加快養老服務業的高質量發展

摘要：養老歷史源遠流長。我國養老服務業經歷了4個發展階段。產業化過程中民辦養老院有自身特點，也存在問題。推進民辦養老服務業高質量發展，持續釋放政策紅利，扶持民辦養老院做精做優；提升管理能力和服務品質，激發民辦養老院做大做強；建立行業協會、規范民辦養老院健康發展；鼓勵建立非營利組織，增加民間志愿者服務，增強養老行業人才力量。

關鍵詞：養老服務業；民辦養老院；高質量發展

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2025.09.003

1 研究背景與問題提出

隨著老齡化加劇，養老服務業成為人們關注的服務行業。黨的二十大報告提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務”。加快養老服務業發展已是時代發展迫切需要。

審視養老服務業，發展的同時問題較多。究其原因一方面老齡化速度快，廣大人民群眾對養老服務業需求與現實養老服務業發展速度有落差，另一方面養老服務業發展不平衡、不充分問題較突出。因此，推進加快養老服務業高質量發展，既是解決老百姓直接、現實生活的急切需要，也是全面建設小康社會的題中之義。如何提高民辦養老院整體發展實力是文章探討的主要問題。

2 養老服務業的淵源及內涵

2.1 養老歷史發展

所謂養老，即年老閑居休養或對老年人奉養，原為古代的禮制，即擇取年老而賢能的人按時供給酒食，加以禮敬。它起源于原始社會末期，西周確定為禮制。西周養老不僅在于老年人積累了豐富的知識和經驗，更出于長幼尊卑的禮數。其后各朝各代對老人的待遇及其奉養都有不同程度的體現和規定，逐漸形成中華民族敬老養老的優良美德和“老吾老以及人之老”的傳統文化。

改革開放以后，特別是黨的十八大以來，養老服務作為一種業態迅速興起。黨和政府統籌推進城鄉養老事業發展，健全老有所養政策體系，構建普惠性服務、兜底性保障以及多元性機構等，使養老服務業進入歷史發展快車道。

2.2 “養老服務業”內涵

學者對“養老服務業”的界定有差別。關越認為，“養老服務業是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求和精神需求的服務行業”[1]。唐振興提出，“養老服務業狹義上指為老年人提供生活照顧和康復護理服務，為滿足老年人因疾病或身體機能的衰退而產生的特殊生活需求和精神需求而提供相應服務產品的生產部門和企業集合。廣義上是涵蓋了老年人衣食住行、生活照料、醫療服務、文化健身娛樂等多個行業”[2]。劉燦泳認為，“廣義養老服務業是指所有為老年群體提供服務和產品的所有經濟產業總和，貫穿生產、經營和服務等環節，不僅僅指為老年人提供生活照料，健康服務和精神慰藉，還包括提供老年產品、老年人文化活動、老年教育、老年旅游以及老年金融服務等”[3]。黃振宇、薛莉則提出，“廣義上講，養老服務業包含養老服務事業和養老服務產業。養老服務事業是指為老年人基本生活提供服務的非營利事業。養老服務產業是指以老齡人口為對象，以滿足高層次生活文化需求為目標，由市場和社會向老齡人口提供商品與服務的相關民間營利事業活動之總稱”[4]。

盡管學者對“養老服務業”概念有差別，但觀點一致，即“養老服務業”是面向老人，對老人進行生活照護與精神撫慰為主要內容的行業。就內涵分析而言，“養老服務業”至少應包含三大要素：一是服務指向，即受眾，“為了誰”，特指需要照顧的老年人；二是服務內容，即“做什么”，包括生活料理與照護、精神安慰與調節、文化供給與分享；三是服務形式，即“怎么做”，也就是“如何經營”的具體形式和業態。

3 我國養老服務業發展中的問題探討

3.1 我國養老服務業發展的幾個階段

我國養老服務業發展大體經歷4階段。第一階段，為新中國成立到改革開放前。這一階段，實施的是計劃經濟體制，此時養老服務不是獨立概念與服務形式。服務對象主要是“三無人員”和“困難戶”。第二階段，從十一屆三中全會召開、改革開放拉開序幕到20世紀末，是探索起步階段。“老齡產業”概念首次在老齡產業會上被提出，滿足老年人多方需求的行業至此涉及第一、二、三產業。第三階段，從新世紀初年到新世紀的第一個10年，是構建服務體系階段。養老服務從內涵、政策法規等方面均有發展，政府采取各種舉措積極應對老齡化，一系列居家養老政策陸續出臺。第四階段，即從2011年到目前階段，進入快速化發展新時期。黨中央、國務院及各級黨委政府高度重視養老服務業發展，養老服務業進入加快發展、提質增效新時代。2012年發展至今，以《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》為統領的若干法律法規的制定、頒布與實施，規范了我國養老服務業的健康有序發展。在發展過程中，各地相繼出臺規范養老服務業相關條例，使得養老服務業整體發展趨向有序、合理，逐步走向產業化。

