PPP項目不確定性風險因素及防范對策

摘要：本文結(jié)合目前國內(nèi)PPP項目開展現(xiàn)狀，總結(jié)了PPP項目存在的三大特點：參與方主體眾多、實施跨度周期長、操作流程較為復雜，并分析了當前PPP項目在法律層面、前期準備工作、建設(shè)運營周期等方面存在的不確定性。在此基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)對策與建議。

關(guān)鍵詞：PPP項目;不確定性;風險防范

自2013年下半年起，我國掀起一輪新的PPP熱潮，國內(nèi)大批PPP項目開展得如火如荼。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2019年9月底，全國累計PPP項目9249個，其中開工建設(shè)項目3559個;項目總投資額14.1萬億元，其中開工項目投資額5.3萬億元。在熱鬧的數(shù)據(jù)背后，應該看到部分PPP項目存在運作不規(guī)范的問題，財政部也就個別項目專門出函要求其核查相關(guān)情況。本文通過分析PPP項目的特點及存在的不確定性，提出了相應的風險防范對策。

PPP項目特點

從PPP項目實際操作過程看，主要呈現(xiàn)以下三大特點：

一是參與方主體眾多。在一個完整的PPP項目中，其參與方主體包括政府、社會資本、項目公司、金融機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等，因此，在具體項目操作中都需明確各自的角色定位及職能分工。同時，由于參與方主體眾多，其涉及的法律關(guān)系也較為復雜，各方在簽訂一系列協(xié)議時應注意厘清法律關(guān)系，在協(xié)議中明確各自的權(quán)利義務(wù)。

二是實施跨度周期長。PPP模式是一種需要考慮全生命周期的項目運作方式，從項目前期遴選識別直至項目最終移交，屬于一個較長期的合作過程，具體表現(xiàn)在項目前期包裝時間長、合同雙方談判時間長以及項目運營周期長三個方面。目前，國內(nèi)PPP項目平均生命周期一般在10-30年。

三是操作流程較為復雜。根據(jù)財金[2014]113號文，PPP操作流程包括五大環(huán)節(jié)、十九個步驟。其中，完成“兩論證報告”“項目入庫”“實施方案審批”“招投標公示”“納入預算”等均為合規(guī)PPP項目所必備流程，可見流程較為復雜。

當前PPP項目不確定性風險因素分析

1.國家層面的立法文件尚未出臺

目前，國家各部委頒行的規(guī)范文件多為原則性的指導文件，并未專門就PPP模式出臺國家層面的立法文件，僅僅依靠法律效力位階較低的通知、意見等規(guī)范文件，尚不足以建立一個能夠保障社會資本收回投資及獲取合理收益的法制環(huán)境，無法滿足社會資本對投資及收益保障的合理預期。此外，現(xiàn)有各部委頒發(fā)的PPP規(guī)范性文件在具體PPP項目的適用過程中，存在與現(xiàn)行法律法規(guī)、其他部委頒發(fā)的PPP規(guī)范性文件間如何銜接與協(xié)調(diào)的問題，而這些問題在現(xiàn)有規(guī)范性文件中并未提供明確的解決途徑。

2.前期準備不充分??導致項目未按預期實施

在這一輪PPP熱潮下，部分地方基于拉動經(jīng)濟、促進投資等因素考慮，在未經(jīng)深入細致的可行性研究及財力論證的前提下就紛紛上馬一批PPP項目。前期準備工作的不充分，導致部分項目停滯不前，主要體現(xiàn)在三個方面：建設(shè)內(nèi)容方面，受投資沖動因素的影響，項目業(yè)主在前期往往對建設(shè)內(nèi)容沒有明確的規(guī)劃，隨著項目的推進，由于規(guī)劃的調(diào)整，直接導致項目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變更，從而影響項目實施進度;談判人員方面，由于PPP項目合同談判條款多、流程長，因此，談判人員的變化往往會造成“新官不理舊賬”情況的出現(xiàn)，這點在政府換屆、崗位調(diào)整時尤為明顯。此外，政府相關(guān)業(yè)務(wù)人員對PPP流程不熟悉和不了解也間接拖慢了項目進程;審批部門方面，除項目常規(guī)審批外，PPP項目還涉及財政部門對“兩論證”報告結(jié)果的認可、政府對實施機構(gòu)及實施方案的批復等各項PPP流程的審批，涉及的部門和環(huán)節(jié)較多，因此，部分項目往往在審批的完整性、及時性上無法得到保證。回報價格方面，目前各地PPP項目普遍競爭較為激烈，社會資本為了項目中標往往盡量壓低回報率水平，而融資成本的不斷上升又進一步壓縮了社會資本的利潤空間。

3.項目建設(shè)與運營周期長??面臨不確定性因素

從項目建設(shè)階段來看，一是政策配套不到位。包括項目建設(shè)所需各項行政審批，以及政府承諾的用地等配套基礎(chǔ)設(shè)施未能按時落實，均會對項目順利完工產(chǎn)生較大影響。二是社會資本的完工風險。在目前國內(nèi)PPP熱潮下，各類社會資本均參與其中，企業(yè)的資質(zhì)自然良莠不齊。在社會資本中標后，其能否順利按期完成項目建設(shè)也是一大不確定性因素。

