數(shù)字政府建設的邏輯理路、現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑

摘要：加強數(shù)字政府建設是馬克思主義生產(chǎn)力理論的當代體現(xiàn)，也是順應時代發(fā)展的必然要求。我國數(shù)字政府建設已取得卓越成效，但也面臨數(shù)字基礎設施建設分散、數(shù)據(jù)資源流動共享不足、公民數(shù)字素養(yǎng)和技能水平不高、數(shù)字法治建設相對滯后的現(xiàn)實困境。深化數(shù)字政府建設，需要優(yōu)化數(shù)字基礎設施建設、推進數(shù)據(jù)資源流動共享、提升公民數(shù)字素養(yǎng)和技能水平、加快數(shù)字法治建設，以提高數(shù)字政府建設水平和數(shù)字治理效能。

關鍵詞：數(shù)字政府建設；邏輯理路；現(xiàn)實困境；優(yōu)化路徑

作者簡介：劉冬梅，中共莆田市荔城區(qū)委黨校助理講師（福建莆田351100）。

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2025）02-0076-04

隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術的蓬勃發(fā)展，數(shù)字技術已滲透社會生產(chǎn)、人們生活以及社會管理的方方面面。為提高政務服務效能，我國加快網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國建設，并把數(shù)字政府建設作為基礎性和先導性工程，加速推進數(shù)字政府建設。自黨的十九屆四中全會首次提出推進數(shù)字政府建設以來，黨中央、國務院不斷優(yōu)化頂層設計，對數(shù)字政府建設作出進一步部署。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出“將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理和服務”的要求；2022年國務院印發(fā)《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》強調，“將數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推進政府治理流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新和履職能力提升，構建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)”，“以數(shù)字化改革助力政府職能轉變，促進政府治理各方面改革創(chuàng)新，推動政府治理法治化與數(shù)字化深度融合”[1]。在政策指引下，各地積極行動，將數(shù)字技術作為推動政府改革的新工具，目前，我國已初步完成政務云建設，全國一體化政務服務平臺運行平穩(wěn)，數(shù)字政府建設取得卓越成效。

一、數(shù)字政府建設的邏輯理路

推進數(shù)字政府建設是順應時代發(fā)展的應然要求，也是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然之舉，更是適應社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。

（一）理論溯源：馬克思主義生產(chǎn)力理論

馬克思指出：“一定的生產(chǎn)方式或一定的工業(yè)階段始終是與一定的共同活動的方式或一定的社會階段聯(lián)系著的，而這種共同活動方式本身就是‘生產(chǎn)力’；由此可見，人們所達到的生產(chǎn)力的總和決定著社會狀況。”[2]33即生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系，經(jīng)濟基礎決定上層建筑。科學技術是推動社會發(fā)展進步的重要力量，人類歷史上每一次技術革命都促使政府治理模式發(fā)生根本性轉變，馬克思認為，“生產(chǎn)力中也包括科學”[3]188。在馬克思所處的時代，技術體現(xiàn)為蒸汽工業(yè)技術[4]。目前，以大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈為代表的數(shù)字技術取得跨越式發(fā)展，在深度、速度和廣度上深刻改變著人類的思維認知、生產(chǎn)方式、生活方式。數(shù)字政府建設就是數(shù)字技術嵌入政府內部治理結構的結果，使政府的主體結構、組織流程、運行模式、體制機制和技術支撐實現(xiàn)深層次改革和重構，這是馬克思主義生產(chǎn)力理論的當代體現(xiàn)。

（二）現(xiàn)實需要：新時代政府治理面臨新挑戰(zhàn)新要求

一是應對時代發(fā)展對政務服務創(chuàng)新的新挑戰(zhàn)。數(shù)字化時代，政務服務數(shù)字化轉型是大勢所趨。首先，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，現(xiàn)代社會表現(xiàn)出高流動性的“液態(tài)社會”[5]特征。一方面，高流動性促進了經(jīng)濟繁榮和個體發(fā)展；另一方面，高流動性使社會復雜性和不確定性加劇，給公共安全、公共服務帶來諸多治理難題。以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的數(shù)字技術能夠更好應對高流動性帶來的挑戰(zhàn)。其次，人類已進入風險社會時代。風險社會呈現(xiàn)風險主體多元化、風險類型多樣化、風險走向復雜化的特點，本土化風險與全球化風險、傳統(tǒng)風險與現(xiàn)代風險交織，風險不確定性和防控難度系數(shù)加大[6]，公民對政府快速反應、有效應對和科學治理風險的期待更強烈。數(shù)字技術有利于及早發(fā)現(xiàn)、預防和化解各類風險隱患，為公共安全提供強大技術保障。再次，當今社會已經(jīng)進入信息社會。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的第55次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2024年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達11.08億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達78.6%，在線政務用戶規(guī)模達10.04億人，在線政務的使用率為90.6%。公民的政務信息獲取需求和持續(xù)走高的政務參與需求推動了政府數(shù)字建設。

