新發展階段深化農村改革的攻堅任務和戰略謀劃

摘 要：新時代新征程需要以深化農村改革開創全面深化改革新局面。謀劃新發展階段深化農村改革，需要聚焦應對中長期農業農村現代化挑戰，滿足推進城鄉融合發展的體制機制創新需求，推動糧食安全戰略適時轉向食物安全戰略，增強要素優先投入的內源動力，重塑鄉村產業融入經濟循環的升級路徑，創建適應新質生產力發展的創新體系，建立匹配農村現代化和城鄉融合的治理架構。短期內，聚焦完善推進鄉村全面振興的體制機制，以“一主線兩支柱一融合”為深化農村改革戰略布局，探索中國特色農業農村現代化制度體系。一是統籌發揮土地生產要素和兜底保障功能，健全農村土地權利分置和權能配置制度，推進城鄉土地要素市場有效銜接，探索保障農民在城鄉“兩棲”流動的制度機制；二是健全中國特色農業現代化制度，增強農業強國中國特色與共同特征的內在聯系；三是探索中國特色農村現代化方案，建立鄉村產業振興、農民全面發展、內生型鄉村建設、城鄉融合發展、鄉村治理賦能的推進機制；四是統籌新型工業化、新型城鎮化與鄉村全面振興，堅持科學的改革方法論，推進農業現代化與農村現代化融合發展。

關鍵詞：鄉村全面振興；深化農村改革；農業農村現代化；農業新質生產力；城鄉融合發展

基金項目：國家社會科學基金青年項目“農業生產托管的理論探析、模式規范與政策優化研究”（20CGL028）；中國社會科學院智庫基礎研究項目“加強農村集體‘三資’管理的關鍵問題及對策”（23ZKJC058）。

［中圖分類號］ F323 ［文章編號］ 1673-0186（2025）003-0026-020

［文獻標識碼］ A" " " ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2025.003.002

作者簡介：蘆千文，中國社會科學院農村發展研究所副研究員、農村組織與制度研究室副主任，研究方向：農村組織與制度演變史、農村基本經營制度。

以農業農村現代化更好推進中國式現代化，需要通過深化農村改革建立中國特色農業農村現代化的推進機制，為鄉村全面振興和城鄉融合發展注入持久動能。農業農村已進入新發展階段，以往尚未根本解決的問題和新發展階段的挑戰交織并存。以往尚未根本解決的問題有糧食穩產增產的資源壓力、小農戶農業現代化難題、農業創新體系整體效能不高、城鄉二元結構對鄉村振興的限制、要素優先投入的制度障礙等；新發展階段面臨的挑戰有處理保障糧食安全與貫徹大食物觀、農民持續增收與全面發展訴求、土地資源閑置與用地約束、分散化小農戶與現代化大農業、破除城鄉二元結構與鄉村治理轉型等矛盾關系。按照農業農村現代化的階段性遞進目標，兼顧中長期動態需求接續性深化農村改革是應對上述問題和挑戰的根本之策。黨的十八大以來，農業農村各個領域的深化改革陸續展開，在糧食安全、持續減貧、鄉村振興、城鄉融合、共同富裕等方面取得了歷史性進展，開創了新時代“三農”工作新局面［1］。黨的二十屆三中全會圍繞完善城鄉融合發展體制機制，明確了未來一個時期深化農村改革方向。以推進中國式現代化的政治站位，分析農業農村現代化的短期問題和中長期挑戰，明確深化農村改革攻堅任務和突破方向，系統性謀劃短期內的改革舉措，對于開辟中國特色農業農村現代化道路具有重要意義。

學界圍繞深化農村改革的決策部署和地方實踐開展了大量研究，已從專題討論轉向系統研究。專題討論有城鄉一體化發展，農業支持保護制度，現代農業經營體系、農村集體產權制度改革、農村承包地“三權分置”、宅基地制度改革、小農戶與現代農業發展有機銜接、鄉村治理機制創新等，主要是呈現過程、解讀政策、評估成效、總結經驗、提出建議等。全面小康社會建設任務如期完成后，系統梳理、繼續深化農村改革的研究迅速增多。一是關于改革經驗。有學者認為是以市場化改革賦予和保障農民權益，激發內生動力為基本邏輯［2］，堅持黨的全面領導、科學的理論指導、農民主體地位、農業農村優先發展等原則［3-4］，做到了確保市場有效與堅持政府有為、基層創新推動與頂層設計引領的有效結合［1，3］。二是關于改革任務。有學者認為是破解農業資源環境約束和綜合競爭力低、農民增收動力弱等難題，探索統一經營和集體經濟實現形式、優質要素投入鄉村振興機制、城鄉融合發展體制機制等［5-6］，可以歸結為產權明晰、規模經營、資源配置、鄉村治理、社會保障等核心問題［7］。三是關于改革思路。圍繞貫徹黨的二十大決策部署，有學者認為要找準處理好農民和土地關系的突破口，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，推進農村改革的協調聯動、城鄉改革的協同推進，化解保障糧食安全和促進農民增收的目標沖突［1，8-9］。四是關于改革舉措。有學者認為要完善農業支持保護制度、探索多種形式適度規模經營，統籌推進農村“三塊地”制度改革，深化農村集體產權制度改革、探索新型農村集體經濟發展途徑，推動農業轉移人口市民化和城鄉融合發展，促進人才服務鄉村振興，健全財政金融和社會資本投入機制等［6，9］。

總體上看，現有研究對深化農村改革作了系統梳理，但與推進鄉村振興的“全面”要求相比，現有研究主要聚焦了已經部署開展的改革，對制約農業農村現代化的系統性、全局性問題關注較少，對鄉村產業、鄉村建設和農民發展等改革短板也缺乏關注。而且，現有研究缺乏應對中長期新任務新挑戰的戰略謀劃，特別是對踐行大農業觀和大食物觀、發展現代化大農業、創新縣域城鄉融合機制、構建新型生產關系等的改革謀劃明顯不足，容易使短期深化改革舉措為中長期推動農業農村現代化積累新的矛盾。本研究立足新階段發展形勢的動態變化，系統化分析推進鄉村全面振興、加快建設農業強國的邏輯關聯以及推進農業農村現代化的體制機制障礙，明確中長期深化農村改革的攻堅任務，并謀劃當前深化農村改革的戰略布局和重要舉措。

一、黨的十八大以來深化農村改革取得的進展成效

黨的十八大以來，圍繞落實農業農村優先發展方針，聚焦實施脫貧攻堅戰、鄉村振興戰略，從中央到地方全面推進、持續深化農村改革（表1）?；窘⒘送七M鄉村振興的制度框架，實現了“三農”工作重心的歷史性轉移，為取得讓全體農民同步進入全面小康的歷史性成就奠定了堅實基礎。

