基于政策工具-政策議題視角下老年教育政策研究

摘要：基于政策工具和政策議題視角，審視進入新時代以來北京市發布的老年教育相關政策文件，運用ROSTCM6和NetDraw2.084軟件開展共詞分析，對完善老年教育服務體系、優化老年教育投入、提升老年教育服務能力和凸顯老年教育成果等四個議題，采用命令性工具、激勵工具、能力建設工具和系統變革工具進行文本量化分析，發現北京市老年教育在政策工具使用上存在政策工具結構失衡、政策工具內部運用失調、不同政策議題下政策工具缺少系統變革工具、政策工具選擇性單一等問題；同時提出“調整政策工具結構，優化政策工具的組合與占比”“優化政策工具與政策議題配置，提升政策與老年教育發展的契合度”“加強統籌規劃與示范實踐，進一步發展系統變革與能力建設的覆蓋面”“加強施策的精準度，持續提升政府公共治理水平”等建議，助力老年教育高質量發展。

關鍵詞：老年教育；政策工具；政策議題；共詞分析

中圖分類號：G777

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4156（2025）01-0050-06

《北京市2023年國民經濟和社會發展統計公報》統計顯示，截至2023年年底，北京市60歲以上常住人口494.8萬人，占常住人口的22.6%［1］，老齡化程度進一步加深。黨的十九大報告首次提出中國特色社會主義進入了新時代。從此，我國發展進入了新的歷史階段。新時代背景下老年教育高質量發展應賦予其更多的使命和擔當，使老年教育成為積極應對人口老齡化國家戰略的重要組成和實現路徑。若使老年教育保持良性健康高質量發展，必須有與之相匹配的政策作為指引和強有力的保障。

一、研究目的

老年教育政策作為老年教育發展的重要驅動力，是引導老年教育發展的“先鋒隊”，是推動老年教育發展的有力保障。從政策工具的視角對北京市老年教育相關的政策文本加以審視和評判，以提高政策的科學性、實效性，發揮好政策的導向功能、調控功能和分配功能，進一步增強老年教育政策與實踐發展的契合度，提升老年教育治理水平，提高政府公共管理效能。

二、研究方法

選用M.Lorrain和A.Schneider政策工具分析方法，采用共詞分析法分析老年教育政策文本，挖掘政策中高頻主題詞之間的網絡關系，確定政策工具與政策議題，形成老年教育政策文本單元分析編碼表；并從政策工具和政策議題兩個維度，對老年教育相關政策中不同議題的出現頻次和不同工具使用程度進行量化分析和統計描述，形成政策的現狀和問題，對未來政策的調整提出建議，為政策制定者的教育治理能力提升和公共管理決策能力提升提供學術參考。

三、研究內容

（一）政策文本的選擇

政策文本選擇自進入新時代以來，重要的、仍生效以及新發布的北京市老年教育相關政策文件10篇作為政策研究文本，分別為《北京市“十三五”時期教育改革和發展規劃（2016—2020年）》《北京市“十三五”時期老齡事業發展規劃》《北京市關于加快發展老年教育的實施意見》《首都教育現代化2035》《北京市“十四五”時期教育改革發展規劃（2021—2025年）》《北京市“十四五”時期老齡事業發展規劃》《北京市學習型城市建設行動計劃 （2021—2025 年）》《北京市學習型城市建設行動計劃 （2021—2025 年）》《北京市全民科學素質行動規劃綱要 （2021—2035 年）》《關于加強新時代首都老齡工作的實施意見》《關于加強新時代關心下一代工作委員會工作的實施意見》。

