粵港澳大灣區高水平人才高地建設思路

[摘要] 加快建設世界重要人才中心和創新高地，是推動中國式現代化的核心支撐。粵港澳大灣區作為我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在打造高水平人才高地方面具有一系列優勢，同時也面臨不少現實挑戰。分析全球高水平人才高地建設發展趨勢，梳理其主要經驗，可以從人才流動制度、人才發展評價、人才引用機制、人才中介服務、人才職業資格、人才發展環境六個方面，提出粵港澳大灣區高水平人才高地建設的思路，為加快建設中國特色世界人才高地提供參考。

[關鍵詞] 粵港澳大灣區" " 高水平人才高地建設" " 政策建議

[中圖分類號] C964" " [文獻標識碼] A" " "[文章編號] 1004-6623（2025）01-0098-08

人才是中國經濟向創新驅動轉型的首要資源。中央人才工作會議明確指出，“加快建設世界重要人才中心和創新高地，需要進行戰略布局。綜合考慮，可以在北京、上海、粵港澳大灣區建設高水平人才高地”。這些城市完備的交通基礎設施、先進的信息技術等，為頂尖人才流動、知識溝通與交流提供了便捷條件。然而，復雜的國際局勢對中國打造人才高地、參與國際人才戰略競爭提出了新的挑戰與要求。如何因地制宜推進世界重要人才中心和創新高地建設，促進人才區域的合理布局與協調發展，實現新時代人才強國戰略，是當前需要重點研究的課題。

一、文獻綜述

學術界針對“人才高地”“高水平人才高地”“世界重要人才中心和創新高地”“世界人才高地”等概念的界定、特征描述、要素與結構、評價體系以及建設路徑展開了諸多研究，然而對于“高水平人才高地”的概念與內涵尚未形成統一的定論。何麗君（2022）指出，世界人才中心和創新高地乃是集聚了世界級高層次創新人才與世界級重大創新成果的特定區域。王子丹等（2018）、李峰和王珊（2023）認為，人才高地既具有靜態特征，又具有動態支撐要素。一方面，靜態特征能夠通過一系列可測量的指標予以衡量，諸如人才規模、質量、結構、產出等；另一方面，從動態視角來看，人才高地需要具備一系列核心支撐要素，如機制活躍、平臺高效、環境優良等，以吸引人才持續集聚。高松等（2022）、趙明仁等（2022）分別對世界人才高地和高水平人才高地的特征予以分析，得出了疊加性、前沿性、聚集性、穩定性、文化性和機制性等基本特質。薄貴利和郝琳（2020）提出，世界一流人才強國的主要標志在于擁有、持續培養造就以及吸引和凝聚大批世界一流人才的能力。蕭鳴政等（2022）提出了“一個高地+三個特征+三大要素+五大體系”的人才高地建設路徑框架。王亞航和張向前（2023）在對國內外創新能力評價體系進行分析的基礎上，提出了一個以創新投入和創新產出指標為基本框架的世界重要人才中心和創新高地評價體系。蔡秀萍和吳江（2022）認為，我國建設高水平人才高地應當堅持黨對人才工作的全面領導，憑借中國特色的新型舉國體制和“中國智慧”“中國方案”形成比較優勢。

盡管學術界圍繞高水平人才高地等相關概念展開了眾多研究，然而研究對象大多局限于某個國家或地區，鮮有將灣區城市群作為研究對象，對其高水平人才高地建設的基本特征與發展經驗進行分析。本文基于現有研究成果，分析國際知名灣區和世界主要發達經濟體的人才高地建設發展趨勢及主要經驗，研究如何打造粵港澳大灣區高水平人才高地，進而為加快建設具有中國特色的世界人才高地提供參考。

二、全球人才高地建設發展新趨勢

1. 人才國際交流與合作：從教育科研的對世界開放轉變為區域局部限制流動

近年來，受文化相近與地理相鄰等客觀因素以及部分國家政治考量的影響，國際人才的全球化流動產生了變化，呈現出區域化和局部化的流動趨向（施蒙，2021），具體表現為科技領域的國際合作與交流困難重重，如英國、歐盟國家、美國等在教育權益、科研領域、知識產權出口以及出入境等方面，在專業上對中國及非歐盟國家的留學生與科研人員加以限制，在出口上對高端科創知識產權與產品進行限制（李敏，2022；譚笑間，2022）。