二是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求。國家治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要內容，政府治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。在社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的背景下，多元化的利益沖突需要有效協(xié)調，傳統(tǒng)政府治理模式亟待轉型。2020年3月，習近平總書記在浙江考察時指出：“從數(shù)字化到智能化再到智慧化，是推動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。”以“互聯(lián)網(wǎng)+政務”“互聯(lián)網(wǎng)+政府”“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”為核心的數(shù)字政府建設用數(shù)字技術精準識別不同人群的不同利益需求，提供公民意見表達和溝通協(xié)調的渠道，通過大數(shù)據(jù)賦能決策，使利益分配問題得到更加公平高效的解決。在這一過程中，還實現(xiàn)了政府治理理念的轉變、治理結構的優(yōu)化、治理機制的完善、治理模式的創(chuàng)新和治理工具的改進、治理水平的提升，進而完成對中國式現(xiàn)代化從本質要求到核心要義的全方位響應[7]。

二、數(shù)字政府建設面臨的現(xiàn)實困境

近年來，我國數(shù)字政府建設制度體系不斷健全完善，數(shù)字技術的嵌入與運用在構建精簡、便捷、高效的政府運行機制，及時有效回應公民需求，推動政府決策公開化、透明化、民主化等方面取得了顯著成效，但也面臨一些現(xiàn)實困境。

（一）數(shù)字基礎設施建設分散

數(shù)字基礎設施是數(shù)字政府建設的前提條件，涵蓋5G、云計算、人工智能等新一代信息通信技術以及數(shù)字化平臺和系統(tǒng)。近年來，我國數(shù)字基礎設施建設駛入“快車道”，截至2023年12月，已累計建成337.7萬個5G基站，覆蓋所有地級市城區(qū)、縣城城區(qū)，互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入端口數(shù)量達11.36億個。但由于缺乏總體規(guī)劃，各級政府（部門）基于不同目標任務，更傾向于開發(fā)新平臺，各類平臺種類繁雜、標準不一、功能重復，平臺之間各自獨立、互不聯(lián)通，較少能夠接入或者適用其他部門已搭建好的平臺，數(shù)字基礎設施出現(xiàn)分散建設現(xiàn)象。不僅造成資源浪費，也影響了一體化協(xié)同機制形成以及數(shù)字化建設整體效能提升。

（二）數(shù)據(jù)資源共享不足

數(shù)字政府建設過程中，數(shù)據(jù)是最為重要的驅動要素，要想充分釋放數(shù)據(jù)新動能，就要使數(shù)據(jù)在全社會各層面充分流動。無論是對社會風險的研判與預警，還是提供更加精準優(yōu)質的公共服務，都離不開對海量數(shù)據(jù)的分析處理，而在所有數(shù)據(jù)資源集合當中，政府數(shù)據(jù)的數(shù)量最多、范圍最廣、價值最高[8]，數(shù)據(jù)資源的流動共享是政府數(shù)字建設的動力和前提，我國政府數(shù)據(jù)流動的方式主要有政府數(shù)據(jù)共享、開放和授權運營三種，實踐中，政府數(shù)據(jù)資源在縱向和橫向、對內對外上沒有完全打通，未完全實現(xiàn)數(shù)據(jù)同源和互通共享，存在“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象。例如，消防部門在排查居民樓的消防隱患時，需要分別從電力公司、燃氣公司、水務公司甚至交通部門、通信部門、公安部門獲取各種數(shù)據(jù)，才能判斷整棟樓房的消防隱患，這種數(shù)據(jù)壁壘制約了政府的內外聯(lián)動，降低了政務服務效能。