（一）糧食安全保障制度體系得到持續優化

圍繞踐行“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，實施了糧食安全黨政同責、最嚴格耕地保護制度、農業支持保護政策、糧食儲備和流通體系等改革舉措，基本建立了產區銷區共同保障糧食安全的責任機制和政策框架。《中華人民共和國糧食安全保障法》（以下簡稱“《糧食安全保障法》”）2024年6月1日起施行。耕地保護建設方面，緊抓用途管控和地力提升，建立“長牙齒”耕地保護政策體系，修訂的《中華人民共和國土地管理法》以“永久基本農田”取代“基本農田”，出臺《中華人民共和國黑土地保護法》，建立嚴格考核、終身追責的耕地保護責任制，健全高標準農田建設和管護機制。2021年至2024年全國耕地總量實現連續凈增長，建成的高標準農田穩定實現1萬億斤以上糧食產能。糧食穩產增產方面，緊抓責任落實和政策落地，建立產區銷區共同抓糧食安全新機制，健全平急兩用的農業應急救災體系，穩定并擴大糧食播種面積、推動糧食單產提升和油料作物擴種。2023年全國糧食播種面積17.8億畝，比2019年增加2.5%，農作物受災面積相比2012年到2016年平均值下降59.2%，2024年全國糧食播種面積比2023年增加0.3%①。利益補償機制方面，緊抓收入保障和發展支持，健全補貼、價格、儲備、流通、保險等支持保護政策，鼓勵地方因地制宜出臺規模經營、產業發展等獎助政策，加大對糧食產區特別是產糧大縣的轉移支付、公共服務、產業發展的支持力度。這些改革舉措為克服國際形勢、極端天氣、意外沖擊等多重挑戰，實現糧食連續增產豐產奠定了堅實基礎，2024年全國糧食產量首次超過了1.4萬億斤。

（二）要素優先投入農業農村機制基本建立

黨的十八大以來，以政府有為促進市場有效，撬動工商企業、社會組織、各類人才等參與農業農村發展，推動土地、人力、物力、財力等向鄉村振興轉移。

土地要素方面，緊抓權能完善和權益保障，分類別逐步深化農村土地制度改革，健全促進土地投入鄉村振興的法規政策。開展承包地“三權分置”改革，推進“二輪延包”試點，探索既能保障集體和農民權益又能實現規模經營機制。穩慎推進宅基地制度改革，探索權利配置、權能完善、規范管理、住房保障、盤活利用等制度，經過兩輪試點宅基地盤活利用成為鄉村發展用地的重要來源。穩步推進農村集體經營性建設用地入市試點，2023年300余個試點縣（區）完成入市719宗，1.31萬畝，成交金額185.2億元，帶動產業投資規模1 441.57億元①。

人才保障方面，緊抓引育結合和用留互促，建立了由行政選派、創業扶持、技能培訓、教育培養、待遇保障等舉措組成的鄉村人才振興工作機制。如健全了派駐、掛職、選調等制度，開展了鄉村職業職稱評審評定，探索了新農人新村民制度機制。各地培育村級組織后備力量、青年黨員、“一肩挑”負責人等，探索免費農科生、定向委托培養、農技人員和村干部學歷提升等新機制。截至2022年底，全國在崗駐村工作隊員56.3萬人，共有農村實用人才2 200多萬人②。

資金投入方面，緊抓財政撬動和市場機制，把農業農村作為公共預算優先保障領域，實現資金投入農業農村的穩定增長。明確把支持鄉村振興作為約束性和考核性任務，實行聚焦重點任務統籌整合使用財政資金，加強政府部門、金融機構、擔保企業支農協作，創新運用政策和金融手段，引導金融資本牽動社會資本投入鄉村振興。持續深化農村產權制度改革，為農村資源資產與社會資本銜接準備條件。如實施成員界定、清產核資、股份確權、規范管理等農村集體產權制度改革，探索把生態環境轉化為生態資本的有效機制。

（三）鄉村產業振興增收富民機制初步創立

聚焦以產業振興夯實全面振興基礎，構建增收富民導向的鄉村產業振興政策體系。一是創新現代農業經營體系。統籌新型農業經營主體和小農戶發展，建立家庭農場、農民合作社的規范提升機制，探索新型主體示范、專業服務引領、集體組織銜接、產業融合賦能路徑，把小農戶納入現代農業發展軌道，不斷豐富立體式復合型現代農業經營體系。二是發展新型農村集體經濟。建立組織部門和農業農村部門共同推進新機制，支持資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化發展途徑，構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制，鼓勵探索飛地抱團、跨村聯營、片區組團等區域共富新模式，出臺《中華人民共和國農村集體經濟組織法》，為新型農村集體經濟提供法治保障。三是培育鄉村產業骨干主體。除了發展新型農業經營主體外，還培育多元化、市場化的專業化服務主體，并通過創業扶持、平臺賦能、園區集聚等舉措培育壯大鄉村產業主體。目前，農業社會化服務組織超過109萬個、縣級及以上農業產業化龍頭企業超過9萬家、返鄉入鄉創業人員累計數量超過1 220萬③。四是推動鄉村產業融合發展。以農村一二三產業融合發展為政策導向，統籌現代農業、鄉村工業、生活服務、生態產業等，促進農村多元功能價值轉化，健全工商資本監督約束和農民利益聯結機制，初步建立了把產業鏈更多環節留在農村，把價值鏈更多收益留給農民的產業發展機制。2023年全國農業及相關產業增加值占國內生產總值的比重為15.3%；農村集體經濟扭弱轉強，無經營性收入的村莊占比從2012年的31.1%減少到2023年的20.6%，超過50萬元的村莊占比從2.7%增加到12.6%①；城鄉居民可支配收入比值到2024年縮小至2.34。

（四）農業科技創新自立自強體系有所突破

圍繞破除農業創新驅動障礙，深化農業科技創新體系改革，為突破性、顛覆性創新成果涌現以及新產業、新業態、新模式加速發展創造條件。一是健全農業科技創新機制。緊盯世界農業科技前沿，以政府財政保障調動科研機構和市場主體的積極性，建設國家農業科技戰略力量和重大創新平臺，開展核心技術研發攻關重大行動。2021年起實施種業振興行動，建成國家農作物種質資源庫和國家海洋漁業生物種質資源庫，建立了超級稻、矮敗小麥、雜交玉米等高效育種技術體系，培育出數萬個高產優質作物新品種新組合，基本實現主要農作物良種全覆蓋、“中國糧用中國種”。實施科研管理和成果評價機制改革，探索符合科研規律的經費管理辦法，破除“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”評價導向，努力建立“把論文寫在大地上”的評價機制。二是健全創新成果轉化機制。不斷增強市場主體中介作用，發展專業化社會化服務產業，構建了農技推廣機構、高校和科研院所、多元市場主體共同參與，開放競爭、協同高效的農業科技社會化服務體系。一些地方探索區域性農技推廣服務中心模式，發揮龍頭企業、服務公司、新型主體作用，形成區域性農業科技轉化應用推廣聯合體或綜合體。目前，中國農業科技創新整體邁進了世界第一方陣，農業科技進步貢獻率從2012年的54.5%提升至2024年的63.2%②。