（二）政策分析框架的確定

1.確定政策工具

政策工具的使用情況不僅能夠體現政策的發展和側重，還能夠揭示系列政策文件的制定邏輯與實施規律，是研究者分析政策、制定者完善政策的可靠手段與依據［2］。在進行政策分析時，首要步驟是確定政策工具的分類體系。由于研究目標和對象的差異，因此當前政策工具的分類體系標準并不統一。國外學者E.S. Kerschen最早提出64種一般化政策工具，但沒有進行分類［3］。M. Lorraine和E.Richard將政策工具劃分為四類，包括命令性工具、激勵性工具、能力建設工具和系統變化工具［4］。A.Schneider和H.Ingram提出了一個綜合性的政策工具分類體系，該體系包括五種類型的政策工具，即權威型、誘因型、能力型、勸說型和學習型［5］。R.Rothwell和W.Ziegfeld將政策工具分為三類，分別是供給面、需求面和環境面［6］。綜上，國外學者對于政策工具分類主要體現在兩個方面：一是關注政策在不同領域的主體意圖與影響，比如環境、供給、需求等；二是強調工具的屬性，比如權威性、能力性、勸說性等。近年來，國內學者在政策工具分類的研究上，延續了國外學者的兩個主要研究方向。例如，關志康將教育評價的政策工具劃分為權威、激勵、象征與勸誡、能力建設以及系統變革等五大類工具［7］；胡欽太等人綜合了各類政策工具，通過命令性、能力建設、勸告激勵以及系統變革等工具，對我國教育數字化轉型的政策進行了深入分析［8］；于凌云和黃渺萍將政策工具劃分為供給型、環境型和需求型等三種，以此來探討我國老年教育政策的優化路徑［9］。

綜上所述，根據北京市老年教育相關政策文本的特點，結合不同政策工具在各類研究中的應用情況，采用命令性工具、激勵工具、能力建設工具和系統變革工具來分析老年教育的政策。

2.政策議題的選擇

政策議題是政策體系建構的出發點，體現了政策制定者在實現特定目標的過程中對相關問題治理的重視程度［10］。使用社會網絡分析，構建我國老年教育政策中的共詞網絡圖，分析老年教育政策中高頻主題詞之間的網絡關系，能夠比較直觀和清晰地反映出老年教育政策對哪些問題比較重視，即出現詞頻高、網絡中心度高的關鍵詞，反映其代表的政策議題被重視程度高。

采用武漢大學沈陽教授研發并編碼的ROSTCM6統計軟件對研究樣本進行高頻統計后，使用NetDraw2.084生成政策文獻共詞語義網絡圖，如圖1所示。老年教育政策議題主要集中在以下四個議題：一是完善老年教育服務體系，包括合理規劃區域教育資源，擴大社會參與的教育服務規模，整合各類資源提供教育服務，開設試點院校等；二是優化老年教育投入，如政府投入、引導社會力量參與等；三是提升老年教育服務能力，包括增加老年教育學位、縮減城鄉差距、創新教學方法、培訓師資等；四是凸顯老年教育成果，促使老年教育由文化娛樂向文化教育功能轉變、向終身學習轉變，老年學員在學習提升幸福感的同時，能夠繼續為社會服務，如組建老年教育志愿者服務團隊、老年學習共同體等。

為辨別不同政策條款中所涉及的政策工具與政策議題，對所收集的10份政策文本進行了編碼，編碼依據包括政策發布時間（編號）、文件名稱、政策議題、語句數量以及政策工具類型。為了保證政策規定中的政策工具和政策議題編碼的穩定性，采用雙盲編碼的方法，即由兩位研究人員各自進行編碼，并對編碼結果進行了卡帕系數檢測，以確保編碼歸類的一致性和準確性，提升研究的客觀性與可靠性。檢測結果表明，政策工具和政策議題的編碼卡帕系數分別為 0.81和0.93，編碼具有較高的可信度。

（三）研究結果與分析

經過進一步討論研究后，將10份政策文件中的語句制作生成了文本內容編碼表，得到196個語言單元。構建了“政策工具-政策議題”的分析框架，如表1所示。

1.政策工具分析

整體的政策工具使用情況中“激勵工具”是被應用最廣泛的政策工具，占總數的47%，說明施策者對于老年人教育政策的選擇主要基于價值觀導向，給予積極反饋的方式，以激發并推動目標人群或者團體執行與政策目標相符的行為。這種方式旨在鼓勵老年人積極參與教育活動，提升自身素質和生活質量，如《北京市關于加快發展老年教育的實施意見》中提到的“鼓勵企事業單位、社會組織等社會力量及個人，通過不同形式舉辦或參與貼近老年人生活的教育服務”。