2. 人才引用：從在地擁有人才轉變為遠程人才共享

一方面，5G通信的發展以及網絡基礎設施的廣泛覆蓋，加之視頻會議等線上虛擬空間軟件功能的運用，使得全球人才的匯聚突破了傳統物理空間的束縛，遠程學習、研究和交流逐步成為常態（施蒙，2021）。另一方面，受全球新冠肺炎疫情及其他公共衛生事件的影響，各國由長期人才計劃向短期人才交流、柔性引進和靈活交流轉變。其中，柔性引才機制以用為本，注重人才的“即引即用”，以精準利用人力資源為目標，打破了舊有的人才引進體制機制的限制（王洪鈺，2017）。

3. 人才吸引：從突出經濟產業優勢轉變為突出文化制度環境

人才的競爭實則為制度的競爭，如何構建資本和“智本”緊密結合的合伙人制，以吸引和留住人才，乃是世界范圍內的焦點問題（陳麗君，2021）。對此，世界各國在高層次、迫切需求這兩個方面進行了不同程度的創新，歐美日等經濟體通過創新海外人才引進和出入境制度、管理機制等，多方位提升創新策源地的吸引力，我國針對海外人才制定了相關居留條例（表 1）。

4. 人才科技成果轉化：從科研院所封閉獨立轉變為多領域利益相關方合作

提高創新成果轉化率，能夠促使科技創新成果轉化為現實生產力，進一步發揮科學技術對經濟社會發展的推動作用（張光南等，2020a）。在科技成果轉化的過程中，創新主體之間存在的機構壁壘以及信息孤島，致使科技成果偏離社會需求，科技成果轉移轉化方式不通暢的情況較為常見，從而導致科技成果轉化艱難，轉化率偏低。在萬物互聯的時代，憑借數字化平臺，“不接地氣”的科研院所逐漸與創新企業和技術經理人構建起開放合作的聯系，開啟了技術轉化的數字化新時期。

5. 人才需求與培養：從單學科專業人才儲備轉變為多領域務實發展

為應對人口老齡化加劇等全球性挑戰以及公共衛生事件突發等非傳統安全威脅，國家間的人才競爭日益呈現出需求多元化與政策務實化等以問題為導向的態勢，這不單是高端人才的競爭，還同時揭開了藍領工人與護工等專業化人員競爭的帷幕（施蒙，2021）。此外，伴隨新一輪科技革命和產業轉型的迅速發展，學科交叉研究在推動科技和社會進步方面的重要性及作用逐步凸顯。故而，歐美等科技先進的經濟體紛紛施行一系列舉措，以推動學科交叉研究的進一步發展（表 2）。

三、全球高水平人才高地建設的主要經驗

（一）主要發達經濟體的人才管理體制經驗

1. 人才培養

人才自主培養是建設世界重要人才中心和創新高地的關鍵。德國、英國和美國的人才培養模式及相關政策措施經驗見表3。

2. 人才引進

國際人才是構建全球重要人才中心和創新高地的關鍵要素，也是形成人才在國際競爭中比較優勢的重要支撐。美國和日本在人才引進方面采取了不同的策略和措施（表4）。

3. 人才服務

高品質人才服務為人才高地建設提供有力保障。日本、美國和德國的人才服務模式及相關政策措施經驗見表5。

（二）國際知名灣區的區域人才合作與吸引聚集國際人才經驗

東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區在人才政策和載體平臺方面各具特色，其在政府協調、產學研措施、人才引進機制等方面的經驗，值得粵港澳大灣區借鑒（表6）。

四、粵港澳大灣區高水平人才高地建設面臨的挑戰

粵港澳大灣區作為我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，在打造高水平人才高地方面，具有區域區位優勢明顯、經濟實力雄厚、創新要素集聚、國際化水平領先等良好基礎（張光南，2023）。近年來，粵港澳大灣區在人才自主培養、高效能創新平臺體系以及人才吸引方面取得重要進展。伴隨人才引用共享化、人才吸引制度化、成果轉化生態化、人才培育多元化等全球人才競爭新趨勢，粵港澳大灣區高水平人才高地建設仍面臨不少新挑戰。