（五）農民農村共同富裕制度框架初步搭建

圍繞推動全體農民如期實現全面小康并向共同富裕邁進，破除制約農民全面發展的體制機制障礙，探索農村現代化和農民現代化推進機制。一是探索構建城鄉融合發展體制機制。明確以縣城為重要載體推進新型城鎮化，以戶籍制度改革推動農村轉移人口融入城市，探索城鄉互聯互通的農村基礎設施建設管護機制，建立健全農村教育、醫療、養老、住房等保障機制和服務體系，不斷縮小城鄉公共服務和社會保障差距，為破除縣域城鄉二元結構創造條件。二是建立健全農村人居環境建設維護機制。以“廁所革命”、垃圾處理、污水處理、村莊清潔等為切入點，持續推進農村人居環境整治，綠化美化村容村貌，探索人居環境設施運營服務體系，不斷提升農村宜居宜業水平。2024年生活垃圾得到收運處理的行政村比例超過90%，開展清潔行動的村莊超過95%，農村衛生廁所普及率超過75%，農村生活污水治理（管控）率超過45%③。三是推進鄉村治理體系和治理能力現代化。圍繞破解村集體功能弱化、農民參與不足問題，因地制宜探索抓黨建促進鄉村振興實踐形式，推廣積分制、網格化、志愿服務、數字治理等地方創新實踐。目前，現代鄉村治理的制度框架已基本形成，農民參與鄉村振興的廣度深度明顯改善。四是探索農村精神文明建設工作機制。新時代文明實踐中心實現全覆蓋，村級中心成為黨建活動、政策宣講、基層治理、志愿服務、文化娛樂的綜合性服務平臺，初步形成了以新時代文明實踐活動為載體，以弘揚和踐行社會主義核心價值觀為主線，以繁榮文化、移風易俗、平安鄉村為主要內容，以文明村鎮、文明家庭創建為路徑的農村精神文明建設推進機制。到2022年底，建立紅白喜事簡辦制度的村數達到46.1萬個，評選“農村文明家庭”等1 874.4萬戶、“農村道德模范”等429.9萬人，發展特色文化產業的村數已達8.7萬個①。

二、深化農村改革、推進鄉村全面振興的障礙

深化改革破除制約鄉村全面振興的深層次體制機制障礙，需要從應對中長期農業農村現代化新挑戰出發，審視當前推進鄉村全面振興的矛盾問題。實現農業強國戰略目標將面臨糧食安全向食物安全轉型、新質生產力引發鄉村社會變革、農村空心化老齡化、打破縣域城鄉二元結構等帶來的新任務新挑戰。這些與短期協調糧食安全與農民增收的目標沖突、分散式小農戶與現代化大農業的發展矛盾、城鄉要素平等交換和雙向流動的制度壁壘、資源低效利用與有效盤活的產權約束等矛盾時空交織，構成了深化農村改革要解決的體制機制障礙。

（一）保障糧食安全與踐行大食物觀的制度銜接障礙

口糧需求達到頂峰后緩慢下降將減輕糧食保供壓力。但美好生活逐步實現將帶動食物需求總量增長、結構升級，加劇資源環境約束。中國食物自給率2050年將下降到86%左右，相比2019年大米和小麥需求量到2050年將下降20.9%、18.0%，而玉米、大豆、肉蛋奶、水產等將保持持續增長［10］。踐行大食物觀將面臨統籌糧食穩產保供和多元食物開發的新矛盾。

一是種糧農民和糧食產區的發展權益保障問題。對種糧利益補償主要還是中央財政縱向支持，無法從根本上解決“糧財倒掛”。糧食安全責任仍要更多地由糧食產區承擔，從而擠壓糧食產區縣域發展和鄉村振興投入?！胺N糧吃虧”本質是發展權益得不到保障，會加快糧食主產區萎縮，加大糧食產區與銷區的發展落差。

二是耕地建設和管護利用的多元主體融合問題。高標準農田的建設、管護、經營、監督等分散于不同利益主體，實際經營主體并沒有參與建設、管護和監督，導致資金使用效率低、耕地建設質量低，管護和監督責任落實不到位。農業生產和農村公共基礎設施同樣存在類似問題。

三是糧食生產與食物開發的空間協同布局問題。糧食產區總體萎縮且向綜合資源條件較差的地區轉移（圖1），降低了空間農業資源利用效率。耕地資源緊張地區高強度開發利用邊緣耕地或非耕地①，出現了耕地上山、擠占養殖水面、過度開墾草原森林現象，加劇了多元食物開發的空間沖突，如糧油菜糖果爭地矛盾。

四是食物開發和部門協作的矛盾關系。踐行大食物觀需要多部門多系統有效協作。山水林湖草沙海的生態保護政策嚴格，對食物開發和產業發展的限制較多。踐行大食物觀的制度探索和政策落地還是各部門各系統單獨推進，兼容生態保護、食物開發和產業發展需破除的統籌協調障礙明顯存在。

（二）要素外生導入與內生合力驅動的銜接轉換障礙

內源增長、內生發展是農民農村共同富裕的根本動力。現有對農業農村發展要素投入仍以政府動員為主，要素流動被城鎮化工業化驅動，內生投入農業農村的體制機制障礙仍然存在。隨著城鄉二元結構漸進破除，如果不能實現內生投入與外生導入的動態匹配協同，將加劇農業農村發展要素失衡。

一是土地優先投入鄉村和要素功能發揮的制度障礙。土地作為優勢資源反而成為鄉村振興約束。農村集體所有土地直接入市和盤活利用限制較多，仍被優先用于城市建設發展，不能形成促進農村發展的循環驅動機制。農村土地的社會保障功能將伴隨農民城鄉流動長期存在，制約了土地要素功能發揮，使土地要素緊缺、低效閑置長期并存，如農村村均空閑廢棄宅基地65.4畝②。

二是人才內生培育和返鄉下鄉融入鄉村的制度障礙。體制內派駐為主的人才輸入格局出現了數量過剩、知識結構不匹配、作用弱化問題。鄉村企業家、帶頭人，現代服務技能人才，鄉村治理青年骨干等內生性人才缺口持續擴大。鄉村人才政策對村級組織、鄉村企業的人才招引待遇、成長、福利等含金量少。城鄉人才政策差距明顯，特別是農村營商環境、公共服務、社會融入短板突出。

三是多元渠道資金高效投入農業農村的制度障礙。多元渠道資金供給協同不足、效益不高。不少地方財政資金在流程上的流失和浪費較多，統籌整合使用規范性不足。農村集體經濟、農業經營主體獲得的貸款，形式是抵押或授信，實質是政府擔保。多元渠道資金難以實現向內生投入轉換的關鍵原因是，城鄉要素內生循環的產業通道和驅動機制不暢，尤其是先進制造業、現代服務業對現代農業和鄉村產業的直接帶動渠道尚未建立起來。

