當前我國部門單位預算管理八大改革

【摘 要】 預算管理是政府財政財務管理的核心環節與首要內容，現代預算制度改革也是我國歷次財稅體制改革的三大任務之一。文章梳理近年來我國政府部門單位預算管理中部門預算、預算管理一體化、綜合預算、細化預算、預算公開、強化法定預算約束、中期預算和績效預算八個方面的改革。這一梳理有利于政府管理實務工作者和理論工作者從整體層面系統地掌握我國部門單位預算管理各項改革，進一步夯實政府財政財務管理的核心基礎，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供重要支撐。

【關鍵詞】 部門單位； 預算管理； 部門預算； 績效預算； 預算管理一體化； 零基預算

【中圖分類號】 F235.1" 【文獻標識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2025）05-0002-06

預算管理是政府財政財務管理的核心環節與首要內容，也是行政事業單位內部控制的主線。夯實部門單位預算管理基礎，有利于健全完善部門單位治理體系，為實現國家治理體系和治理能力現代化提供重要支撐。黨的二十屆三中全會再次提出“健全預算制度”要求，并作為深化財稅體制改革的三大任務之一。黨的十八大以來，我國預算制度改革不斷向縱深推進，修改（訂）了預算法及其實施條例，出臺了一系列推進預算管理制度改革的舉措。為落實預算法及其實施條例改革要求，2021年3月國務院出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）（后文簡稱“《意見》”）進一步部署預算管理制度具體改革。財政部修改后的《行政單位財務規則》（財政部令第113號）和《事業單位財務規則》（財政部令第108號）部門規章也都對部門單位預算管理的新要求作出明確規定。

我國政府預算管理改革涵蓋宏觀層面預算管理體制改革和微觀層面部門單位預算管理改革兩個方面①。當前我國部門單位預算管理改革主要包括部門預算、預算管理一體化、綜合預算、細化預算、預算公開、強化法定預算約束、中期預算和績效預算八個方面（見圖1）。（1）部門預算是我國部門單位預算的基本框架與構成體系。（2）預算管理一體化是我國政府預算管理信息化的核心改革，也是部門單位預算管理最重要的實務操作平臺，還是政府預算管理其他方面改革的重要載體②。（3）綜合預算和細化預算是近期我國部門單位預算管理的核心目標，實現綜合預算與細化預算，將大大強化我國政府預算管理與監督。（4）預算公開是政府信息公開在政府預算管理領域的核心要求，也是政府部門單位報告公共受托責任履行情況的重要方面。（5）強化預算約束、增強預算嚴肅性是落實依法理財的核心要求，也是建設法治財政的關鍵基礎。（6）中期預算與績效預算是世界其他國家近三十年政府預算管理技術的最重要改革，也是未來我國部門單位預算管理發展的重要方向。當前我國實行中期財政規劃與預算績效管理，分別是中期預算和績效預算的過渡形態。

一、部門預算：實現一個部門一本預算

2000年以來我國推行部門預算、國庫集中收付、政府采購三大財政支出管理改革。其中，部門預算的基本框架系“基本支出+項目支出”，基本支出又分為人員經費和日常公用經費。基本支出系“保吃飯、保運轉”，優先保障；項目支出系“謀發展、促發展”，有保有壓。不同類型預算資金專款專用，不得相互挪用，即“打醬油的錢不可以買醋”，部門單位預算管理的重要目標是控制過程合規性。

部門預算的精髓是預算實行統一歸口集中管理，部門單位預算從“一個部門多本預算”轉變到“一個部門一本預算”，財政總預算與部門單位預算之間關系從“分散？圮分散”關系轉變到“集中？圮集中”關系。

部門預算改革前我國財政總預算實行資金切塊分配管理，財政預算資金分為某某事業費、政府機關經費、基建經費等。與此相適應，部門單位預算管理中由財務部門負責某某事業費預算管理、辦公室負責政府機關經費預算管理、基建部門負責基建經費預算管理等。因此，傳統政府部門單位預算管理中“一個部門多本預算”，財政總預算與部門單位預算之間系“分散？圮分散”關系。其最明顯的弊端是部門單位難以掌握預算綜合情況，財政部門也無法落實公共支出責任主體。

部門預算改革實行預算統一歸口集中管理，部門單位預算歸口于財務部門統一負責，實行“一個部門一本預算”[1]。財政部門則成立若干業務管理機構，以地市級財政部門為例，設立行政政法科、教科文科等預算管理科室，統一歸口負責同一類型部門單位所有預算。因此，部門預算改革后財政總預算與部門單位預算之間系“集中？圮集中”關系。其最重要的優勢是部門單位財務部門可以掌握預算綜合情況，財政部門也能夠落實公共支出責任主體。部門單位預算統一歸口集中管理，也為部門單位財務統一管理和會計統一核算奠定了關鍵基礎。部門預算改革前后預算關系比較見圖2。