“能力建設工具”占比32%，主要是希望能夠為目標對象或群體提供技術、資源、信息方面的支持，以促進行動的有效性，如《北京市學習型城市建設行動計劃（2021—2025年）》中提到的“加強思想道德、健康養生、代際溝通、智能設備使用等老年教育課程建設”。

“命令性工具”占比11%，這類工具通常具有強制性和直接性，具有明確的執行方式和標準，要求目標對象必須按照規定的方式行事。《北京市學習型城市建設行動計劃（2021—2025年）》《北京市“十四五”時期老齡事業發展規劃》均使用了這類政策工具，如“培育100個市級老年學習示范校（點）及一大批區級老年學習示范校（點）” “每個村委會、居委會培育3～5個老年學習共同體”等。

“系統變革工具”占比10%，其特點是具有較強的整體性、宏觀性，是通過調整制度、改變機構的方式以實現整體系統的優化和協調，如《北京市關于加快發展老年教育的實施意見》中提到的“建立健全長效工作機制，把老年教育工作納入本市教育發展規劃和督導檢查內容”。

綜上所述，從政策工具視角來看，北京市老年教育目前以激勵性政策工具和能力建設政策工具為主，輔以少量的命令性政策工具和系統變革政策工具，目的是希望能夠更好地發揮各老年教育機構的主體作用，整合社會資源參與，探索符合國家戰略發展需要、北京市發展定位的老年教育服務模式，不斷提升老年教育服務能力，形成更具時代特色的老年教育成果。

2.政策工具－政策議題交叉分析

由圖2可以分析出不同政策議題下政策工具的使用情況。在四個議題中，激勵工具都是使用最多的政策工具。為了更全面地探究其他政策工具的應用狀況，以下研究將暫時不考慮激勵工具，而是聚焦于探討不同議題中其他政策工具的使用情況。在“完善老年教育服務體系”議題中，能力建設政策工具和系統變革政策工具使用較多，分別為11次和13次，其中，系統變革工具占全文本使用量的81.6%，可見其在這一議題中有舉足輕重的地位。在“優化老年教育投入”議題中，能力建設政策工具使用最多，出現3次，但這一議題其實是所有文件涉及最少的，僅有4個文件有所提及，并且采用的大多是鼓勵和能力提升政策工具，缺少命令性工具的使用。在“提升老年教育服務能力”議題中，使用最多的是能力建設政策工具，出現34次，且與議題內容直接關聯。在“凸顯老年教育成果”議題中，使用最多的是能力建設政策工具和命令性政策工具，分別出現14次和9次，說明對于老年教育學習成果，需要在提升服務能力的同時，輔以明確的硬性要求。

四、政策研究中呈現出來的問題

老年教育政策既是推動老年教育實施的“指揮棒”，也是實現老年教育高質量發展的保障。根據“政策工具-政策議題”的二維框架分析，可以看到北京市老年教育政策在政策工具的運用上存在多樣化，在政策議題的關注上存在差異性。綜上分析，當前北京市老年教育政策存在以下問題：

（一）政策工具結構失衡會造成老年教育資源浪費

在北京市現行的老年教育政策中，施策者更傾向于采用激勵性政策工具和能力提升政策工具，而命令性政策工具和系統變革政策工具的使用頻率則相對較低。具體來說，激勵性政策和能力提升政策的實施都需要相應的資源支持，若過度使用，可能會造成資源浪費，進而影響到其他政策領域的資源分配。當前北京市老年教育的工作重點是改善供給、營造良好的教育環境。隨著老年教育的逐步發展，高頻次使用激勵或能力提升工具可能會使個體或組織對這些政策產生依賴，抑制其自主創新和發展的動力，增加管理的復雜性，長此以往將會影響老年教育發展的可持續性。