四是化解資源要素整合盤活畸高成本的制度障礙。農民城鄉流動和城鎮化，導致農村人口與集體經濟組織成員分離（圖2）。未來，已市民化卻仍持有農村發展權益的人口、不持有農村發展權益的農村常住人口同時迅速增多，導致部分群體對發展權益的城鄉“兩頭占”，逐步從作為經濟社會的“穩定器”變為阻礙農業農村現代化的重要因素。關鍵原因是盤活閑置低效的資源要素將長期受到制度成本限制，如土地經營權流轉成本、閑置農房盤活利用成本、替代生計保障的利益補償等。

（三）鄉村產業高質高效發展的內生機制亟待重塑

推進鄉村產業振興需要應對保障小農戶和老年農民生計，城市產業和區域分化的外部壓力，小微主體和規模主體的發展矛盾，持續縮小城鄉收入差距與農民增收動力減弱的矛盾。

一是老弱主體發展與產業轉型升級的矛盾。全國抽樣調查數據顯示，參與農業勞動的人員中50歲及以上、60歲及以上占70.2%、37.2%?！袄先宿r業”將使小農戶銜接現代農業面臨新挑戰。未來，缺乏農事經驗、不會種地的返鄉農民迅速增多，保障老年農民生計將放大小農戶弊端，增加規模經營成本。鄉村產業主體多數是作坊式老齡農戶，也面臨保障生計和轉型升級的矛盾。

二是農村產業融合與城鄉產業轉移的矛盾。以農業為根基的農村產業融合路徑和城鄉產業轉移存在要素競爭、空間排斥問題。受城鄉產業聯通的標準、設施、服務差異影響，農村產品上行不暢、城市服務下沉機制缺乏。如果不注重城鄉產業融合，將使下鄉產業和本土產業不兼容，不僅不能帶動鄉村產業升級，反而擠壓本地產業發展空間。

三是縮小收入差距與農民增收降速的矛盾。農民老齡化驅使外出務工轉向就近務工使工資收入增速下降，同時經營收入受到年齡結構、規模約束、營商環境等影響面臨增長瓶頸。不少老年農民退出生計勞動后收入下降［11］。共同富裕導向的鄉村產業振興，注重為老弱群體創造就業創業機會，與建強鄉村產業體系沖突，為經營方式創新帶來挑戰。

四是創業就業扶持與要素市場引導的矛盾。適應高質量發展要求的農村要素市場尚未建立起來［12］?，F有適應小農戶和小微主體的要素市場，對規模主體專業化發展的要素支撐有限。多數返鄉下鄉創業主體仍要依賴城市要素市場。農村營商環境短板突出，尊重創業的氛圍尚未形成，特別是非經營性成本高、合理權益得不到保障制約了青年群體在農村創業就業。

（四）適應新質生產力的農業農村創新體系亟待重塑

農業農村創新體系尚不具備支撐創新要素城鄉循環流動，進而驅動新質生產力在農業農村持續發展的基本條件。除了農業創新體系整體效能不高外，還存在農業農村創新基礎不均衡、農民綜合素質和科學素養不到位、創新生產與需求脫節錯配等問題。

一是農業農村創新失衡矛盾突出。農業科技創新是政策支持創新驅動鄉村振興的主要內容。然而，其他方面創新的短板制約迅速凸顯，如制約創新成果應用的主要是組織機制、經營方式。農村現代化的創新部署和資源投入明顯不足，如鄉村建設和治理、公共服務和基礎設施、綠色發展等領域。

二是小微主體創新服務兼容不暢。農業科技社會化服務局限在技物技服結合的經營性創新成果，大部分基礎性創新成果仍需借助公益性服務體系。農業科研、農技推廣、農民教育、農村科普等公益性服務體系均存在專業不足、機制不活的能力短板，偏向服務大型企業和規模大戶。必須重塑經營性與公益性服務的結合機制，兼容規模主體和小微主體，才能實現創新驅動內生循環。

三是創新資源集中配置效率不高。科技創新體制改革忽視了統籌基礎研究、科技攻關、轉化應用的資源分配機制，導致創新資源在區域、領域、主體等層面過度集中。這使創新投入沉淀在部分環節，增加了科技創新體制改革的難度。很多品種試驗示范時單產很高，一到大田就變成普通產量。打破創新資源的集中壟斷，將是深化農業農村創新體系改革面臨的挑戰。

四是農民科學素養提升機制缺位。高素質農民是新質生產力在農業農村發展的關鍵載體?？茖W素養不高對農民整體素質提升限制明顯。農民教育培訓集中在產業技能，以新型經營主體和鄉村創業主體為對象，對科學素養、生活技能提升較為忽視，相關制度和體系建設尚未納入改革統籌考慮。承擔科普任務的農村專業技術協會，與農技推廣體系職能交叉但分屬不同部門，不能做到功能互補。

（五）匹配農村現代化和城鄉融合的治理機制亟待探索

實現鄉村全面振興的外源向內生動能轉換，亟須拓展鄉村治理對全面振興的固本賦能增效功能，應對城鄉關系和村莊布局調整，為構建新型生產關系實現城鄉融合提供治理支撐?，F有鄉村治理體系聚焦防范化解矛盾、動員村民參與，且改革進度不平衡問題較為突出，不能滿足激發鄉村全面振興內生動力的要求。

一是縣域城鄉融合發展的治理機制缺位。城鄉治理體系分割本身是打破縣域城鄉二元結構的堵點。打破縣域城鄉二元結構是城鄉利益格局的深度調整，如生活就業格局、公共服務格局、組織運行秩序等，需要抓緊探索城鄉治理從銜接到融合的過渡機制。

二是農民主導鄉村建設的治理機制缺位。自下而上的鄉村建設實施和農民參與機制尚未普遍建立，如村莊規劃排斥村民參與和資源分配過度集中。多數村莊名義上有了規劃，但很少有村民參與村莊規劃。一些地方把政策資源集中到示范村、景觀村、道旁村進行過度建設，人口集中、位置偏遠的普通村莊得不到政策支持。把農民主導和參與由紙面口頭落實到工作流程仍需探索實現形式。

三是支撐新型生產關系的治理機制缺位?，F有鄉村治理體系適應了小農戶和小微、老弱主體的發展訴求，對新質生產力改造、淘汰、銜接傳統生產力的環境塑造缺乏有效匹配，尤其是不適應新質勞動者培育成長、引進融入、流動支撐的治理需求。如無人駕駛、智能技術普及將使大量老弱勞動力退出生計勞動，需要探索新的治理機制防范與城鎮化工業化節奏的“失調”風險。