然而，當前我國各級政府預算管理中建設項目預算仍然實行單獨切塊分配管理，以地市級建設項目預算管理為例，由發改委、財政局經建科分別單獨切塊分配管理。同時，近年來我國加大積極財政政策力度，許多高等學校、公立醫院等事業單位使用政府債券資金，但也實行單獨切塊分配管理。因此，目前建設項目、專項債項目立項與預算銜接不夠[2]。與此同時，高等學校、公立醫院等財務活動相對更加復雜的部門單位預算管理也尚未完全實現統一歸口集中管理。因此，我國財政總預算與部門單位預算之間尚未完全構建“集中？圮集中”關系，尚未完全做到“一個部門一本預算”。

二、預算管理一體化：政府預算管理信息化核心改革

1993年我國經濟體制改革從放權讓利改革進入制度創新改革，2000年以來我國大力推行現代財政預算制度創新改革，在此基礎上各級各地財政部門也大力推進政府預算管理信息化建設。但是各級各地政府預算管理改革各自推行，預算管理流程、規則以及要素等都各不相同，尤其是各級各地預算管理數據口徑不統一，大大限制了全國財政大數據的作用。

即使在一級政府預算管理中，預算編制、預算執行、決算報告等環節也缺乏有效銜接，各預算管理環節口徑也不一致。因此，一級政府預算管理各個具體模塊信息系統分散開發，互相不開放對接端口，難以互聯互通、數據共享，“信息孤島”問題非常突出。許多地方政府預算管理中多頭分別錄入不同口徑數據，增加管理成本、降低管理效率，財政預算大數據質量還不高。預算管理一體化改革中統一預算管理數據口徑，實現各預算管理信息系統互聯互通、數據共享，實行“一次錄入amp;全程共享”模式，提高管理效率、降低管理成本，充分發揮財政大數據作用。

政府預算管理既生成大量數據，也以大量數據為基礎[3]，項目則是部門單位預算（數據）管理的基本單元。《意見》要求，“部門單位預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理”，因此，項目庫管理是部門單位預算管理的基礎，而預算管理一體化系統已成為部門單位預算管理最重要的實務操作平臺。

特別強調，預算管理一體化建設構建現代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制。預算管理一體化改革是預算管理信息化核心改革，更是預算管理制度規范的深刻變革。本文所闡述的部門單位預算管理其他方面改革大多數都在預算管理一體化改革中具體推行或者不斷深化。

然而，當前我國中央部門以及各省份預算管理一體化系統建設不夠成熟、有待進一步完善，尤其是預算管理一體化系統與原部門單位預算管理系統之間銜接有待進一步磨合[4]，尚未充分發揮預算管理一體化的優勢。但是，隨著信息系統進一步健全和完善，必將極大提升我國部門單位預算管理水平。

三、綜合預算：構建全口徑預算

長期以來，我國政府財政財務管理實行預算內、預算外兩部分分別管理，甚至存在“制度外”第三部分財務收支，形成財政財務收支小、中、大等“多口徑”數據，進一步造成我國政府預算管理其他諸多問題。黨的十八大報告提出，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。近年來全國人大及其常委會致力于全口徑預算審查改革，財政部門取消預算外資金，按照預算法要求將全部收入和支出納入預算管理，實行綜合預算。

《意見》進一步強調“強化部門和單位收入統籌管理”，要求各類收入納入部門和單位預算。黨的二十屆三中全會提出，“加強財政資源和預算統籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理”，增強預算對落實黨和國家重大政策的保障能力，集中力量辦大事。

但是，當前我國仍有相當規模的部門單位收入還游離于預算管理之外，特別是一些特許經營收入、會員制金融交易所收入等游離于預算管理以外[2]，財政部門還無法全面統籌用好各類公共資源，不利于增強預算對黨和國家重大政策的保障能力，也不利于充分發揮公共資源的社會效益。

取消預算外資金、實行綜合預算在我國政府預算管理改革發展史上具有里程碑意義。預算管理一體化改革要求，單位資金③收支全部列入預算，即財政資金和單位資金全部編入年初預算，財政部門統籌合理安排部門單位的財政資金預算和單位資金預算。

四、細化預算：年初預算細化到項目和單位

長期以來，我國部門單位預算管理中，年初預算編制時未細化到具體項目和單位，在年度預算執行中才逐步分解、細化、下達到具體項目和單位，造成年度預算執行不及時、年底結轉結余資金沉淀。同時，在預算法定批復后主管部門才分解、細化預算，可以進行一定程度的統籌安排，甚至行使“二次預算分配權”，影響預算統一分配權，弱化了人大和財政部門對部門單位預算的約束與監督。