1.“居住在港澳、工作在內地”“居住在內地、工作在港澳”的雙城工作生活模式逐漸興起，但粵港澳大灣區的人才協同發展在出入及居住政策、資格互認、社會保障等方面仍需不斷完善，以促進“制度之異”變“制度之利”

在當今經濟全球化與區域一體化的大趨勢下，粵港澳大灣區憑借其獨特的區位優勢、雄厚的經濟實力和豐富的人才資源，成為備受矚目的區域發展高地。在這片充滿活力的土地上，從香港的執業律師到澳門的青年創業者，再到內地的科技創新人才，越來越多的專業人士選擇“居住在港澳、工作在內地”“居住在內地、工作在港澳” 的雙城工作生活模式① 。一系列舉措如推進職稱評價和職業資格互認、開展港澳律師執業試點及實施人才簽注政策等，為粵港澳人才流動增添了動力。然而，粵港澳大灣區人才協同發展仍面臨挑戰，具體表現在就業機會、保障差異、基礎互聯互通等方面。由于制度差異，內地與港澳在職業資格認證方面尚未完全實現互認，港澳專業人才對內地職稱制度認可度低（蕭鳴政和張湘姝，2021），影響了高水平人才跨境執業的公平性。同時，粵港澳三地在社保、醫保等社會保障制度方面的銜接不暢，如大灣區內城市間醫療水平差距較大、子女異地入學和醫院異地轉診程序復雜且成本高等（朱小焱等，2023），影響了人才跨境流動的積極性。此外，粵港澳大灣區交通基礎設施建設面臨內部發展差距較大、互聯互通水平有待提升、便捷高效的現代綜合交通運輸體系尚未形成等問題（張光南等，2020b）。為實現粵港澳大灣區人才協同發展，需在資格互認、社會保障、基礎設施互聯互通等方面持續完善，將“制度之異”轉化為“制度之利”。

2. 高質量合作創新平臺建設已然啟動，然而在生物醫藥、醫療、金融業、專業服務業等領域，高端人才的儲備與培育仍難以滿足粵港澳大灣區產業發展的需求

在國家政策的強力支持下，香港中文大學、香港科技大學等多所香港院校在粵港澳大灣區內地城市積極開展合作辦學，順利實現了育才資源的共享；澳門大學橫琴校區通過設立聯合實驗室、產學研示范基地等舉措，有力地推動了澳門與內地在人才培養方面的合作以及協同創新（張光南，2023）。但是，粵港澳大灣區在人才培養、科教資源共享、教育理念融合、學科借鑒以及信息交流等方面，缺乏緊密的聯系通道（趙明仁等，2022），并且高質量合作創新平臺存在分布不均的情況（朱小焱等，2023），致使合作創新平臺載體的承載力較弱，對高端人才的支撐能力明顯不足。具體表現為：粵港澳大灣區整體高水平人才存量偏少，創新人才比例偏低，尤其是重點產業的高學歷人才數量嚴重不足。全球化智庫（2022）的數據顯示，粵港澳大灣區高等教育人口占比僅為 17.47%，而東京灣區為 36.7%，紐約灣區為 42%，舊金山灣區最高，達 46%。涂成林等（2020）的研究表明，粵港澳大灣區的創業人才占高水平人才比為 8.23％，與排在首位的舊金山灣區（13.36％）差距較大。在產業發展方面，粵港澳大灣區現代服務業雖然較為發達，但金融、教育科研和專業服務等產業的產才融合水平仍處于中等水平，尚未達到深度融合的理想狀態。智聯招聘2024大灣區產才融合指數報告充分證實了當前面臨的嚴峻形勢：生物醫藥、醫療、金融業、專業服務業等領域的高端人才儲備和培育難以滿足粵港澳大灣區產業發展需求。以2023年為例，粵港澳大灣區專業服務業人才需求與供給數量均呈現逆勢上升趨勢（需求增長 11%，供給增長 21%），職位供給數在全行業位居第二，人才供給數位居第三，充分表明了該行業對人才的強烈需求以及人才市場的活躍程度；金融業高質量人才需求同樣旺盛，從薪酬匹配角度來看，金融業職業薪酬與期望薪酬之比高達 1.26，遠超其他行業，從側面反映出該行業對高端人才的競爭激烈程度以及人才短缺的現狀。此外，值得注意的是，香港在人才產出和科研工作支持能力等方面遠遠強于粵港澳大灣區其他地區（朱小焱等，2023），這一差距進一步加劇了大灣區內部人才分布的不均衡性，對整體協同發展構成了一定挑戰。