四是黨建引領鄉村振興的治理機制缺位。一些地方注重形式上的黨建，掛牌子、貼標語、立展板、樹典型，對黨員隊伍老弱化、青年黨員發展、帶頭人選拔培養等束手無策。一些“黨建+”已經超出了基層黨組織職責范圍，出現了新的定位不清、政企不分問題。部分地方推進聯村發展和行政村撤并，基層黨組織調整不到位，導致小村弱村黨組織弱化。

上述制約鄉村全面振興的體制機制障礙，是深化農村改革落地見效過程中傳統問題的新變化、新階段新問題新挑戰相互作用的綜合呈現。一是區域差異疊加改革進度不一。經濟發達地區鄉村振興和城鄉融合程度高，經濟落后地區農業農村短板突出。農村改革試點先行、以點帶面，不同地區落實改革、推動改革的進度差異明顯，深化改革的力度也千差萬別。兩者相互作用導致在全國層面制約鄉村振興的新老問題交織。二是趕超轉型多個階段矛盾問題相互疊加?，F代化多個階段時空疊加是中國特色農業農村現代化的典型特征，表現在區域分層和群體分化兩個方面。多個階段時空疊加使深化農村改革，在不斷破解矛盾問題的同時，又需要同時面對矛盾問題組合變化和新階段新問題。特別是當前階段需要應對城鄉融合發展、建設農業強國提出的新任務新挑戰。三是集成改革條塊落實弱化改革成效。深化農村改革的頂層設計和決策部署注重了系統性、整體性、協同性，但改革決策落實、措施落地仍是區域和部門的條塊化執行。一些地方和部門認識不到位，研究部署和推動改革滯后，造成部分區域領域改革緩慢。有些地方和部門選擇性推進改革，忽視不同改革的協同推進，導致改革成效無法顯現甚至因改革產生新問題。這些原因反映的問題需要在新一輪深化農村改革過程中統籌解決。

三、新發展階段深化農村改革的攻堅任務

謀劃部署深化農村改革，要以大農業觀、大食物觀為指引，以發展新質生產力推進鄉村全面振興，創造城鄉融合、共同富裕、農業強國的實現條件。中長期攻堅任務是聚焦健全推動農業農村現代化的長效機制，建立統籌保障糧食安全和多元食物供給的食物安全戰略體系，構建要素優先和內生投入農業農村機制、鄉村產業內生發展和城鄉產業融合機制、適應新質生產力發展的農業農村創新驅動機制，匹配農村現代化進程和城鄉融合發展的鄉村治理賦能機制。

（一）推動糧食安全戰略適時轉向食物安全戰略

踐行大食物觀已經到了實質落地階段，需要做出制度安排，推動供給導向數量保障的糧食安全戰略向需求導向營養健康的食物安全戰略轉型。深化改革的攻堅任務是處理好糧食生產保供與多元食物供給關系，實現保障糧食安全與踐行大食物觀的制度銜接。一是建立種糧農民發展權益保障機制。突破利益補償政策框架的局限性，以生產供給糧食換取發展資源為邏輯，建立資源要素向種糧區域集中集聚的有效機制。需要突破的關鍵點是以縣域經濟繁榮和鄉村產業振興為著力點，推動規模經營、產業融合、能力提升等支持政策創新，構建中央財政垂直補償、省際橫向多元補償相結合的總體架構。二是明晰多元食物空間布局關系。處理好多元食物生產的空間布局關系，提高全域資源集約利用水平。需要突破的關鍵點是嚴格良田糧用、耕地農用制度，促進糧食生產、經濟作物、設施農業、畜禽養殖、水產漁業的空間協同，非耕地資源食物開發與生態保護的動態平衡。三是健全資源可持續利用機制。探索山水林田湖草沙一體化保護、系統化治理、全方位建設路徑，把產能持續提升納入資源保護利用的制度設計，建立資源稟賦與利用強度有效匹配的可持續利用機制。需要突破的關鍵點是開展全域土地資源整治、保護和建設，促進農業生產、農民生活、農村生態的良性循環。四是構建食物穩定安全供給機制。從糧食保障拓展到食物保供，需要建立全鏈條食物穩定安全供給體系，促進生產、加工、流通、儲備、貿易、運輸、零售、配送等各環節緊密銜接，在突發意外沖擊時確保城鄉居民公平、適價、保質、足量獲得食物。五是探索踐行大食物觀的工作機制。以踐行大食物觀的中長期戰略為“綱”，統籌農林牧漁草業水產各個產業和資源保護利用，統領相關部門的專業規劃，以規劃統籌促進工作銜接，構建統籌多元食物保供的新型糧食安全戰略。

（二）增強要素優先投入農業農村的內源動力

要素投入體制機制改革必須把握外生要素投入作用遞減的節奏，加快構建以城帶鄉、以工補農的要素循環通道，健全政府導入緊缺要素的高效配置機制，探索關鍵要素內生引入的市場體系，形成內生引入為主、組織動員為輔的可持續投入機制，促進城鄉要素雙向高效流動的內生循環。一是健全土地要素功能發揮的制度機制。以健全農村土地要素市場和產權交易機制為主線，探索土地保障功能的社會保障和發展權益替代路徑，構建農村土地優先用于農村發展的制度實現機制。需要突破的關鍵點是建立農民在城鄉流動的土地權益保障機制、市民化群體和農村新增人口的權益轉接機制，支撐城鄉土地要素市場有效銜接的農村住房保障和閑置低效土地盤活機制。二是破除鄉村人才振興的制度障礙。圍繞把農業強國前景、美生活圖景轉化為人才吸引力，完善行政動員機制和返鄉下鄉人才使用培養機制，建立城鄉銜接的農村創業就業服務體系，健全體制內招聘人員城鄉選調派駐和鄉城提拔晉升的渠道機制，形成鄉村全方位人才政策優勢。需要突破的關鍵點是滿足村級組織和鄉村企業人才需求，形成公務人員由農村基層選拔培養和上升流動機制，補齊農村營商環境短板。三是暢通資金優先保障的制度渠道。堅持財政更多承擔公共支出和社會保障責任，形成普惠、公正、透明的財政資金分配、管理、監督、審計機制，把盡量多的財政資金投向打基礎、利長遠、普惠性、添動力的領域環節。圍繞建立以工補農、以城帶鄉的多元資金投入機制，探索創新金融服務鄉村振興機制，建設區域綜合平臺，推動城鄉產業融合，形成體現農業農村優先發展的城鄉資金循環通道。