此外，傳統政府預算管理中實行重點支出掛鉤機制，先分錢后安排項目、“錢等項目”，背離預算編制“規劃→年度工作→項目→預算”的基礎邏輯，也不符合零基預算理念，固化、僵化財政支出結構，事業發展與預算安排相互割裂，難以實現業財融合。

黨的十八屆三中全會提出，清理規范重點支出掛鉤機制。《意見》則進一步要求，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模。黨的二十屆三中全會圍繞預算制度等進行了系統部署，將“深化零基預算改革”作為“健全預算制度”改革的重要內容。

在打破支出固化僵化格局基礎上，糾正“錢等項目”錯誤方法，回歸預算編制的邏輯基礎——“從項目到預算”。政府預算管理實行項目全生命周期管理機制，要求部門單位樹立“先謀事后排錢”理念，將部門單位預算管理從預算編制往前延伸到前期謀劃、項目儲備等階段，并要求預算編制必須從項目庫中挑選預算儲備項目。防止和克服“錢等項目”的現象，提高年初預算到位率，推進預算安排與存量資金的有機結合。同時，預算管理一體化改革再次要求由基層單位開始編制預算，逐級上報匯總成部門預算④，特別強調部門不得代編應由所屬單位實施的項目預算。因此，部門單位預算編制必須細化到具體項目和單位。

在預算編制階段，也就是在人大審批預算前，就將預算細化到具體項目和單位，有利于加強部門單位預算執行，優化國庫集中支付管理，也更有利于強化人大和財政部門對部門單位預算的約束和監督。

細化預算到具體項目和單位的管理要求也覆蓋到跨部門預算資金管理。按照《推進財政資金統籌使用方案》（國發〔2015〕35號）規定，由多個部門負責的項目，明確牽頭部門，分別列入各自部門預算，具體細化到單位，盡量減少乃至最好消除部門間橫向分配資金，避免部門單位在預算執行中行使“二次預算分配權”。

細化預算，除了細化到具體項目和單位，也應當按照支出功能分類和經濟分類“最底級”（最明細）科目細化預算，這對于預算公開具有重要意義。

五、預算公開：政府信息公開關鍵基礎

預算公開是政府信息公開在政府預算管理領域的核心要求，也是政府部門單位報告公共受托責任履行情況的重要方面。秉承預算透明理念，政府預算管理堅持以公開為常態、不公開為例外。修改后預算法及其實施條例規定政府部門單位預決算應當在批準、批復后二十日內向社會公開。

預算公開是預算透明的必要非充分條件，預算公開并不直接等同于預算透明。公開的預算應當是全面的、完整的、細化的。否則，即使預算公開了，也可能“內行說不清、外行看不懂”。《中華人民共和國預算法實施條例》第六條對部門單位預算公開細化程度作出規定。在此基礎上，《意見》進一步提出“按支出經濟分類公開政府預決算和部門預決算”的要求，真正做到預算公開“內行說得清，外行看得懂”，實現預算透明。

六、強化法定預算約束：依法理財核心要求

依法理財是全面依法治國在政府預算管理的體現，而強化法定預算約束是依法理財的核心要求。《事業單位財務規則》《行政單位財務規則》都要求部門單位“應當嚴格執行批準的預算”，不得隨意調整、調劑。按照預算法規定，預算調整必須經過人大法定程序批準。但是，部門單位預算執行中幾乎不涉及“預算調整”，主要涉及“不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金的調劑”[5]。《事業單位財務規則》第十一條進一步明確規定財政補助收入的預算調劑，報主管部門審核后報財政部門審批；其他資金的預算調劑，有待國家出臺規定規范程序。

實行綜合預算改革后，不論財政資金預算還是單位資金預算，部門單位都“不得超預算安排支出”，否則，將公然違反《中華人民共和國預算法》等法律法規，踐踏政府預算的法定性和嚴肅性[6]。《行政單位財務規則》第九條關于“預算管理辦法”核心規定中取消傳統“超支不補”的規定。下一步強化部門單位法定預算約束的重點是強化單位資金（其他資金）預算約束。

預算管理一體化改革，不僅要求預算編制階段單位資金收支全部列入預算，而且要求在預算執行階段嚴格按照預算控制執行，強化單位資金預算對支出的約束。部門單位比照國庫集中支付流程辦理單位資金支付，實行財政部門對每一筆單位資金支付前全面校驗、審核監督，嚴格落實“未納入預算的收入不得安排支出”的管理要求，單位資金收入也不得“超預算安排支出”。

七、中期預算：從年度預算平衡到跨年度預算平衡

傳統年度收支平衡控制方式下，各級財政稅收管理采取收入目標任務考核，造成預算執行順周期問題[7]，不利于依法治稅，也會影響政府逆周期調控政策效果。為此，黨的十八屆三中全會提出“人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展”的改革方向。