五、粵港澳大灣區高水平人才高地建設思路

針對粵港澳大灣區人才需求情況，政府部門應在“一國兩制”下加快探索破解阻礙粵港澳大灣區人才流動的體制機制堵點，解決粵港澳三地人才一體化建設中存在的碎片化表層化問題。具體可從人才流動制度、人才發展評價、人才引用機制、人才中介服務、人才職業資格、人才發展環境六個方面，推進粵港澳大灣區高水平人才高地建設。

（一）探索建立粵港澳大灣區“領導小組+決策理事會+協調委員會+專項工作小組”的多維行政體系

當前，粵港澳三地在出入及居住政策等方面的差異，很大程度上對人才的跨境自由流動形成了阻礙。究其原因，主要是三地在法律制度、行政管理等方面存在差異，致使人才流動面臨諸多障礙。對此，可借鑒新加坡“國家主導下的多維行政架構”模式，成立粵港澳大灣區高水平人才高地建設領導小組，負責大灣區高水平人才高地建設的最高決策；成立粵港澳大灣區高水平人才高地建設決策理事會，負責制定大灣區中長期人才發展規劃；成立粵港澳大灣區高水平人才高地建設協調委員會，負責協調大灣區政府各部門關于人才發展工作事務；成立粵港澳大灣區高水平人才高地建設專項工作小組，負責研究大灣區人才發展重點領域和關鍵措施。

（二）建立人才一體化發展評價指標體系和區域人才數據庫

粵港澳三地在人才認定標準以及技能職稱認定體系上的差異，對粵港澳大灣區人才一體化的協同發展形成了制約。為此，建議參考歐洲工商管理學院（INSEAD）2023年發布的全球人才競爭力指數（Global Talent Competitiveness Index，簡稱 GTCI），構建涵蓋環境、吸引、培養、保留、勞動和職業技能、全球知識技能六個一級指標的粵港澳大灣區人才一體化發展評價指標體系。在此基礎上，借助人工智能技術，按照學科和專業進行分類，建立大灣區頂尖人才、高端人才、青年潛力人才等多種類別的區域人才數據庫，及時跟蹤重點產業的產才融合情況。

（三）進一步探索市場化、社會化的引才用才新機制

針對粵港澳大灣區生物醫藥、醫療、金融業、專業服務業等領域高水平人才存量偏低的問題，可借鑒美國國立衛生研究院和深圳醫學科學院的創新科研管理機制，以及中國科學技術協會建立 20 個“國家海外人才離岸創新創業基地”的管理經驗（濟南市科學技術協會，2020）。基于粵港澳大灣區的整體及各城市產業結構和規劃，選定包括人工智能、生物醫藥、新材料、新能源汽車、高端裝備制造業在內的大灣區戰略性新興產業以及各城市重點產業領域，進一步深入探索市場化、社會化的引才用才新機制，以助推大灣區深度融入全球創新網絡。

（四）推動粵港澳大灣區人才中介服務行業的國際化發展

隨著5G通信的發展以及網絡基礎設施的廣泛覆蓋，加之全球新冠肺炎疫情以及其他公共衛生事件的影響，世界人才高地極為注重人才的“即引即用”，由在地擁有人才向遠程共享人才轉變。為推動粵港澳大灣區人才中介服務行業的國際化發展，推行海外在地化的人才政策宣傳策略（高松等，2022），建議借鑒新加坡建立國家獵頭和人才信息網絡經驗，建立健全粵港澳大灣區人才中介服務行業的監管機制，通過設立合作專項基金、提供稅收優惠等途徑，鼓勵本土人才中介服務企業與國際著名獵頭機構合作，組建 “聯系粵港澳大灣區” 海外分支機構，精準獵取國際人才。