（三）重塑鄉村產業融入經濟循環的升級路徑

未來的鄉村產業振興圖景，是體現新質生產力的新產業、新業態、新主體在城鄉均衡分布，現代服務業、先進制造業與現代農業和鄉村產業互嵌共生，凸顯農業農村核心功能和多元價值的食物生產、特色農業、生態產業、健康產業、休閑娛樂等成為農民農村共同富裕的重要引擎。這需要按照建設農業強國和城鄉經濟循環的新要求，構建與人口結構、功能需要匹配的未來鄉村產業體系，探索鄉村產業高質高效富民的持續振興之路。一是彌補經營體系的競爭優勢缺陷。探索“強”的經營體系，需要以促進小農戶現代化為重心，豐富立體式復合型現代農業經營體系，創新全產業鏈經營方式。需要突破的關鍵點是培養青年農民和青年從業者，培育富有活力的適度規模經營主體，建設創新驅動的服務支撐體系。二是探索大農業觀的產業實現路徑。在小農戶和小微主體基礎上把現代化農業建設成大農業、大產業，需要開創性、系統性的農業產業發展機制創新。需要突破的關鍵點是通過建設區域性要素資源配置平臺、產業鏈綜合服務平臺，創新多維度規模經營機制、多產業協同聯動機制、多元化食物供給體系，形成現代農業的大資源、大鏈條、大服務、大市場的新格局。三是建立城鄉產業的融合共生機制。以城鄉產業融合發展為主線，破除城鄉產業要素循環的堵點，打破產業在標準規范、基礎設施、營商環境、行政管理、生產服務、創業就業的城鄉二元結構，暢通以城帶鄉、以工補農的要素循環通道。需要突破的關鍵點是構建鄉村新型生產關系，創造新質生產力驅動現代服務業、先進制造業與現代農業和鄉村產業融合發展的有利條件。四是推動富民導向的產業結構升級。以農民收入持續增長為根本導向，統籌青年人員的創新型創業和老年人員的生計型創業，滿足老年農民、小農戶和小微主體發展需要。要著重發展生活性服務業、鄉村“土特產”、手工技藝和文化傳承等適應老年人就業的產業。需要突破的關鍵點是推動現代農業和鄉村產業的專業化分工和產業鏈延伸，增加農民在規?；a、專業化服務、產業化經營中的收益，為老弱群體創造多樣化、個性化、靈活性就業崗位。

（四）創建適應新質生產力發展的農業農村創新體系

發展新質生產力，推動創新驅動農業農村現代化，要注重集中資源推動科技創新、產業創新、管理創新和制度創新的均衡協同發展，為創新成果轉化應用推廣創造環境。需要突破的關鍵點是破除創新布局、體系銜接、資源分配、應用反饋等的瓶頸阻礙，形成基礎性、戰略性、原創性的創新突破帶動整體創新能力躍升的新體制新機制。一是推動農業農村創新均衡全面發展。為農業農村全面創新創造應用場景，消除轉化應用推廣環節的需求側制約，著重布局新興產業、未來鄉村、數字治理、智能生活、生態產品等領域的重大創新，催生農業農村的新產業、新業態、新動能。分類優化創新體系，完善質量導向的評價機制和應用導向的激勵機制，打通創新供給與需求的內生循環通道［12］。二是健全創新資源投入分配機制。為實現創新資源在不同環節多元主體的均衡有效配置，除了重大關鍵的創新攻關需要集中資源外，要根據生產布局和應用格局將更多創新資源投向貼近實際需求的創新主體和環節，以激發各類創新主體內生動力和協同效應。如農業科技創新重點支持面向區域農業生產的科研機構，農業制度和農村發展創新更多支持基層政府、村級組織、市場主體等。三是建立農民科學素養提升機制。通過學前教育、義務教育、高等教育、職業教育、技能培訓、科普服務的有效銜接，全面覆蓋農民教育和培訓需求，形成農民科學素養提升的組織推進合力。這是培厚新質生產力源泉，全面改善農業農村創新需求和基礎的根本舉措。

（五）建立匹配農村現代化和城鄉融合的治理架構

未來鄉村經濟社會圖景，雖然以老年人居住生活為主，但要實現生產、生活、生態全面發展。這要求創新鄉村治理體系，破解農民內生動力不足和參與機制不暢的體制障礙。需要突破的關鍵點是創新統籌新型城鎮化和農村現代化的治理機制，推動鄉村治理功能從化解矛盾問題轉向固本賦能增效。一是探索適應新型生產關系的治理機制。構建新型生產關系，需要通過創新鄉村治理提供穩健環境，應對經濟社會深刻變革風險。如淘汰傳統落后生產力，推廣顛覆性新技術、新裝備，必須同步構建包容小農戶和老弱人口的產業治理和社會治理機制，扎實推進農民農村共同富裕。二是建立縣域城鄉融合發展的治理機制。全面提高縣域城鄉治理融合水平，推動鄉村治理與城市治理的有效銜接，實現城鄉居民生活就業、基礎設施和公共服務、財政收支和政府運行、基層政府和社區（村級）組織的縣域一體化治理。三是健全村級組織調整歸并的治理機制。應結合引導村莊布局優化，構建適應聯村發展或村莊撤并后的村級組織治理機制，確保內生發展機制不因村級組織調整而被擾亂，注重完善小村弱村的權益充分保障、收益公平分配、流程平等參與機制。四是創新黨建賦能村莊發展的治理機制。黨支部領辦合作社、黨建聯盟帶動片區化發展、黨建引領鄉村治理等，將成為鄉村治理固本增效賦能的重要機制。要從規范“黨建+”實踐形式轉向探索構建黨建賦能機制，明晰基層黨建創新的合理邊界及嵌入村民自治、集體經濟、產業發展、公共服務、聯村發展的規范路徑，實現基層黨建與村莊發展的有序融合。

四、后續深化農村改革的主要思路與戰略謀劃

先立后破的漸進性、接續性推進改革進路，符合分階段扎實穩步推進農業強國建設的要求，是深化農村改革的基本路徑。謀劃新一輪深化農村改革，要在推進中國式現代化總體框架下，以全面建設社會主義現代化強國為總目標，科學把握加快建設農業強國、農業農村現代化、推進鄉村全面振興的時序性戰略組合，在決策部署執行的全流程貫徹系統性、整體性、協同性要求，將短期改革舉措與中長期突破方向系統化為中國特色農業農村現代化的制度體系和推進機制。要以黨的二十屆三中全會對深化農村改革部署為依據，圍繞健全推進鄉村全面振興的體制機制，聚焦構建新型生產關系和治理機制，以處理好農民與土地關系為主線，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，協同推進農業轉移人口市民化、農村土地制度和基本經營制度、強農惠農富農支持制度改革，以健全推動鄉村全面振興長效機制，創造更好推進中國式現代化建設的有利條件。

