年來，服務型政府這一概念在深化機構和行政體制改革進程中的地位越來越突出。黨的十九大報告指出了建設人民滿意的服務型政府的目標。隨著社會的發展，行政主體服務范圍不斷擴大的同時，相關制度建設不完善，公民權益保障不到位等問題也展現了出來。

如2019年發生的“10·10”無錫高架橋側翻事故，其事故的直接原因雖被歸于“車輛嚴重超載影響了橋梁的穩定性導致橋梁支座系統失效”，但超載車輛長期在橋上行駛且無人制止本就體現了相關行政主體在橋梁管理方面的瑕疵。與此相似的還有“7·20”河南鄭州特大暴雨災害和“12·14”北京地鐵昌平線事故。上述3個代表事件事故其本質都是作為公有公共設施的橋梁、隧道以及地鐵存在瑕疵所導致。而在我國，公有公共設施致損并未被納入到國家賠償責任的范圍中，受害者只能依據《民法典》第一千二百五十二條規定的“建筑物和物件損害責任”尋求救濟，這對公民合法權益造成了傷害。由此，本文將從功能和規范的視角出發，以構建公有公共設施損害賠償制度為目的，對公有公共設施的類型化進行研究和分析，以求為后續立法提供參考建議。

1 問題的提出

1.1 法律法規的缺位

現階段我國的公有公共設施致害的以民事賠償規定為主，其大致分為兩種，一種是一般法規制以《民法典》為代表，另一種是特別法規制，散見于各個單行法之中。其中最重要的是《民法典》第一千二百五十二條、第一千二百五十三條的相關規定。特別法規定主要是單行法規，如《鐵路法》第五十八條規定了鐵路運輸企業擔責和免責之情形。

需要明確的是，《民法典》所規定的建筑物危險責任與公有公共設施致害之間存在著很大的差異性。首先根據實際情況可知，公有公共設施的范圍遠遠不止建筑物，使用建筑物危險責任劃定的致害物范圍狹窄，賠償范圍有限[1]。其次，公有公共設施致害賠償即使運用民法條款進行確定，該責任也應當由國家來承擔，而不應當認定為民事侵權責任[2]。再次，與建筑物危險責任的過錯推定原則相比，公有公共設施致害適用無過錯原則認定責任無疑更有利于保護使用人的合法權益[3]。綜上所述，公有公共設施致害在本質上與建筑物危險責任存在著巨大的差異，因此不應當以民法來處理相關的損害賠償。

1.2 實務工作的偏位

由于法律法規的缺位，司法實務中現階段多用民事訴訟程序對此類設施致害案件進行賠償與救濟。以現階段最容易發生的道路損害賠償為例，多數案件在審理時都承認了相關的行政單位對道路存在的維護、管理等職責，即《中華人民共和國公路法》第八條、第二十條、第三十五條、第四十三條等的規定。而這些條文所賦予公權力皆來源于公物管理權理論。

在公所有權說占主導地位的時期，該學說雖然得到了一定認可，但是其有著無法處理自有公物的漏洞，因此產生了一種將所有權與管理權相分離的觀點，即公物管理權理論。公物管理權是指行政主體為實現作為公物本來功能的供于公共用或者公用的目的，而對公物擁有特殊的概括性權能[4]。管理權是道路上重要的公權力之一，其目的在于維護道路的正常公用之目的[5]。也就是說行政單位在維護、管理道路時行使公權力，雖然沒有明確的處分性，但是本質上仍然是不平等的管理與被管理的關系。而民事訴訟程序是建立在民法調整平等主體之間的法律關系之上的糾紛解決程序，且民事權利大多是可以處分的，與不可處分的公權力有著明顯不同。并且在行政權行使過程中引發的糾紛在訴訟過程中原被告雙方所承擔的舉證責任也與民事訴訟的規定大相徑庭，直接用民事程序來解決行政權所產生的沖突，無疑會給受害人的舉證造成巨大的困難。這就存在矛盾，即涉及公有公共設施的不平等的法律關系由調整平等法律關系的民事訴訟程序來解決，這本身就不符合法律邏輯，是對我國法律體系構建的巨大挑戰。因此需要構建出完整的公有公共設施致害賠償體系來填補我國的法律空白。

2 相關相似概念之辨析

公有公共設施這一概念并未在我國得到明確的界定，因此容易與公物、公法營造物等相關概念混淆。

公物這一概念常見于法國和德國，在法國行政法中，公物又稱為公產，其與私產相對照，其中受到行政法支配并由行政法院管轄的是公產部分，私產部分則受到私法支配并由普通法院進行管轄[6]。在德國行政法中，公物則是指經由提供公用，直接用以達成特定公目的，適用行政法之特別規制，而受行政公權力支配的物，這些公物常常為了達成社會、文化和經濟方面的目的，進而被冠以公共設施之名[7]。關于公物的概念，我國法律制度也并未做出明確規定。其界定皆來源于學術界，學術界對公物存在下列幾種代表定義，肖澤晟認為判斷該物是否是公物要滿足兩個條件：一是該物直接為共同利益所服務；二是是否是由公法進行調整的[8]。只有滿足上述兩個關鍵條件，該項財產方能被納入公物的范圍。而梁君瑜則認為公物是指行政主體為滿足公用目的之需要，提供公共使用或受益并受公法歸責調整的財產[9]。