3.2 產業化過程中的民辦養老院

我國人口進入老齡化階段，越發顯現出自身特點。我國早在1999年就已進入老齡化社會。2018年60周歲及以上人口占總人口的比例達到17.9%。與其他國家相比，其特點是，“基數大、來勢猛、負擔重、未富先老等”[5]。根據最新的第七次全國人口普查公報解讀，2020年中國大陸地區60歲及以上的老年人口總量為2.64億人，已占到總人口的18.7%。自2000年以來的20年間，老年人口比例增長了8.4個百分點[6]。

目前養老產業化主要出現3種機構或模式，即公辦養老院、民辦養老院及公建民營養老院。公辦養老院的所有制屬性為公有制，主要由政府建設管理。民辦養老院是企業性質，資金主要來源于社會籌集。近年來，民辦養老院已成為養老機構中的一支重要力量。特別是有些民辦養老院收費低，很多家庭讓不能護理的老人或因工作關系照顧不到的老人入住民辦養老院。民辦養老院為緩解老齡化，促進社會民生事業和諧發展發揮了積極作用。

民辦養老院的發展有如下特點：

（1）資金來源為經營者自籌資金。筆者調研的6家民辦養老院，全部為經營者自籌資金創辦，其中有2家為合伙形式開辦。雖然目前地方政府會對民辦養老院實行一定的建設補貼與床位補貼等方式，但民辦養老院普通運營資金基本源自入住老人的收取費用及自籌資金。

（2）地點選擇多為市郊且多采取租賃方式。6家民辦養老院全部為租賃。有1家位于市區，其余全部位于市郊。大部分是通過社區或私人經營者租借場所興辦。唯一一家在市區的養老院，原先為幼兒園，經營者將幼兒園改造為養老院。租賃是民辦養老院獲取場所的重要形式。學者青連斌對全國范圍內養老院院長進行調查，基于332份有效問卷，得出“民辦養老院40.4%是租賃”[7] 。

（3）設施普遍較簡陋，醫療配備與娛樂設施少。大部分養老院雙人與多人間設置較多，單人間少。房間設施中只有陳舊的簡單家電與洗浴設備，娛樂設施少。A養老院情況較好，因為該養老院位于南通郊區，當地人喜歡“僮子戲”（南通市通州區地方傳統戲劇），所以該養老院在院內空地上，每天固定時間為老人們準備“僮子戲”節目。此外，了解到老人們有打麻將、摸長牌喜好，該養老院為老人們簡單安排了些牌桌。

（4）未配備專業護理與安保人員。養老院中護理人員、安保工作人員基本是農村務工人員、企業退休人員。只有C養老院擁有專業的護理人員及安保人員。很多經營者仍將老人護理簡單理解為最基本的生活照料服務。B養老院，經營者告訴訪者，目前經營養老院的核心問題就是護工難找。聘用的護工中年齡最小已經55歲，最大護工年齡63歲，且都來自農村。老板感嘆只能自己親自做護工。一份調查報告寫道，“民辦養老院能請到的護理人員來自農村的占83.6%，且50歲以上年齡占96%，護理人員無專業的護理知識，而且流動性較大”[8]。

民辦養老院存在問題多多，困難連連。

（1）“租借形式”使經營者不敢進行大規模投資，老人生活條件改善難。A養老院，因聽說政府會對租借地段拆遷，經營者考慮投資成本，在養老院設施只作簡單維修。E養老院位于南通市郊，政府即將進行公路擴建與改造，經營者只能對生活設施簡單維護。

（2）經營者缺乏管理經驗，護工缺乏職業專業化。在接受調研的養老院中，只有C養老院，有位接受過養老護理專業知識學習的護工。其余經營者履歷顯示都是從事其他領域經營。經營者中大部分曾經從事飯店或旅館經營。B養老院經營者，此前在原地開辦飯店，因飯店經營不善，將飯店改造成養老院。大部分經營者未接受過專業的培訓，在摸索中前行，所以經營管理上缺乏經驗，問題多多。又因經營者自身未接受過養老服務行業內容培訓，所以對護工要求低。

（3）人文性關懷欠缺，對老人身心健康關心不夠。B養老院中某老人64歲，雖兒女雙全，但因丈夫去世，兒女沒有人愿意將她接入家中居住，老人不得已考慮入住養老院。老人自己退休工資2000多元，能負擔養老院生活與住宿費，于是選擇了B養老院。通過調研得知，90%以上老人都是無奈選擇入住養老院。而在養老院中他們感受到的是程序化生活，雖然偶爾有附近小學初中生會在逢年過節慰問或演出等，但平時更多的是與同屋室友間相守與生活。“護理人員大都是中年婦女，文化程度較低，沒有接受過專業護理知識的教育，民辦養老院在保障老人身心健康方面還有許多工作要做”[9]。