（一）建立兼顧要素賦能和保障兜底的農村土地制度

處理好農民與土地關系，實質是統籌好土地生產要素和兜底保障功能。以此為要求構建支撐鄉村全面振興的土地制度，需要健全農村土地權利分置和權能實現機制，強化集體所有權、明晰農戶權能邊界和財產權益、放活資產經營權、規范收益分配權。一是強化農村土地集體所有制。圍繞保障和實現農民土地權益，增強村級組織在農村土地資源開發、盤活、利用和保護中的作用，探索農村集體經濟組織主導的存量土地和低效用地的資源整合、盤活和利用機制。二是完善農村土地權利分置和權能配置制度。繼續深化農村承包地和宅基地制度改革，進一步探索宅基地權利配置結構，推進兜底保障、財產權能、住房權益等實現形式的實踐探索，推動承包地有序集中經營、閑置農房可持續盤活利用，允許農戶以合法擁有的住房出租、入股、合作經營獲得收益。三是建設城鄉銜接的土地要素市場。拓展農村經營性土地和土地的經營性權利直接入市渠道，健全土地增值收益分配機制，探索保障集體權益和農民利益的合作利用機制；加快推進農民住房保障制度探索，出臺農村集體建設用地優先和主要用于鄉村振興的約束性制度。四是探索農民城鄉流動的保障機制。通過穩定土地承包關系、規范產權流轉交易，保障進城農民的土地權益，讓農民在城鄉“進退有據”。完善城鄉流動人口住房生計等兜底保障，落實對成為公務員喪失農村集體經濟組織成員身份的規定，探索推進市民化群體對農村集體成員權益的自愿有償退出。

（二）科學謀劃中國特色農業現代化的改革推進路徑

新階段推進農業現代化，需要以踐行大農業觀、大食物觀為統領，以新質生產力驅動現代化大農業為導向，化解資源約束、生產瓶頸和競爭弱勢，為形成農業強國中國特色與共同特征的內在聯系提供支撐。

一是建立供給保障強的制度支撐體系。建立踐行大食物觀的工作體系和推進機制，編制大食物圖譜，整合各部門力量，統籌資源保護、食物開發和產業發展，講好中國膳食豐富、營養健康的文化故事。建立《糧食安全保障法》宣貫工作機制。健全保障耕地用于種植基本農作物管理體系，完善生產支持、經營增效、收益保障配套制度。全域開展中低產田、細碎耕地、坡崗耕地改造和鹽堿地、撂荒地、污染土治理，完善補充耕地質量驗收機制，動態排查跨部門耕地保護工作漏洞，健全高標準農田建設、驗收、管護、經營機制。探索農業生產空間拓展機制，發展溫室大棚、植物工廠、養殖小區、海洋牧場等實用智能綠色設施農業。加強農業稟賦資源保護建設，發展綠色生態循環農業，推廣集約高效綠色種植模式，推動居民生活、人居環境、農業生產的有機結合。

二是建立科技裝備強的制度支撐體系。圍繞發展農業新質生產力，部署重大科技創新行動，健全農業創新體系和裝備制造及應用推廣體系，健全關鍵核心技術裝備工程化協同攻關機制，推動農業科技裝備全領域突破。研究部署資源分配、過程評審、成果評價、績效評估等機制改革。建立“大科研”“大應用”“大推廣”工作機制，推動公益性服務組織回歸主業、強化職能，著重面向小農戶和小微主體創新市場化公益型應用推廣模式，發展區域型、社會化科技服務組織。推進現代機械工業與現代農業深度融合，推動良種良法、農技農藝與農機裝備配套，整體提升種養加、農牧漁的全地域機械化水平。

三是建立經營體系強的制度支撐體系。統籌規模主體和小農戶發展，更多培育本土新型經營主體，健全面向小農戶的專業便捷高效的社會化服務體系，促進合作經營、集體經營等多種形式的適度規模經營。發展聯合體、綜合體等跨主體、跨產業經營組織方式，以及產品、產業、區域等不同維度的經營組織體系。發揮村集體經濟組織在土地流轉、居間服務中的作用，推動細碎化土地集中連片經營，推廣防止強行流轉土地、防范規模經營風險的制度機制。以服務支撐體系和產業融合機制創新，探索骨干經營主體示范引領、小農戶和老年農民有效參與、青年人才踴躍創新創業的現代農業經營體系。

四是建立產業韌性強的制度支撐體系。推進全產業鏈、供應鏈建設改革，促進小農戶與大市場、大市場與小餐桌的有效銜接。根據產能布局建設具有烘干倉儲功能的區域性農業生產服務保障中心，提升縣鄉村關鍵環節市場和物流能力，暢通商超、門店、電商等零售配送渠道。全面提升種糧農民政策支持和保障水平，完善價格、補貼、保險等政策，實施產業、就業、創業等幫扶措施，對糧食主產區進行實質補償。完善供應鏈關鍵環節應急保障制度，統籌推進糧食購銷和儲備管理改革，建設平急兩用的農業應急救災和供給保障體系。以標準建設、政策激勵、法規約束等綜合性舉措，推動食物生產和供應的全鏈條節約減損。

五是建立競爭能力強的制度支撐體系。統籌提升效益凸顯的要素集聚能力和效率支撐的國際競爭能力，探索以適度規模經營為依托、以集約高效服務為支撐、以產業融合發展為牽引的農業產業綜合競爭力提升路徑。完善生產要素和產權交易市場體系，推動土地規模經營和服務規模經營復合發展。培育農業生產性服務戰略性產業，探索全鏈條、平臺型、組織化、集成式服務機制［13］。統籌安全與發展，構建新型農業對外合作關系，深度參與全球糧食安全治理、國際農業貿易與技術合作，健全貿易風險防控機制。培育戰略型現代農業企業集團，以產業鏈、供應鏈關鍵環節服務系統布局主要生產區域、關鍵通道節點、資源配置樞紐、市場交易中心、前沿科技創新，提高資源掌控力、風險防控力。

（三）探索構建中國特色農村現代化的制度推進機制

將推進鄉村振興的實踐探索和改革創新集成化、制度化，構建與農業現代化一體設計的農村現代化推進機制，著重探索產業振興、農民發展、鄉村建設、城鄉融合、治理賦能等方面的體制機制創新。

一是探索構建鄉村產業振興推進機制。推進城鄉產業結構的有序調整和銜接，精準務實分類培育鄉村產業，以新質生產力催生新產業、新模式、新動能，壯大縣域富民產業。聚焦現代化大農業需求，發展現代農業要素供應及配套服務產業，促進現代服務業、先進制造業與現代農業深度融合。堅持產品適度加工、生產適度規模、組織適度競爭，打造市場認可、優勢明顯的高質量產品和消費場景。培育現代生活服務業，發展功能食品、餐飲購物、文化體育、旅游休閑、養老托幼、健康養生、環境產業等新產業新業態。

二是探索構建農民全面發展制度路徑。加快建立農民素質素養和發展能力提升的工作機制。整合農技推廣體系、農民教育體系和農村專業技術協會等，構建農民科學素養提升政策體系；結合鄉村治理機制創新，深化新時代文明實踐，實施文明鄉風建設工程，推動農民生活方式現代化，提高農村精神文明建設水平。建設城鄉統一的就業創業服務支撐體系，優化農村創業就業政策和營商環境。實施青年農民培育計劃、農村青壯年創業就業技能提升計劃。針對老年農民扶持生計型創業就業，加強靈活就業技能培訓和健康生活技能培養。