（三）公民數(shù)字素養(yǎng)有待提高

數(shù)字化關乎治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。我國是數(shù)字大國，擁有占世界五分之一以上的數(shù)量龐大的網(wǎng)民，提升數(shù)字政府建設質效，“數(shù)字公民”培育是必不可少的環(huán)節(jié)。作為數(shù)字化時代公民參與國家治理的創(chuàng)新形式，“數(shù)字公民”培育上承國家戰(zhàn)略、下啟人才培養(yǎng)，是打開國家治理數(shù)字化大門的“金鑰匙”[9]。2021年10月，中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會印發(fā)《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》，提出2035年基本建成數(shù)字人才強國，全民數(shù)字素養(yǎng)與技能等能力達到更高水平的戰(zhàn)略目標和工作任務。盡管我國網(wǎng)民數(shù)量逐年增加，多數(shù)網(wǎng)民掌握一定的上網(wǎng)技能，但數(shù)字素養(yǎng)和技能水平仍然不高，對數(shù)字技術的接受程度和使用能力不夠，導致對數(shù)字政務的參與度較低，需求表達能力有限，尤其是中老年群體遭遇“數(shù)字鴻溝”，難以融入數(shù)字治理環(huán)境，無法充分享受數(shù)字政務服務帶來的便利，一定程度上制約了數(shù)字政府建設成效。因此，培育具備數(shù)字素養(yǎng)和技能的數(shù)字公民是數(shù)字時代的內在要求，也是彌合“數(shù)字鴻溝”、促進數(shù)字治理的關鍵舉措。

（四）數(shù)字法治建設相對滯后

隨著數(shù)字政府建設的不斷深入，數(shù)字技術在政務服務中的應用愈加廣泛。與此同時，數(shù)據(jù)泄露、數(shù)據(jù)濫用的風險也在增加，數(shù)據(jù)安全與隱私保護、數(shù)字技術倫理問題逐漸凸顯。近年來，隨著公民對個人隱私信息保護訴求的提高，我國政府及時回應人民群眾和市場經(jīng)濟對政府數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)要素市場化配置、個人隱私信息保護的需求[10]，加快數(shù)字立法進程，相繼出臺了《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《關鍵信息基礎設施安全保護條例》等法律法規(guī)，從網(wǎng)絡空間安全、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護、信息基礎設施安全等領域構建了網(wǎng)絡空間治理法律框架與合規(guī)體系，網(wǎng)絡法治建設開創(chuàng)了新局面。但數(shù)字法治保障和支撐仍滯后于數(shù)字政府建設實踐。例如，對基層政府數(shù)字治理的細節(jié)要求缺乏具體指導，特別是在后期責任承擔和約束懲罰上未作明確規(guī)定[11]，關于數(shù)據(jù)開發(fā)利用、公共數(shù)據(jù)開放共享的法律體系尚不健全，仍需不斷完善。

三、數(shù)字政府建設的優(yōu)化路徑

為全方位深化數(shù)字政府建設，需要優(yōu)化數(shù)字基礎設施建設、推動數(shù)據(jù)資源流動共享、提升公民數(shù)字素養(yǎng)和技能水平、加快數(shù)字法治建設，以提高數(shù)字政府建設水平和數(shù)字治理效能。

（一）優(yōu)化數(shù)字基礎設施建設

優(yōu)化數(shù)字基礎設施建設、夯實數(shù)字基礎設施底座是數(shù)字政府建設的基礎。一是加快5G、云計算、大數(shù)據(jù)和人工智能等先進技術的應用，建設完善包括大數(shù)據(jù)中心、云計算平臺等在內的數(shù)字基礎設施，堅持系統(tǒng)思維、長遠眼光，加強統(tǒng)籌規(guī)劃和整體推進，梳理部門職能和權責，構建綜合性、一體化的數(shù)字基礎設施，推進跨層級跨部門跨領域系統(tǒng)集成，最大限度避免分散建設、重復建設問題。二是推進數(shù)字基礎設施與公共治理、政務服務有效結合，推動交通、水利、市政等領域的傳統(tǒng)基礎設施實現(xiàn)數(shù)字化改造升級。三是加大數(shù)字基礎設施建設資金投入，鼓勵社會資本參與，形成政府主導、多方參與的格局。