4 民辦養老院高質量發展對策

養老服務業是事關國計民生、事關我國第二個百年奮斗目標實現、事關全面建成小康社會和全面建成社會主義現代化強國的重要產業。民辦養老院既是養老服務業中的重要窗口，也是社會寶貴資源。因此，民辦養老院高質量發展，既亟須又緊迫。

4.1 接續釋放政策紅利，扶持民辦養老院做精做優

圍繞我國人口老齡化問題，2013年國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》[10]。意見明確了養老服務業發展方向，明確了政府主導地位以及市場如何發揮配置性作用。《意見》中有關吸引社會力量進入民辦養老院行業內容較為鮮明。首先是土地優惠政策，將“閑置公益性用地調整為養老服務用地”；其次融資政策上有扶持，經營者通過“小額貸款”“財政貼息”等方式，使信貸資本與民間資本進入養老服務業。為使民辦養老院提質增效，提升服務品質，各級政府接續釋放政策紅利，有更多優惠政策，扶持民辦養老院去弱項、補短板，做精做優。“要走出政府包攬思維，集聚民間資本，推動民辦養老院成為養老服務的主力軍”[11]。

政府在促進民辦養老院發展過程中，一方面繼續保持相應的補貼與優惠政策的出臺，另一方面也需對相關部門進行考核與監督，確保政策落地落實。公建民營與租賃經營，必須讓民辦養老院經營者實現穩定投資，安心謀劃發展。

4.2 提升管理能力和服務品質，激發民辦養老院做大做強內生動力

民辦養老院經營者從百年未有之大變局和中華民族偉大復興戰略全局中精準識勢，把握國家實施“十四五”發展規劃所帶來重大機遇，搶得先機，在大力發展民辦養老院中，敢于擔當歷史使命，不忘為老百姓謀利益、為老年人增福祉初心，把事業經營與社會責任結合、把經濟效益和慈善孝心結合、把基本建設與高端服務結合，加強基礎設施、基本技能等內涵建設和內部質量保證體系建設，增強自我革新、自我完善的政治自覺和行動自覺。

加強護工培訓，增強知老、懂老、愛老情懷。無論是民辦養老院經營者，還是養老院的員工，首先必須具有高尚道德情操和對老者尊重愛護情懷。其次要具備專業護理與心理學知識。培訓是民辦養老院員工的“必修課”。多了解老人心理，關注老人心理，撫慰老人心理，是民辦養老院必須關注的重要課題。

4.3 建立行業協會、規范民辦養老院有序健康發展。建立培訓機制，做好對民辦養老院評估

目前民辦養老院發展良莠不齊，既有內因也有外因。內因是管理者未找準發展目標，未實現內部精細嚴格化管理。外因主要是管理者資金缺乏，未找到交通便利地點，經營不善。

現今國內缺乏規范民辦養老院發展的專業行業協會，資源未有效供給。政府應在建立民辦養老院行業協會中起到催化劑作用，給予民辦養老院行業資金扶持，通過專業行業協會制定養老行業統一從業資格與服務標準，對民辦養老院進行監督與培訓。

通過行業協會規范民辦養老院行業的管理者、從業者工作內容與準則，提高老年人入住民辦養老院的健康及安全水平，增強老年人幸福感，促進民辦養老院行業的多元化、精細化發展。

4.4 鼓勵建立更多NGO（非營利組織），增加民間志愿者服務，增強養老行業人才力量

老齡事業的發展除政府、行業協會的共同努力與協同促進外，也需借助于非營利組織民間力量。如在老齡化問題比較嚴重的日本，NGO（非營利組織）是一支非常重要的助推民辦養老院發展的力量。該組織由一位有愛心的女性發起，帶動大量志愿者加入為老人服務行列。可見民間力量會帶動更多人去關注養老服務業，關注民辦養老院的發展，關心與關愛民辦養老院中入住老人。

目前，社會志愿者服務已成為西方國家社會慈善捐贈行為的主要方式之一，并且成為慈善文化的一部分。我國也應培養社會力量，調動與發揮社會力量資源、優勢和能力，共同關心養老服務業，提升民辦養老院發展活力。

5 結語

養老是關系到人類倫理道德關系的公共管理論題，無論何時我們都必須審慎對待這個論題。當前加快養老服務業發展已成為政府為民辦實事的重要體現，習近平總書記在黨的十九屆五中全會上提到：“提高養老院的服務質量，關系2億多老年人口特別是4000多萬失能與半失能老年人的晚年幸福，也關系他們子女工作生活，是涉及人民生活質量的大事。” 促進民辦養老院的發展是加快養老服務業發展的重中之重。更好地關注民辦養老院發展，促進民辦養老院高質量發展，任重而道遠。

參考文獻

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[11]唐振興.對發展中國養老服務業的思考[J].老齡科學研究，2014，（4）：17.