三是探索構建內生型鄉村建設推進機制。健全自下而上的農民參與實施機制，全面提升鄉村建設質量。改革村莊規劃機制，確保村莊規劃村民決策、村民參與、村民認可。以實用可用為基本原則，適度超前建設基礎設施、供給公共服務，引導農村居民向鄉鎮、中心村有序集中。整合資源對接城市建設、管護和運營機制，發揮鄉村主體主導、農民共參共治作用，實現政府、市場、集體和農民的有效組合，避免盲目組織新體系、成立新機構、組建新隊伍。

四是探索構建城鄉融合發展推進機制。按照農民進退有據、市民相機擇業要求，循序漸進擴大城鄉融合空間范圍，推動縣域內教育、社保、醫療、養老、文化、就業等公共資源普惠共享，培育城鄉基礎設施建設管護、公共服務供給運營的綜合體、聯合體，探索基于產業、地域的利益共同體發展機制。完善城鄉融合發展體制機制，建立同人口變化相協調的公共服務供給機制，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口享有同遷入地戶籍人口同等權利。探索農村集體經濟和基本權益的有序開放機制，為下鄉人才扎根融入鄉村建立制度渠道。

五是探索構建鄉村治理賦能推進機制。整合部門化、條塊化的分散治理機制，構建“大治理”工作格局。堅持倡導性和約束性措施并舉，完善和推廣積分制、清單制、數字化治理機制。強化法治機構維護農民權益職能，降低農民用法維權難度。建立村級組織與人口變化動態適應的調整機制，深化農村集體產權制度改革，發展壯大新型集體經濟，探索聯村黨建、聯村治理、聯村發展機制。以農村基層黨建引領鄉村治理現代化，健全黨組織領導的村級組織體系，培訓提升帶頭人和骨干黨員素質能力，壯大青年黨員和鄉村治理骨干力量，完善“一肩挑”監督管理機制，推動紀檢監察向村組延伸覆蓋。

（四）推動農業現代化與農村現代化融合發展

農業現代化和農村現代化是相互依存、彼此促進的有機整體。一體設計、一并推進的核心要義就是以農業現代化與農村現代化的融合機制，打通工農城鄉循環暢通國內經濟大循環。謀劃新一輪深化農村改革，要把握好農業現代化和農村現代化的邏輯關系和協同演進規律，建立健全相互促進、有效協同、有機銜接、相互支撐的融合發展機制。一是啟動實施糧食產銷區省際橫向利益補償機制。按實際受益規模統一制定橫向補償辦法、實施細則和補償標準，設立由中央統籌的產銷區省際橫向利益補償基金，將省際橫向利益補償與區域一體化發展戰略相結合，把縣域經濟、鄉村建設、公共服務等政策支持進一步向糧食主產區集中，讓糧食主產區依靠穩定調出糧食換取發展資源。二是完善覆蓋農村人口的常態化防止返貧致貧機制。健全完善防止返貧監測幫扶機制，統籌產業帶動、就業幫扶、兜底保障，增強脫貧地區和脫貧人口內生發展能力。建立農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶機制，研究制定欠發達區域同步實現農業農村現代化方案。三是統籌新型城鎮化與鄉村全面振興。注重城鄉改革的協同配套和有機銜接，消除資源要素合理配置的體制性障礙，協同推進現代農業、鄉村產業、鄉村建設、鄉村治理改革，探索“亦工亦農、亦城亦鄉”的中國特色城鄉融合發展道路。四是發展農業農村新質生產力。系統部署代表鄉村未來發展方向的重大科技研發行動，推動新興產業和未來產業與鄉村產業體系的融合發展。科學研判新質生產力對“三農”影響，預防可能帶來的風險沖擊。以靈活高效的適度規模經營模式和服務機制匹配不同地區、不同產業、不同領域的新質生產力發展，構建包容小農戶和老年農民的鄉村新型生產關系。五是推進農村全域土地綜合整治。統籌鞏固農村基本經營制度與各項農村土地制度改革，探索以鄉村全面振興為導向的全域土地綜合整治路徑，處理好耕地建設保護、適度規模經營、閑置農房盤活利用、集體經營性建設用地入市等的銜接關系。借鑒“千萬工程”經驗，提高城鄉規劃質量，協同推進城鄉生產生活基礎設施建設，公共服務優化布局。六是堅持科學的改革方法論。深化農村改革，必須保持歷史耐心，反復論證推敲，謹慎穩妥實施。要樹立系統思維，整體謀劃、協同布局、綜合配套、突出重點，在操作層面加強工作指導、督導考核，明確路線圖、時間表，試點先行、以點帶面，分階段、可持續地推進深化農村改革。要健全農民參與機制，充分調動農民的積極性、創造性，不斷取得鄉村全面振興的實質進展。

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The Critical Task and Strategic Plan of Deepening Rural Reform in the New Development Stage

Lu Qianwen

（Institute of Rural Development， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732）

Abstract： Deepening rural reform is critical to create a new situation of comprehensive deepening reform on the new journey in the new era. To strategize the deepening rural reform in the new development phase， it is essential to focus on the challenges of agricultural and rural modernization in the mid and long-term， meet the needs of institutional mechanism innovation for promoting urban-rural integration development， promote grain security strategy timely shift to food security strategy， enhance the internal driving force of factor priority investment， reshape the upgrading path of rural industries into the economic cycle， create an innovative system adapted to the development of new quality productive forces， and establish a governance structure matching rural modernization and urban-rural integration. In the short term， the focus should be on refining the institutional mechanisms to advance the all-around rural revitalization， deepen rural reform under the strategic layout of \"one main line， two pillars and one integration\"， and explore the institutional system for agricultural and rural modernization with Chinese characteristics. Firstly， coordinate the dual functions of land as production factors and bottom guarantee， strengthen the system for rural land rights sepration and power improvement， promote the effective connection of urban and rural land factor markets， and explore the institutional mechanisms to ensure the free flow of farmers between urban and rural areas; Secondly， improve the system of agricultural modernization with Chinese characteristics，and enhance the internal relationship between the Chinese characteristics and common characteristics in building an agricultural powerhouse; Thirdly， explore the rural modernization plan with Chinese characteristics， and establish a promotion mechanism for rural industrial revitalization， farmers' all-round development，rural endogenous construction， urban-rural integrated development， and rural governance empowerment; Finally， coordinate the new industrialization， new urbanization， and all-around rural revitalization， adhere to the scientific reform methodology， promote the integrated development of agricultural modernization and rural modernization.

Key Words： All-around Rural Revitalization; Deepening Rural Reform; Agricultural and Rural Modernization; New Quality Agricultural Productivity; Urban-rural Integration Development