城鄉社區服務體系建設中政府購買社區服務的問題與對策

摘要：隨著我國公共服務改革的不斷深入，完善政府購買社區服務機制是推動我國新時代城鄉社區服務體系建設的重要內容，有助于提升社區公共服務專業性，培育社區社會組織，推動社區精神文明建設。但是在該過程中，政府購買社區服務的方式、服務開展過程以及服務評估機制依然有待完善。因此，文章建議要不斷完善社區服務的購買方式、監管方式以及評估方式，進一步發揮社會組織活力并提升城鄉社區公共服務質量。

關鍵詞：政府購買；城鄉社區；服務體系

基金項目：安徽省高等學校科研計劃項目（社科）“文明互鑒視域下中華優秀傳統文化的傳承與發揚”（2024AH052938）。

作者簡介：閆科，滁州學院馬克思主義學院助教（安徽滁州239000）。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2025）02-0127-04

《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出：“政府向社會力量購買服務，就是通過發揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用?！闭徺I的社區服務主要包括與政府提供的社區基本公共服務相適應的配套服務即宣傳類、培訓指導類和基礎設施維護類服務；專業性的社區公共服務即針對弱勢群體的關愛類服務和專業的法律服務；組織群眾參與的社區公共服務即文化類、體育類、教育類社區活動項目。《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》指出：“鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織承接政府購買服務事項，廣泛參與社區服務。”在明確政府購買社區服務有助于完善城鄉社區服務體系的基礎上，進一步探究政府購買社區服務的問題并提出相應對策，能夠為新時代社區服務體系建設高質量發展提供啟示。

一、政府購買社區服務在城鄉社區服務體系建設中的效用

（一）提升社區公共服務的專業性

在城鄉社區服務體系建設中，除了政府直接提供的基礎保障類的社區公共服務之外，為了提升社區公共服務提供的效率和專業性，往往會將部分公共服務承包給社會組織。這類服務主要有兩類：一類是社區公共服務類，包括托育、養老、法律、社區矯正、教育、文化體育等服務；另一類是部分社區關愛類服務，如社區殘障人士、孤寡老人、留守兒童等弱勢群體的關愛。這兩類服務往往涉及弱勢群體的心理疏導等專業性的問題，需要政府向專門的社工機構進行購買。

相較于政府而言，專業的社會組織能夠根據不同群體的需求來選擇專業的服務提供方式與服務內容。政府通過購買服務可以提升社區公共服務的專業性，主要體現在兩個方面。一方面，社區公共服務人員的專業性，包括社區矯正、養老、教育、托育、關愛弱勢群體等在內的服務都需要專業的人員開展，要真正深入社區內不同群體中去，幫助他們解決實際困難并進行心理疏導。另一方面，社區公共服務開展方式的專業性。在開展社區公共服務的時候，要針對不同的服務對象和人群來選擇專業的服務開展方式。以社會工作機構為例，一線社會工作者在開展社會服務項目時，往往有一套完整的社會工作方法，即個案、小組、社區三種專業的工作方法分別對應了社區內不同的人群，通過專業的社會服務開展方式能夠提升社區公共服務的專業性，充分發揮公共服務的效能。

（二）培育社區社會組織

政府購買社區服務可以將社區內的“原子化的個人”[1]組織起來，培育若干個社區社會組織來參與社區治理，促進社區內不同主體形成一種協調、整合、分工、合作的治理格局[2]。根據社區社會組織發揮的作用，可分為以下兩種。

一方面，自發型社區社會組織。自發型社區社會組織一般是由居民根據自身的興趣愛好自發組織起來，或在開展公共服務活動的時候培育起來的。這兩類自發型的社區社會組織都是自上而下建立起來的，其組織的成員具有共同的興趣、愛好、語言、活動方式等，因此與社區居民具有天然的親密性。政府在購買社區服務過程中鼓勵社會服務組織充分發揮這類社區社會組織的社會性，以此來帶動社區群眾的參與性。組織通過服務和一系列的活動使具有同類特質但處于原子化狀態的個體加入自己的組織，實現“組織化增權”[3]。

另一方面，功能型社區社會組織。與自發型社區社會組織不同，功能型社區社會組織成員主要由社區內的精英或者威望較高的人即鄉賢和社賢組成，主要發揮以下三種職能。首先，配合政府向社區內居民開展社區公共服務。此類社區社會組織的成員通常為社區內的骨干精英，在社區內具有較高的威望和充分的號召力，此類社會組織可以與政府相互配合，充分調動居民參與服務的積極性與主動性。其次，能夠自發地開展社區公共服務。對于農村社區來講，功能型社區社會組織的成員在熟人社會中往往具有較高的威望，可以憑借自己的威望提供基層矛盾糾紛化解服務，避免矛盾擴大化，實現源頭治理。再次，實現政府與基層群眾之間的雙向溝通。功能型社區社會組織是連接政府與社區群眾的中介，社區骨干在充分了解社區居民的需求之后能夠有效地與政府進行溝通交流，推動政府決策的民主化。