公法營造物出自德國，受德國法的影響，日本也沿用了公法營造物這一概念。根據奧特·瑪雅的定義，公共營造物是由公共行政的主體為服務于特定的公共目的而規定的人力、物力手段的綜合體，即郵政、鐵道、圖書館等[4]。公共營造物并限于不動產，而且也包括動產。公共營造物具有以下特點，首先，公共營造物是人與物有機結合的組織體，以一定的人與物作為構成要素。其次公共營造物必須是為達到一定的行政目的而設定的物。再次公共營造物應當具備長期設置的性質。最后公共營造物必須是行政主體所設定的[10]。

公有公共設施這一概念并非我國大陸學者原創，而是源自我國臺灣地區的地方法律法規。公有公共設施概念的內涵，我國臺灣地區對其呈擴張之態度，其在原有的基礎上還包含了公有非公用設施以及部分的自然公物。對其中的公有公共設施的判斷也由傳統的設施本身之目的（公共或公務之目的），轉而轉移至該設施是否帶來公共（外部）之風險[11]。在我國大陸公有公共設施是指由行政機關或其特許的公務法人設置或管理，供公眾使用的設施，包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、煤氣供應站等[12]。由上述概念分析可知，公物、公有公共設施和公共營造物這3個概念雖不相同但又存在相近的部分。

3 公有公共設施概念界定

3.1 公有之含義

公有公共設施中的“公有”一詞到底應該如何界定，我國并未存在明確的界定。目前學術界存在廣義和狹義這兩種不同的觀點。廣義說認為，“公有”應該采用擴大解釋，即所有權不應當成為限制條件，只要該設施在事實上由國家管理即可[13]。狹義說則認為，對“公有”這一概念應該進行限縮解釋，將公有公共設施的范圍限縮為國家等公法人所有，不論事實上該設施是否供公眾使用[14]。這種觀點以所有權歸屬為準，適用標準明確，但是無法解決占有權和所有權發生分離的情況[15]。由此可見，從維護公民合法權益的角度出發，廣義說很明顯更有利于制度之建構。日本和中國臺灣學者也大多持相同觀念，且我國臺灣實務界近年來不僅擴大理解了公有的概念，也將自然公物納入了公有公共設施的范圍，并且認為國主觀機關失職或管理欠缺導致自然公物產生損害，應當構成賠償責任。綜上本文認為，對于公有應持廣義說的觀點。

3.2 公共之含義

“公共”這一概念從文義解釋的角度出發，公共是指該設施具有供公眾即不特定多數人使用的性質。公共設施則不限于供不特定多數人使用，也包括供特定領域之多數人使用的設施。關鍵在于供公務使用的設施是否應當包含于公共之概念范圍內。中國臺灣地區的通說認為，所謂“公共”應當采取廣義解釋，指某一設施供“公共或公務”使用，即使專供行政機關公務使用、平時不對外開放參觀的設施，也應該從寬認定為公共設施，因為不特定的群眾仍然有可能通過許可合法進入該設施場所，一旦造成損害應當屬于公共設施之范疇。因此，“公共”的概念雖以文義解釋并不影響理解，但應當將供公眾使用擴大至供公共或公務使用。

3.3 設施之含義

“設施”的范圍是“公有公共設施”中爭議最大的概念，對于公有公共設施的定義之爭多是圍繞它展開的。目前學術界對設施范圍的理解有3種，分別是狹義說、折衷說和擴大說。狹義說認為公共設施指供公眾使用的不動產，不包含任何形式的動產。廣義說則認為公共設施不僅應當包含供公共使用的不動產，還應當將供公共使用的一切動產包含在內，如公務用車等。折衷說則認為動產不動產不應當是設施區分之明確標準，應以其使用目的為限，即該物是否供公共使用，并不是動產皆不是公共設施[16]。雖然傳統上建筑物所有權之責任是公有公共設施致害責任的來源，但是隨著社會的發展，地鐵等公共交通工具存在瑕疵致人損害等現象也漸漸顯露。如果將公共設施的范圍嚴格設置為不動產，那么必然會導致部分因動產致害的受害人的合法權益無法得到有效救濟。但要注意的是，上述設施致害是因為其本身存在瑕疵而非因第三人行為引起的情形。廣義說將動產和不動產都納入公共設施的范圍也不可取。首先類似于手槍等部分動產嚴格來說屬于公務人員執行職務的工具，此時以《中華人民共和國國家賠償法》第三條和第四條規定的行使職權過程中存在違法行為更加合理有效。因此有關設施的范圍本文認為采取折衷說更為合理。

