鄉村治理數字化的實踐困境及破解之策

摘要：數字治理為鄉村治理注入新活力，助力行穩國家治理體系“最后一公里”。文章基于鄉村治理數字化分析框架，以廣東省廣州市C鎮為例，從公共管理、公共環境治理、公共服務治理三個維度探究C鎮數字化治理現狀。通過整合治理資源、治理網絡、治理職責，C鎮治理數字化實踐在推進農業經濟發展、優化公共環境治理、保障公共服務需求等方面作用顯著，但也存在治理主體單一化、治理功能分散化、治理過程形式化等問題，需要注重多主體參與共識、統一資源共享與規劃、健全監督與評估機制，整合治理主體、功能、責任，提升鄉村治理數字化多元性、持續性、有效性及整體效能，助力國家治理體系與治理能力現代化。

關鍵詞：數字治理；鄉村治理；鄉村治理數字化

作者簡介：劉圣祥，華南理工大學公共管理學院（廣東廣州510641）。

中圖分類號：F323文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2025）02-0131-04

一、文獻回顧

我國農村人口基數龐大，社會長久治安、國家興旺繁榮與鄉村治理狀況密切相關。鄉村治理是社會治理的基礎，鄉村治理現代化關系國家治理現代化總體目標的實現[1]。鄉村治理數字化是實現鄉村治理方式現代化、治理工具多樣化、治理過程便捷化發展的關鍵所在，是實現鄉村全面振興的重要支撐。實現國家治理體系與治理能力的現代化發展，重難點之一便是實現鄉村治理數字化轉型。2022年印發的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》強調，以數字化支撐現代鄉村治理體系。2024年中央一號文件強調，持續實施數字鄉村發展行動，發展智慧農業，縮小城鄉“數字鴻溝”。當前，鄉村治理數字化相關研究主要集中于鄉村治理數字化現實性需求因素、治理模式、數字化建設困境等方面。有學者從不同省份鄉村數字化治理的不同特征出發，總結出鄉村治理數字化的實踐模式[2]。雖然目前我國鄉村治理數字化建設取得一定成效，在鄉村治理數字化過程中也存在網絡信息化基礎設施不完善、缺乏統一規劃和標準化體系、農民素質不足以與電子政務相匹配[3]、數據共享不暢通、要素保障不充分、法律保障不到位[4]等問題亟待解決。當前關于鄉村治理數字化發展微觀層面實踐案例相關研究較少，本文通過實地調研收集資料，從微觀層面對廣東省鄉村振興示范鎮——C鎮的數字化治理實踐進行案例研究分析，以期為鄉村治理數字化轉型提供實踐及政策參考，助力鄉村振興。

傳統的公共行政管理模式注重中心化、科層化治理體系，在封閉的系統中不同部門間又呈現出破碎化特征。作為數字技術與治理理論的結合，數字治理契合數字時代行政執法改革需求[5]，注重整體性、網絡化，強調扁平化、回應性與公民參與，這是治理本質內涵一個層面的體現，與治理的主體及價值追求亦有共同性。鄉村治理中鄉鎮政府、村“兩委”、農村民間組織、農村普通公民等治理主體為解決鄉村公共問題而共同參與、協商、合作，推動鄉村社會進步和完善[6]，在多元主體間相互協同制約中推動鄉村穩定發展，這種治理實踐為數字賦能鄉村治理要素整合提供了良好環境。整合是維系社會穩定的動態過程，也是鄉村治理的核心功能，數字要素的嵌入打破了鄉村社會原有平衡和秩序的同時也作為新結構要素融入整個鄉村社會體系，并在建構新整合機制以實現新平衡過程中發揮整合作用[7]，在鄉村治理資源、治理網絡、治理職責、治理主體、治理功能、治理過程等治理要素動態優化整合中助推鄉村治理數字化。

鄉村治理數字化是數字化治理在鄉村治理中的擴展與應用，主要指通過構建完備的數字化基礎設施與技術規則，充分利用大數據、云計算、人工智能等數字化工具推動鄉村治理主體、治理功能、治理過程等治理要素數字化的歷史過程[8]。

二、C鎮數字化治理實踐

2022年C鎮入選廣東省鄉村治理示范鎮，2023年入選全國鄉村振興百強優秀案例及廣東省“百千萬工程”首批典型鎮，在鄉村治理及數字治理方面具有典型性、代表性，因此本文選定C鎮進行實地走訪調研，通過微觀調查收集實證材料以探究C鎮數字化治理實踐。實地調研發現，C鎮數字化治理主要圍繞公共管理數字化、公共環境治理數字化、公共服務治理數字化三個維度。通過互聯網、物聯網、大數據、人工智能等技術賦能鄉村農業經濟管理與公共治理，強化數字技術在市場預警、監管執法、資源管理、應急管理等領域的決策支持服務，推進醫療教育等公共服務事項線上化、扁平化、一體化辦理，強化治理整體性、服務回應性、職能包容性。