（三）推動社區精神文明建設

隨著當前城市化進程的不斷加快，政府在購買服務過程中要求社會組織以服務為紐帶來培育基層社會資本，增強人們之間的互助互信意識，幫助基層群眾重新建構社區公共精神和共同體意識?！蛾P于加強城鄉社區協商的意見》指出協商內容包括“城鄉經濟社會發展中涉及當地居民切身利益的公共事務、公益事業”。社區公共服務是培育社區社會資本和推動社區精神文明建設的重要方式，社區公共服務不僅滿足了社區居民的切身需求，而且也為居民之間相互交流與合作創造了大量的機會。以社區養老服務為例，當前我國農村社區正在積極探索互助養老服務，其目的就是將農村中的老人組織起來，互幫互助、互相交流，在滿足自身物質和精神需要的基礎上培養鄰里和睦、相互凝聚的社區精神文化。在此服務過程中，不僅是將社區內的老人組織起來，更是將社區內的年輕人也積極動員起來，使其充分參與社區養老公共服務。

二、城鄉社區服務體系建設中政府購買社區服務面臨的問題

（一）政府購買社區服務門檻高

政府購買社區服務主要是通過項目制來實現，項目成為連接資源與提供服務之間的橋梁[4]。我國政府購買服務基本由當地政府按照上級要求，結合本地實際，自上而下購買。多數地方采用“政府主導-出臺目錄-社會組織競標，提供服務，然后按標書考核評估”的行政主導方式購買社區公共服務。但是在政府真正購買的過程中，政府設置的準入門檻往往過于嚴格，對社會力量的參與提出了較高的要求，導致大部分小型社會組織和機構無法參與購買過程，容易形成“隱性壁壘”。隨著當前社區公共服務改革進程的不斷深入，社區居民對服務的要求越來越呈現多元化。在傳統的政府采購方式中，往往采用委托、招標、競標等固定的方式進行服務采購。這種采購方式在一定程度上保證了公平競爭，但也限制了其他創新采購方式的應用。

（二）政府購買社區服務有待規范

一是服務項目中的監管能力有待提升。一方面，服務項目中期審查周期不合理。對服務項目的審查和監管的次數較多且頻率較高，會導致服務提供者疲于應付，嚴重消耗一線社會服務者在開展社區公共服務項目中的時間和精力。另一方面，審查過程中會出現形式主義有待破除[5]。監管部門在對社會組織或者社會工作機構審查時往往以指標、表格、宣傳稿等書面材料為主。而這些書面材料成為一線社會工作者為基層群眾開展服務的“指導者”[6]。

二是政府購買社區服務的合同內容有待完善。一方面，合同內容不明確，缺乏具體的服務要求和績效評估指標。這導致服務提供者難以明確工作目標，也無法進行有效的績效評估。另一方面，缺乏對社區居民的廣泛參與和意見反饋。這導致服務的需求無法得到充分考慮，無法滿足社區居民的實際需求。同時，合同管理缺乏社區居民參與的評估和監督機制，導致服務提供者的績效無法得到及時評估和反饋。

（三）政府購買的社區服務評估問題

一是第三方評估機構的獨立性不強。一方面，第三方評估機構可能存在與政府或服務提供者之間的利益關系，導致其評估結果受到干擾。例如，某些評估機構依賴政府的委托項目獲取經費支持，或者評估機構與某些服務提供者存在利益關聯，導致評估結果不客觀。這些利益關系干擾會導致評估機構在評估過程中不敢或不愿意提出真實的問題和建議，影響了評估結果的準確性和可信度。另一方面，一些第三方評估機構缺乏必要的專業性不強。某些評估機構缺乏對社區服務領域的深入了解和專業知識，無法準確評估服務的質量和效果，導致評估結果缺乏客觀性。

二是評估過程中的工具理性效應。一方面，剛性標準和程序限制。政府在購買社區服務時常常依賴于剛性的標準和程序，導致采購過程的僵化和創新的抑制。政府過于注重符合服務的標準和程序的要求，而忽視了服務提供者的創新能力和靈活性。這種剛性的采購方式限制了服務提供者的發展空間，降低了服務的多樣性和質量。另一方面，缺乏績效導向和結果導向。政府購買社區服務時缺乏對績效和結果的明確要求，忽視了服務的實際效果和社區居民的滿意度。這種情況下，服務提供者可能會缺乏動力和激勵來提供高質量的服務，導致服務質量和效果的下降。

三、城鄉社區服務體系建設中健全政府購買社區服務機制相關對策

（一）完善政府購買社區服務方式

一是針對市場競爭較為充分、服務標準化建設較為完備的社區服務項目，可以采取公開招投標方式進行采購。政府通過招投標的方式促使承接方之間良性競爭，以此來提升服務質量。在完善招投標機制方面，一方面，要打破地域限制。各級地方政府不僅要邀請本地的社會組織參與招投標，更要允許其他地區的專業性的社會組織參與進來，通過提升各個社會組織的競爭力來保證社區各個服務項目的質量。另一方面，政府要抓緊制定社會力量參與招投標的激勵政策。如可以制定精準化的稅收優惠政策和評審規則傾斜政策，優先鼓勵中小微企業積極參與社區公共服務項目招投標。