（二）政策工具內部運用失調會導致政策有效性降低

政策工具之間具有錯綜復雜的交織與互動關系，若政策工具內部存在不均衡，則可能會阻礙目標的實現。在政策工具中，激勵工具屬于非強制性手段，由于它缺乏明確量化的要求，因此會對政策實施評價造成困難，導致政策目標出現偏離。例如“優化老年教育投入”議題，僅有激勵工具和能力建設工具而缺少命令性政策工具。由于目標要求不明確，因此使施策對象在執行過程中模糊方向或選擇性忽略，最終導致政策執行力大打折扣。

（三）缺少系統變革政策工具導致政策難以系統推進

由于系統變革政策工具的特點是通過制度、體系、結構的修改，因此促使政策能夠在不同層級的單位和組織間順利傳遞、協調一致，以達到系統性整體推進。當前北京市老年教育政策工具中對這一工具使用較少。如“提升老年教育服務能力”議題中就缺少系統變革政策工具，沒有統一的辦學標準、課程標準、教學標準，會導致不同機構對老年教育政策理解不一致，出現教學規范缺乏、辦學監管缺失等情況，造成老年教育高質量發展的目標、系統性整體推進的新局面難以形成。

（四）政策工具選擇性單一會導致政策執行者理解偏差

政策的執行者和利益相關方都是政策能夠精準實施的重要影響因素，完整、合理、系統的政策條款是政策執行者與利益相關者理解、接受、開展政策活動的基礎。反映在政策工具上，搭配合理、邏輯縝密的政策工具可以使政策容易被理解，具體可執行。研究發現，當前每一個政策主題下政策工具使用都聚焦一兩種工具，其他工具與之相比稍顯偏倚。例如，在“優化老年教育投入”議題中的11個政策工具中，使用激勵性工具和能力建設工具的數量之和為8個，占比72%，系統變革性工具為2個，沒有命令性工具。這就導致了該議題過度關注通過各種宏觀的行為和機制來激勵各主體對老年教育的投入，卻忽略了做什么、如何做、怎么評價等方法問題，也沒有重視誰來管、怎么管等路徑問題，會使政策執行者產生理解偏差，執行目標偏離。

五、政策建議

進入新時代以來，老年教育高質量發展始終是政府追求的目標。

（一）調整政策工具結構，優化政策工具的組合與占比

政策工具的結構決定了對應政策執行的措施與模式，對政策落實的具體過程與實際成效也會產生較大影響［11］。這要求政策制定者理性分析各類政策工具的特征與性質，科學合理地安排不同議題下工具的使用比例，從而最大限度地發揮各類政策工具的優勢。鑒于目前北京市老年教育政策中激勵工具和能力建設工具使用過多，而命令性工具和系統變革工具使用不足的情況，建議在政策制定中適當運用智能化、數字化方法開展精準科學的數據調研和分析，了解不同地區、不同學校、不同老年群體的需求，判斷當前所需要的政策工具，有針對性地制定政策。在政策實施中因地制宜地制定配套的標準流程、評價指標等，例如，根據城鄉差異、根據區級學校與鄉鎮（街道）老年學校和村（社區）教學點之間的差異等，提出不同的目標要求，確保政策能夠在實施前得到各個目標群體的重視，在實施過程中“市、區、鄉鎮（街道）、村（社區）”等四級服務體系聯動，確保政策有效落實落地，并在實施結束后聽取各個目標群體的客觀評價。