4 公有公共設施的類型劃分

本文之所以提出要對公有公共設施進行類型劃分，主要是為了構建公有公共設施損害賠償制度，并且解決國家追償權的問題。因為隨著社會的發展，PPP模式下公有公共設施的所有權發生移轉是常見的現象，即行政主體和私主體約定設施所有權移轉的期限。在約定期屆滿之前發生的損害賠償應當由國家先承擔相應的賠償責任，此后再向負有責任的私主體求償，而在約定期屆滿之后，應當由國家來承擔賠償責任。由此可得，以所有權進行劃分更有利于公有公共設施損害賠償制度的建構。基于相關因素的考量，本文對公有公共設施進行了以下分類研究。

4.1 公有屬性的公有公共設施

公有屬性的公有公共設施又包括自然屬性的公有公共設施以及國家、集體所有的公有公共設施。

自然屬性的公有公共設施是指類似于山川、河流等自然形成，不需要人力加工或興建的公有公共設施。在很長一段時間內，自然屬性的山川、河流無論其是否開放，在學者看來都不屬于公有公共設施的范圍之內。而隨著社會的發展，自然屬性的公有公共設施在日常娛樂休閑中所占比重越來越大，這類設施應當被納入公有公共設施中，來全方位地保護公民的合法權益。但也并非所有的自然環境都應當被納入到公有公共設施的范疇中。本文認為，自然環境是否被納入公有公共設施應當考慮其開放與否，如果該環境對公眾開放，那么其必然會被不特定多數人所使用，此時自然應當納入公有公共設施之范圍，但是如果該山林等自然環境未被開放，此時如果致損則不能要求國家承擔賠償責任。

國家、集體所有的公有公共設施在我國所有制度體系下是最靠近傳統意義上的公有公共設施，包含直接供公務使用的設施和狹義上的公有公共設施。狹義上的公有公共設施理論認為，公有公共設施系僅指直接供公眾（即一般國民）使用者為限，如非直接供公眾使用的有體物并不屬于公有公共設施的范圍之內[16]。上文關于“公共”概念的界定，可知“公共”不僅指供公眾使用，還包含供公務使用，但需要注意一點，供公務使用的設施要進入到公有公共設施的范圍之內必須要滿足直接供公務使用這一條件。

4.2 私人所有的公有公共設施

公有公共設施這一概念由于其“公有”限定的存在，很容易會對其進行文義解釋并認為該公共設施應當是國家所有。但是根據上文關于“公有”含義的討論并且從制度構建以及保護公民合法權益的角度分析，不難得出公有公共設施中的公有并不是指該設施的所有權是國家所有，而是該設施事實上處于國家實際管理之下。且隨著服務型政府的建設，公共設施的所需量會逐漸增多，如果將私主體所有的設施排除在公共設施之外無疑會加劇政府的財政負擔。因此無論是基于現實情況還是出于經濟考量，私人所有的設施只要具備了公共性且實際處于國家管理之下也應當被納入公有公共設施的范圍中。但是在制度構建方面，仍需要充分考量所有權為私人所有這一因素，不能籠統地將該類設施致損的賠償責任全部歸于國家，這種做法不僅增加了國家的負擔，還會導致權利和義務的不統一。

4.3 類BOT性質的公有公共設施

BOT又稱為建設—經營—轉讓（build-operate-transfer），是私營企業參與基礎建設，向公眾提供社會服務的一種方式，該種項目多通過行政合同完成。通過其名字便可得知，BOT類型的設施其所有權是逐步轉移的，也就是說通過行政協議，私主體與行政主體約定期限，在該期限內，私主體可以收取費用以清償貸款并且獲得利潤。在特許期限屆滿后，私主體將該設施無償轉讓給行政主體。由于該類設施存在所有權的轉移過程，因此在約定期限屆滿之前，其屬于公私主體所共有的一種狀態，但本質上仍屬于公有公共設施。此種類型的公有公共設施在致損賠償問題方面，需要重點注意其約定期限。理論上來講在約定期限屆滿之前，該設施屬于私主體所有，因此在此時如果發生致損事件，雖然仍應當由國家作為賠償主體賠償受害人之損失，但是在賠償之后，國家根據私主體是否有過錯可以對私主體進行進一步的追償；而在約定期限屆滿后發生的致損事件，由于所有權已經轉讓給了國家，理應當由國家進行賠償[12]。

5 結語

綜上所述，公有公共設施應當適當擴大其范圍，以此來保障公民的合法權益。公有公共設施作為當前服務型政府為公眾提供服務的重要手段，其理應得到更多的重視和規范，對公有公共設施進行類型化分析只是構建公有公共設施致害賠償責任的第一步。公有公共設施致害應當采取何種歸責原則，在爭議糾紛進入到訴訟程序時應當適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序，以及在國家作為責任主體對受害人進行賠償后是否對其他有利害關系的第三人享有追償權，這些問題都是構成公有公共設施致害賠償體系所應當考慮的實際問題。

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