二是對于專業性很強的社區服務項目，向社會公示并經同級財政部門批準后，可以采取單一來源采購方式組織采購。由于政府購買社區公共服務目前處于不斷改革、不斷完善之中。因此，改革也必須統籌發展與安全，因時因地制宜，可暫時采取單一來源采購方式組織采購。

三是各地市要指導社區委員會牽頭成立社會組織聯合會，該聯合會的社會組織成員要和本社區的公共服務需求相匹配。在購買過程中，由市政府直接將核實后的公共服務事項委托給社區社會組織聯合會，簽訂政府購買服務合同。在合同簽訂之后，市政府還要指導社區社會組織聯合會按合同約定提供服務。

（二）完善政府購買的社區服務監管方式

一是選擇合適的審查方式。社區公共服務項目的主管部門在對社會組織和服務項目進行中期審查的時候要注重社區公共服務項目開展的實效性，通過邀請社區內不同群體來開展茶話會等形式將社區內居民對于服務項目的感受、意見等收集起來，降低各種材料、表格、宣傳稿等文案材料在審查中的比重，避免一線服務者為了迎接審查而將大部分時間和精力花費在撰寫文案材料上面。

二是建立負責服務項目預算監督的基層組織。這類組織的成員由社區內威望比較高的居民組成。服務項目的主管部門要將在招投標過程中確定的服務項目的預算開支和明細分發到這個組織中，并對社區公共服務項目的開展進行監督。在開展中期審查的過程中，該組織對于服務項目的監督意見也要作為中期審查的重要依據。

三是進行嚴格規范的合同管理。一方面，確定承接主體后，政府在購買服務時應明確合同的內容和要求，確保服務提供者清楚了解項目的目標、范圍、時間、質量標準等，且明確約定雙方的權利和義務，避免合同條款模糊或存在漏洞。另一方面，建立社區居民參與合同管理的機制。如定期召開社區居民會議，邀請居民代表參與合同的討論和決策過程，確保居民的意見被充分采納，并在合同制定和執行中得到充分體現。

（三）完善政府購買的社區服務評估方式

一是制定科學的評估標準。一方面，確保評估標準能夠全面反映服務項目的質量水平。在制定評估標準的過程中要降低材料評估的比重，保證評估服務項目開展活動的次數、方式、資金使用水平，全面深入地了解社區居民、社區管理者和基層自治組織對社區公共服務項目的態度。另一方面，促進多方參與制定科學的社區公共服務項目評估標準。從專業性的角度來講，可邀請相關領域的專家學者參與制定標準，確保在評估一些專業程度比較高的社區公共服務項目時能夠反映項目的專業性；從滿意度的角度來講，要鼓勵被服務的社區居民參與制定標準，保證服務項目的評估能夠真正地反映居民意愿；從實效性的角度來講，邀請政府不同部門的代表參與評估標準制定，通過矛盾糾紛化解率、健康程度、文化普及程度等方面的數據來反映服務項目的實際效果。

二是優化社區公共服務項目評估方式。一方面，延長社區公共服務項目的評估周期。公共服務項目的評估不僅要評估社區公共服務項目的活動完成度、專業性，更要通過長期的、多次的評估方式來充分了解社區公共服務給社區帶來的變化。因此在評估過程中，要掌握兩者之間的平衡，通過長期地觀察、調研、參與等方式來對社區公共服務項目做一個客觀、真實地評價。另一方面，建立社區居民反饋平臺。社區公共服務項目是直接面對社區居民的服務，與人民群眾的獲得感和幸福感緊密相連。在評估過程中，要建立長期的社區居民反饋平臺，鼓勵社區內的不同群體通過網絡的方式來對社區公共服務項目進行及時反饋與評價。同時，讀平臺收集的意見也是政府規劃下一步社區公共服務重點項目的主要依據。

參考文獻：

[1]田毅鵬，呂方.單位社會的終結及其社會風險[J].吉林大學社會科學學報，2009，49（6）.

[2]楊君，徐選國，徐永祥.邁向服務型社區治理：整體性治理與社會再組織化[J].中國農業大學學報（社會科學版），2015，32（3）.

[3]葛道順.鑲嵌、自主與弱勢群體的社會資本重建[J].江蘇社會科學，2005（2）.

[4]陳為雷.社會服務項目制的建構及效應分析[D].天津：南開大學，2013.

[5]韓江風.技術治理邏輯下社會工作評估的失靈與優化——以T市W街道社會工作評估項目為例[J].理論月刊，2019（12）.

[6]范雅娜.規制與自主：一線社工的項目實施邏輯[D].上海：上海大學，2016.

責任編輯：聶慧麗