（一）整合治理資源，推動公共管理數字化

一方面，推進農業經濟管理數字化，推行數字農業促進農業產業發展智能化、產業化。C鎮通過實施數字鄉村建設發展規劃，協調參與主體，政府、銀行、企業聯動，以省級“互聯網+農業”產業平臺為依托，整合優化治理資源，設立全市首家農村電商產業園，發展“電商+盆景”“電商+直播”，搭建“電商產業園+電商企業+農戶”的“互聯網+農業”新格局，構建“互聯網+龍頭企業+農民專業合作社+農戶”的數字農業新模式，助推全鎮農業產業數字化、科技化、智慧化、特色化轉型，推動鄉村經濟社會建設從封閉式向開放式發展。另一方面，以網格化管理推動村級治理精準化、精細化。C鎮設置網格黨支部、樓棟黨小組，下沉組建網格黨支部、網格黨小組，并通過“鎮黨委—村（社區）—網格黨支部—網格黨小組—黨員責任區”的模式組建先鋒隊，以數字化黨建強化公共管理數字化，將協調整合、合作網絡的數字治理觀念融入社區治理中，優化社區治理資源利用機制，從而有效應對治理碎片化、分散化帶來的治理低效問題。

（二）整合治理網絡，推動公共環境治理數字化

首先，自然環境方面，C鎮實行網絡化管理，各村村民被劃分至若干網格中，每一個網格建立相連接的微信群，由網格長進行管理，村委會成員與網格長通過網絡化方式動員村民參與所在居住區公共環境、公共衛生狀況的治理，調動村民參與公共環境治理積極性，推動鄉村治理由中心化向網絡化轉變，提升鄉村治理整體性及民主化、精準化水平。其次，社會環境方面，C鎮統籌整合分散化的信息資源，優化治理功能，建立公共治安管理系統，提升社會安全及應急管理及時性、有效性。C鎮通過將各種通信技術進行整合優化應用，建立起連接政府救援機構、工作人員、專家學者的溝通聯絡機制，推動科層化管理向扁平化治理轉變，降低層級化管理響應遲滯等負效應。再次，應急管理方面，C鎮運用現代化通信技術，縮短應急響應時間，提升公共安全事件、自然災害等緊急事件應對的及時性、條理性、系統性。通過打造集智慧大屏、視頻監控、云廣播于一體的“數字鄉村”信息化綜合平臺，通過數字賦能整合公共環境治理網絡，提高公共環境治理整體性，助力C鎮各鄉村實現數字化治理、智慧化生活，打造安全和諧的人文社會環境。

（三）整合治理職責，推動公共服務治理數字化

一方面，C鎮推動教育醫療服務線上轉型，提升教育醫療服務可及性、互動性。教育服務方面，推進高中、初中、小學、幼兒園設立本校公眾號，方便當地居民進行線上信息查詢及線上繳費。醫療服務方面，打造醫療預約服務平臺，提升醫療服務便利性、綜合性，與廣東省電子社保卡實現線上聯通，實現線上掛號、繳費、報告查詢，基本實現醫療就診數字化。另一方面，C鎮通過完善網上辦事大廳建設，整合政務服務功能，推動政務服務線上化、透明化。C鎮搭建了“碼”上辦智慧平臺，鼓勵社區居民通過微信掃描二維碼獲取政務服務，并通過“工作室”、人大聯絡站等方式多渠道收集群眾意見建議，線上線下聯動了解群眾需求、解決實際困難，提高公共服務回應性及效率。可見，C鎮以數字化平臺為依托，以公民需求為導向將碎片化裂解的公共治理職責整合到統一的公共服務平臺，助推鄉村治理從分散性治理向整體性治理過渡，提升公共服務可及性，降低獲得公共服務的成本，推動鄉村公共服務治理高效化、精準化。

三、C鎮數字化治理困境及其原因分析

（一）多元協作機制欠缺，數字治理主體單一化

與傳統治理方式不同，鄉村治理數字化的一個顯著特征是多元化的治理主體。傳統鄉村治理中，政府扮演著多元治理角色，是鄉村治理事務的主要承擔者、決策者，而鄉村治理數字化則強調治理需多方力量共同參與，即政府、民眾、企業、村委會、非政府組織、鄉村精英等形成共治，提升治理整體效能。但由于傳統治理觀念、科層體制、官僚機制固化，政府管理權限、管理范圍、管理層次其他治理主體難以企及，在社會治理中政府活動空間、資源信息相較于其他社會治理主體具有明顯優勢，如何構建平等多元共治機制是實現鄉村數字化治理需要解決的難題。由于C鎮在數字化治理過程中政府未能提供有效的多元治理參與渠道，多元協作機制欠缺，民眾、企業、非政府組織等社會治理主體在村鎮公共事務治理中參與度不高。當前，C鎮數字治理以政府主導，社區治理仍是政府主導、村居委協同引導參與的行政主導型，治理體現出單一化特征，公民、村委、社會組織、企業等社會治理主體數字治理參與程度有待提升，資源整合性相對較差。