（五）探索實施粵港澳大灣區職業教育“學位學徒”職業資格

針對粵港澳大灣區智能制造、節能環保、汽車、生物醫藥、關鍵基礎件等領域高層次技術技能人才緊缺的問題，建議參考美國舊金山灣區的 “高等教育集群與產業鏈協同互動” 模式以及英國的 “學徒制” 和行業證書制度經驗，探索實施粵港澳大灣區職業教育“學位學徒” 職業資格。一是成立權威性的跨域職業院校合作委員會，制定粵港澳大灣區職業教育發展規劃，根據不同城市發展現狀、未來發展需求以及產業發展特征，確立職業院校遠景目標和發展策略。二是制定科學合理的粵港澳大灣區“學位學徒”職業資格質量評估機制，協同推進產教深度融合，確保“學位學徒” 職業資格專業體系與產業鏈、創新鏈緊密對接。

（六）注重打造適宜海外人才在粵港澳大灣區發展的宜居宜業環境

針對粵港澳三地在社保、醫療、國際交通、子女教育等方面存在的難題，建議借鑒日本的“國際養老金相互補充制度”和區域規劃法案政策，以及美國城市群基礎設施建設經驗，結合粵港澳大灣區的實際情況進行本土化定制和政策創新。健全完善粵港澳大灣區海外人才住房、醫療、子女教育等生活配套政策，并通過科研人員創業基金、稅收優惠、風險投融資、知識產權保護等途徑，進一步優化粵港澳大灣區海外人才發展的法治和科研環境。在參考美國“政府公共就業服務機構+獨立的民間非營利服務機構+政府與民間機構合作的服務機構或項目+社區就業服務中心”的多元化人才公共服務供給模式的基礎上（高巍和秦華，2017），結合中國國情，建立以政府供給為主、其他主體（包括私營部門和第三方機構）共同參與的“黨委政府+社會組織+市場主體”人才公共服務供給機制，并借助灣區人才組織，實施外籍人士“家在灣區”工程。

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Construction Strategy for Building a High-level Talent Hub in"the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

Zhang Guangnan1， Zhong Qiaoting2， Zhang Wei1， Yang Qingxuan1

〔1. Institute of Guangdong， Hong Kong and Macao Development Studies， Sun Yat-sen University， Guangzhou， Guangdong 510275; 2. Guangdong Science and Technology Library（Institute of Information， Guangdong Academy of Sciences）， Guangzhou， Guangdong 510070〕

Abstract： Accelerating the construction of world-class talent hubs and innovation highlands is the core support for advancing China’s modernization. As one of the most open and economically dynamic regions in China， the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area （GBA） possesses a series of advantages in building high-level talent hubs. However， it also faces numerous practical challenges. By analyzing the global trends in the development of high-level talent hubs and summarizing their main experiences， this paper proposes ideas for the construction of high-level talent hubs in the GBA from six aspects： talent mobility systems， talent development evaluation， talent recruitment and utilization mechanisms， talent intermediary services， talent professional qualifications， and talent development environments. These ideas provide a reference for accelerating the construction of world-class talent hubs with Chinese characteristics.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; High-level Talent Hub; Policy Recommendations

（收稿日期：2024-11-14" "責任編輯：賴芳穎）

①《深港攜手打造“雙城記”新生活》，http：//finance.people.com. cn/n1/2022/0620/c1004-32450619.html；《雙城記：深港居民的雙城生活》， https：//www.toutiao.com/article/7203524623994978855/？upstream_biz=doubaoamp;source=m_ redirectamp;wid=1725613098038。

[基金項目] 教育部人文社會科學重點研究基地重大項目：內地與港澳服務貿易自由化“負面清單”升級版研究（16JJDGAT006）；廣東省科學院發展專項資金項目：廣東省高質量發展理論方法與路徑創新（2023GDASZH-2023010101）。

[作者簡介] 張光南，中山大學粵港澳發展研究院穗港澳區域發展研究所教授、博士生導師、所長，研究方向：區域經濟、粵港澳政策；鐘俏婷（通訊作者），中山大學理論經濟學博士后，廣東省科技圖書館（廣東省科學院信息研究所）、粵港澳大灣區戰略研究院副研究員、博士，研究方向：粵港澳科技創新戰略研究；張薇，中山大學粵港澳發展研究院；楊清玄，中山大學粵港澳發展研究院，研究方向：區域經濟。