從項目運營階段來看，一是行業(yè)政策性風險。部分項目在建成后由于補貼、準入等外部政策發(fā)生變化，直接對項目的需求、經(jīng)濟效益產(chǎn)生較大影響，并進而直接影響項目公司的收入。二是項目回報按期給付存在不確定性。項目建成并驗收通過后，政府應按照PPP合同約定，定期足額支付相應款項，以確保社會資本獲得合理的投資回報，而這又取決于政府履約能力。就政府履約能力而言，主要可關(guān)注當?shù)刎斄Α鶆?wù)數(shù)據(jù)以及存量PPP項目執(zhí)行情況。

相應防范的對策建議

結(jié)合上述不確定性風險因素，建議從以下幾方面予以改進：

1.關(guān)注PPP立法進展??加強政策學習

目前，我國針對PPP模式尚未出臺國家層面的立法文件，僅依靠各部委出臺的規(guī)范性文件來指導PPP項目的開展，而此類指導性文件又種類繁多，不具備完整的系統(tǒng)性。但對于PPP從業(yè)人員而言，在積極關(guān)注立法進展的同時也應對現(xiàn)行的各類規(guī)范性文件做到了然于胸，尤其是要關(guān)注財稅政策變化。就具體形式而言，對外可派員工參加各類PPP研討會、行業(yè)論壇等，以獲取行業(yè)最前沿的動態(tài)、政策;對內(nèi)可定期組織員工集中學習最新行業(yè)政策，做到知識共享。

2.扎實做好項目前期工作??避免盲目競標

社會資本應盡量選擇前期工作較為成熟的項目進行介入，同時要對項目經(jīng)濟效益進行充分論證，理性選擇項目;項目中標后，應按照擬定方案建設(shè)項目，避免項目內(nèi)容發(fā)生重大變更。同時，政企雙方應嚴格按照相關(guān)文件要求，落實各個環(huán)節(jié)對應的具體步驟，確保流程合規(guī)。

此外，政府應積極落實提供相關(guān)配套設(shè)施等方面的承諾，這既體現(xiàn)了政府對項目提供的支持和保障，也是基于項目特點的雙方風險分配。合理、合法的政府承諾不僅有助于項目的順利建成，也有助于PPP各方實現(xiàn)共贏。為確保政府對項目公司的支持力度，在項目實際操作中，社會資本可聯(lián)合政府方共同出資設(shè)立項目公司。

同時，在項目實施過程中應積極關(guān)注內(nèi)外部政策，市場供需變化對行業(yè)、項目的影響，積極做好預案安排，在PPP合同中設(shè)置合理的風險分擔機制。

3.重視地方政府履約能力??合理選擇合作政府

地方政府能否按期支付履約資金將直接影響整個PPP項目的成敗，也直接關(guān)系到社會資本能否順利實現(xiàn)投資回收并取得合理回報，因此，政府履約能力將是社會資本選擇合作政府的重要指標。在具體操作中，可從以下三個方面進行考察：一是從政府層級角度。行政級別越高，其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源的能力越強，因此，在選擇合作政府時，可按照省會城市、計劃單列市、地級市、百強縣、一般縣的順序進行。二是從政府財力角度。可搜集包括GDP、財政總收入、存量債務(wù)等在內(nèi)的各項數(shù)據(jù)，并通過建立數(shù)據(jù)庫從橫向、縱向的角度來分析當?shù)卣穆募s能力：可對當?shù)匾褜嵤┑捻椖窟M行摸查，一方面觀察當?shù)厥欠翊嬖陧椖考猩像R的情況，導致部分年度財力吃緊，進而影響后續(xù)項目的實施;另一方面可通過咨詢其他社會資本方了解當?shù)卣募s情況，重點關(guān)注在履約過程中有無產(chǎn)生相應的糾紛。三是從履約意愿角度。可優(yōu)先與當?shù)卣M建合資公司，從而分擔政府履約風險，尤其是緩釋政府換屆等風險。

4.邀請金融機構(gòu)參與前期工作??完善項目融資方案

對社會資本而言，PPP項目資金來源應作為決策前的重點安排，而金融機構(gòu)的具體要求又關(guān)系到社會資本與政府的PPP具體合作方案，因此，金融機構(gòu)的盡早介入極有必要。金融機構(gòu)參與融資方案的設(shè)計、PPP合同的談判將有助于項目的順利推進，從而避免出現(xiàn)PPP合同文本不符合金融機構(gòu)要求的情況出現(xiàn)。

參考文獻：

[1]王守清，王盈盈.政企合作（PPP）王守清核心觀點[M].北京：中國電力出版社，2017.

[2]周蘭萍.PPP項目運作實務(wù)[M].北京：法律出版社，2017.

作者簡介：

朱劍，浙江省杭州市人，漢族，國家開發(fā)銀行浙江省分行，研究生，中級經(jīng)濟師，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學。