（二）資源“數字壁壘”阻隔，數字治理功能分散化

信息資源流通共享是數字化治理的鮮明特征，旨在實現“一站辦、馬上辦、線上辦”。隨著鄉村社會管理工作不斷增量，精細化程度日益增高。面對精細化的管理任務、多樣化的群眾需求和復雜化的治理環境，C鎮成立了公共服務辦公室、綜合治理辦公室、應急管理辦公室等。實地調研發現，在各部門實際行使職能的過程中，只有部分職能部門實現了相關業務的網上辦理，而有些部門業務并未整合到統一的政務服務平臺，進而能真正實現一站式辦理。由于部門間資源信息數字壁壘阻隔，缺乏相互之間的合作與信息資源的共享與整合，部門間治理功能整合性差，導致治理功能分散化。在C鎮數字化治理過程中，C鎮與不同層級政府以及本級政府不同部門間存在的條塊分割，導致C鎮治理數字化建設中出現“信息孤島”。同時，部門間權責邊界、職能分配不清晰，新增職能分配機制、職能退出機制不健全，導致政策執行上各執己見，決策效率低下。

（三）治理過程缺乏監督，數字治理過程形式化

監督與評估機制的完善是鄉村治理數字化能夠建立長效運行機制、取得良好治理效果的堅實后盾。數字治理在一定程度上簡化了治理過程，突出了治理結果，但如果只注重結果而忽略過程、注重數字而忽略效果、注重形式而忽略實質，將降低治理的有效性、回應性，也有損政府的權威性。目前C鎮對數字化治理建設相關政策實施效果的監督與考核機制不健全，治理過程缺乏監督，導致其數字化治理建設重數字輕過程、重形式輕效果，降低了數字治理有效性。此外，C鎮在進行網格化管理中，由于監督考核不到位，部分網格群中人員重疊現象嚴重，對網格群利用率低，形式大于實質，在公共環境治理中，部分工作人員存在“拍拍照”“走過場”心理，導致治理效果較差，沒有給所負責區域公共環境帶來很大改善。

四、C鎮數字化治理困境的破解之策

（一）注重多主體參與共識，提升治理多元性

一方面，建立多元治理過程機制，構建多主體參與統一平臺。政府打造建設治理數字化平臺，將社會組織、企業等納入平臺治理中，拓寬多主體參與數字治理的渠道，利用互聯網拓展治理主體。另一方面，完善多元治理協作機制，提升多元參與治理積極性。要積極培育社會組織、企業、鄉村精英等數字治理主體，充分發揮多主體在鄉村治理數字化建設中的帶頭作用，并使社會組織、企業等承擔一定的社會治理責任，積極引導鄉村治理數字化的多元化發展，協助鎮政府和村委組織數字治理。此外，還要加強宣傳普及，充分利用微信、微博、抖音等新媒體平臺加強數字化治理方式的宣傳，提升多元主體數字治理參與意識。

（二）統一資源共享與規劃，提升治理持續性

首先，推進便民服務平臺建設，提升政務服務獲取便捷性。由鎮分管領導負責牽頭，便民服務中心承擔該平臺的日常管理協調工作，通過把直接面向農村的各類事項納入便民服務中心，并依托“粵政易”政務辦公平臺，擴大窗口服務范圍，同時加強與醫療衛生、文化農技等基層站所及家政養老、志愿者等社會服務組織的協作聯動，暢通信息渠道，為基層群眾提供各類公共服務和便民服務，加強資源流通與共享。其次，推進綜治工作平臺建設，實現各部門治理協作聯動。強化綜合治理、矛盾化解、維護穩定、平安建設等方面的協作聯動，形成統治工作平臺，統一整體規劃，統籌資源分配，統合治理功能，依托綜合治理平臺激活整合多層級、多部門、多主體數字治理功能，提升公共資源利用效率，提升數字化治理持續性。再次，健全數據安全保障機制，提升數字資源共享安全性。推動數字治理中數據使用主體、數據使用客體、數據使用范圍、數據使用程度、數據使用情境等級化、明確化、透明化，加強法制規章制度保障，提升數據使用、共享安全性、有效性、合法性。

（三）健全監督與評估機制，提升治理有效性

堅持以定性定量結合為原則深化各類考核機制整合，突出數字化建設在考核評價體系中的重視程度。首先，完善主要責任人年度考評機制，突出治理數字化轉型定位。建立數字化治理常態化分析研判機制，并結合民主測評、第三方測評、黨建工作述職等綜合情況，形成對鎮政府工作人員數字治理技能定性與定量結合的綜合評價意見。其次，建立績效考核激勵機制，開展數字化治理專項考評。對政府數字化轉型工作，由牽頭單位做好績效考核目標，建立數字化建設的指標體系，明晰鎮政府各部門職責、細化監督責任、落實村委政策執行效果監督，動態了解鎮政府干部以及村委人員在治理數字化工作中的綜合表現，及時進行分析研判，將表現優異的干部選樹為典型。再次，健全政務服務監督機制，推動政務服務監督常態化。打造全息的、多源的和精確的掌上數據庫，將村民主動納入監督體系，通過采用信息化數據、圖像點對點傳遞的方式，促使每個村民以較低的監督成本，獲得其所處社區的公共事務、公共決策、公共資源分配情況的信息。

參考文獻：

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責任編輯：聶慧麗