2014年預算法改革后，我國政府預算控制方式發生重大變革，強化支出預算約束，收入預算從約束性轉向預期性，特別是減少收入不需做預算調整。因此，傳統年度預算平衡被打破。但是，我國政府預算管理改革并未摒棄“收支平衡”原則，而是從年度預算平衡機制轉為跨年度預算平衡機制。根據《中華人民共和國預算法》第十二條和第四十一條規定，各級政府通過“預算穩定調節基金”建立跨年度預算平衡機制。為此，我國政府預算周期應當從年度拓展為中期。《關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）規定，實行中期財政規劃管理，編制三年滾動財政規劃。

在多年度實施的政府預算項目管理中，部門單位應當編制項目計劃，至少反映每一項目起止年度、投資總額、以前年度已經完成投資額、本年度投資額以及以后年度投資額。在此基礎上，編制“三年滾動財政規劃”，并指導每一年度預算編制。中期財政規劃管理最重要意義是化解項目“跨年性”與預算“年度性”之間沖突，增強政府預算管理的前瞻性和科學性，更好銜接政府宏觀經濟政策與政府預算。

但是，《關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）也指出，中期財政規劃是中期預算的過渡形態。筆者認為，中期財政規劃與中期預算的關鍵區別是最終審批權限。目前中期財政規劃是“經同級人民政府批準”，未來實行的中期預算應當“經人民代表大會批準”，為此，中期預算的法定約束力要強于中期財政規劃。

八、績效預算：從投入型預算到產出型預算

黨的十九大報告提出“全面實施績效管理”。《中共中央、國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）提出，建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。

當前我國政府預算管理中，績效目標是項目入庫的前置條件，未按要求設定績效目標或審核未通過的項目不得納入項目庫。對于新出臺的重大政策對應的項目需要開展事前績效評估，評估結果作為申請入庫的必要條件。

然而，當前我國預算績效管理改革主要目標是“實現預算和績效管理一體化”，因此，預算管理和績效管理仍屬于兩項不同工作，只是強調兩項工作“一體化”，而非“合二為一”。在真正意義的績效預算制度下，預算管理與績效管理是“合二為一”的。

世界銀行專家沙利文認為，新績效預算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量標準、以績效評估為核心的預算體制⑤。筆者認為，我國預算績效管理是從績效評價到績效預算的過渡形態。預算績效管理與績效預算最鮮明的差異是前者以支出為預算編制基礎，而后者以成本為預算編制基礎（見表1）。我國預算績效管理是“一種以支出結果為導向的預算管理模式”⑥。支出與成本是會計概念，收付實現制政府會計核算支出（預算支出），權責發生制政府會計核算費用，而成本是對象化的費用。按照費用與成本對象的關系劃分為直接費用與間接費用，分別采用歸集與分配方式，計入成本對象的成本。

實際上，預算績效管理與績效預算之間更為本質的區別是預算制度類型不一樣，我國預算績效管理是基于支出的投入型預算，而其他國家績效預算是基于成本的產出型預算。投入型預算的邏輯是政府部門辦事花錢、花錢辦事，即逐項分別列示政府部門辦事花錢要素，包括發工資、買設備、買材料等。產出型預算的邏輯是政府花錢向部門購買服務和結果，即列示政府按照公共服務成本的購買價格向部門單位購買一定數量有明確品質要求的公共服務。如表2所示。

筆者認為，只有預算制度轉型——從投入型預算轉為產出型預算，公共支出邏輯轉變——從辦事花錢、花錢辦事到花錢買服務和結果，才能從根本上提高公共資金效益。因此，預算制度轉型是我國政府績效管理的最核心改革。

【參考文獻】

［1］ 財政部預算司.中央部門預算編制指南（2022年）［M］.北京：中國財政經濟出版社，2021：3.

［2］ 王小龍，李敬輝.預算管理一體化規范實用教程［M］.北京：經濟科學出版社，2020：10-11.

［3］ 劉用銓，黃京菁.以預算執行為抓手強化行政事業單位財會監督［J］.中國財政，2024（1）：54-56.

［4］ 丁友剛，劉用銓.預算管理一體化的理念、內涵與變革：以高校為例［J］.財會月刊，2024，45（18）：36-40.

［5］ 劉用銓.《事業單位財務規則》修訂重點難點解析——聚焦三大改革背景與二十項重要創新［J］.會計之友，2022（5）：8-12.

［6］ 劉用銓，黃京菁.對《行政單位財務規則（征求意見稿）》的十條建議［J］.會計之友，2022（11）：158-161.

［7］ 樓繼偉.邁向現代財政的堅實一步——財政部部長樓繼偉詳解新預算法［EB/OL］.（2014-09-11）［2024-09-16］.https：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201409/t20140911_1137851.htm.