（二）推動數(shù)據(jù)資源流動共享

推動數(shù)據(jù)資源流動與共享，實現(xiàn)跨層級跨部門跨領域的數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通是提升數(shù)字政府建設的關鍵。近年來，國家層面出臺了一系列政策對公共數(shù)據(jù)利用提出了具體要求，“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確要求“加強公共數(shù)據(jù)開放共享”“建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，確保公共數(shù)據(jù)安全，推進數(shù)據(jù)跨部門、跨層級、跨地區(qū)匯聚融合和深度利用”；《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》強調：“建立健全政務數(shù)據(jù)共享協(xié)調機制，進一步明確政務數(shù)據(jù)提供、使用、管理等各相關方的權利和責任，推動數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，形成高效運行的工作機制，構建全國一體化政務大數(shù)據(jù)體系，加強政務信息系統(tǒng)優(yōu)化整合”；《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》則強調：“推進社會數(shù)據(jù)‘統(tǒng)采共用’，實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級共享共用，提升數(shù)據(jù)資源使用效益。推進公共數(shù)據(jù)、社會數(shù)據(jù)融合應用，促進數(shù)據(jù)流通利用”。這些政策要求為公共數(shù)據(jù)的流動共享利用提供了遵循、指明了方向。各級政府應出臺配套方案，在區(qū)域內建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換共享平臺，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集交換標準，優(yōu)化整合現(xiàn)有各類數(shù)據(jù)平臺，構建數(shù)據(jù)上下流動、數(shù)據(jù)成果實時共享的一體化數(shù)據(jù)體系。還應健全容錯糾錯、激勵監(jiān)督問責和公共數(shù)據(jù)共享和開放制度機制，從而破解數(shù)據(jù)獨立存儲、管理分散、數(shù)據(jù)交叉采集和數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一等阻礙數(shù)據(jù)流動共享的制度障礙。

（三）提升公民的數(shù)字素養(yǎng)和技能水平

公民的數(shù)字素養(yǎng)和技能水平是數(shù)字政府建設的重要推動力。中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會2021年11月印發(fā)的《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》對公民的數(shù)字素養(yǎng)與技能作出定義：“數(shù)字社會公民學習工作生活應具備的數(shù)字獲取、制作、使用、評價、交互、分享、創(chuàng)新、安全保障、倫理道德等一系列素質與能力的集合”，并提出“到2025年，全民數(shù)字化適應力、勝任力、創(chuàng)造力顯著提升，全民數(shù)字素養(yǎng)與技能達到發(fā)達國家水平”的戰(zhàn)略目標。

提升公民數(shù)字素養(yǎng)和技能水平，一是要加強頂層設計和規(guī)劃部署，將數(shù)字素養(yǎng)和技能教育納入國民教育體系，構建科學系統(tǒng)的公民數(shù)字素養(yǎng)培育課程體系，推進全民數(shù)字素養(yǎng)培育工程。二是分學段開展數(shù)字素養(yǎng)通識教育，將數(shù)字素養(yǎng)技能提升融入高校必修課之中，著力打造以高校課堂為主要途徑的數(shù)字素養(yǎng)教育框架[9]。同時，還應將公民數(shù)字素養(yǎng)培育融入各類社會實踐教育，通過社會實踐進一步加強公民的數(shù)字技術體驗。三是充分發(fā)揮新媒體優(yōu)勢，進行廣泛宣傳教育。政府應聯(lián)合智慧教育公共服務平臺、科研院所、各門戶網(wǎng)站和社交平臺，免費向公眾開放相關課程，普及數(shù)字技術基礎知識，提高公民的數(shù)字素養(yǎng)。

（四）加快數(shù)字法治建設

科學完備的數(shù)字法律體系是數(shù)字政府建設的重要保障。在國家層面，要加強統(tǒng)籌領導和統(tǒng)一規(guī)劃，進一步細化完善網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全、個人信息保護等領域的法律規(guī)范，建立健全政務數(shù)據(jù)采集、管理、共享、利用及監(jiān)管方面的基礎性法律規(guī)范。在地方層面，要鼓勵各地因地制宜，從當?shù)財?shù)字政府建設的現(xiàn)實需求出發(fā)，制定和完善相關地方性法律規(guī)章，增強數(shù)字立法的全面性。總之，中央和地方要協(xié)同發(fā)力，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的政府數(shù)字化法律體系，切實為數(shù)字政府建設提供法律依據(jù)和法律保障。

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責任編輯：趙春燕