（二）優化政策工具和政策議題配置，提升政策與老年教育發展的契合度

政策工具是實現政策目標的具體手段和方法，而政策議題則是政策制定過程中需要關注和解決的核心問題。只有當二者協同作用時，才能最大限度地發揮政策工具的整體效用。通過精準地選擇和運用政策工具，可以更有效地實施政策議題，推動老年教育的進步與發展。政策議題的不斷演變和深化，也為政策工具的創新和完善提供了動力和方向，因此必須注重政策工具與政策議題的協同作用，以實現政策效果的最大化。具體而言，在“完善老年教育服務體系”議題中，市級政策要對區級老年教育主管部門提出目標和要求，各區應針對本區區情，提出服務體系建設的目標和督導評價指標，以督促評促建；各個鄉鎮（街道）制訂實施方案和執行計劃，在做好引領的同時，為村（社區）教學點提供資金、物資、場地資源等服務與保障；村（社區）直接面對本村（社區）老年人，做好學習供需對接、教學活動及場地資源服務等；確保政策落實在不同供給主體之間的有效性。在“優化老年教育投入”議題中，政策可以“軟硬結合”，在“政府補貼”“減免稅收”等優化環境的“軟”政策保障的同時，還需明確提出老年教育投入的規模或比例，設立統一的監管機構統籌管理等“硬”手段。在“提升老年教育服務能力”和“凸顯老年教育成果”議題中，需要增加一些系統變革工具，如成立專項工作領導小組和實施小組，統一部署、統一實施、統一監管，加快縮小地區之間的差距，聚力搭建全市或者全區統一的老年教育成果展示平臺、學術交流、藝術展演活動等，以便更全面地檢驗老年教育的學習效果。

（三）加強統籌規劃與示范實踐，進一步拓展系統改革與能力建設的覆蓋面

當前，在北京市老年教育相關政策中，都提到了要發揮北京老年開放大學在“老年教育服務能力提升”政策議題中的統籌、引領、推動作用。如《北京市學習型城市建設行動計劃（2021—2025年）》提出，依托北京老年開放大學及各區分校，扎實推進市、區、鄉鎮（街道）、村（社區）等四級老年教育體系建設，推進老年教育辦學機構標準化。《北京市關于加快發展老年教育的實施意見》提出依托北京開放大學設立北京老年開放大學，統籌指導全市老年教育教學工作，為全市各類老年教育服務機構提供課程標準、師資培訓、資源開發等服務。《關于加強新時代首都老齡工作的實施意見》提出，要充分發揮老年開放大學、老年科技大學輻射作用。而這些政策的真正落地，還需要北京老年開放大學能夠運用好政策，彌補該議題政策工具中系統變革工具運用不足的短板，進行頂層設計，比如先在某個區試點開展政策實驗、政策模擬、政策協同來解決當前北京市老年教育各單位之間的復雜關系，使政策能夠有效地落實到每一個老年教育機構，確保老年教育機構之間能夠協同發展。先由點到面，再由面成體，凝聚各方力量共同推動首都老年教育高質量發展。

（四）加強施策的精準度，持續提升政府公共治理水平

從老年教育的發展理念脈絡來看，北京市老年教育經歷從最開始的服務“老齡事業發展”到 “學習型社會”“終身教育”再到當前“積極老齡化”“高質量發展”理念下的快速增長時期，教育理念的轉變使教育政策關注的焦點也隨之動態變化。老年教育政策制定與工具的選擇也應該從傳達－模仿上級政策文件制定轉變為結合自身發展精準施策，體現在政策工具的選擇上各層級政策要有所側重。比如市級政策對于老年教育的投入更多是以激勵性工具和能力建設工具為主，目的是營造良好的教育環境，給各區以更大的政策落實的空間。區級政策則是在落實市級政策的基礎上，采用更多的命令性工具和系統建設工具，對相關委辦局、鄉鎮街道等政策執行方提出具體要求，以保證政策落到實處。在制定政策時，要充分考慮多元主體的共同參與和協同作用，明確各自的職責與邊界，形成合力，著力構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，確保老年教育政策既能適應社會發展的需求，又能有效指導教育實踐。政策設計的全過程可以邀請老年大學（學校）、企業、社會組織、老年人等政策執行者和政策利益方共同參與研討和制定，使政策制定過程更加公開、透明，降低各方對政策理解偏差，保障執行效果。通過市區兩級政策制定，提高政策的科學性、系統性、完備性，促使四級服務體系將老年教育政策落到實處，確保政策落實的高效能、高質量，持續提升老年教育自身公共治理水平，提高政府公共管理效能。

六、結語

老年教育政策既是推動北京市老年教育實施的重要舉措，更是實現老年教育高質量發展的必備保障。采用“政策工具-政策議題”的二維分析框架，量化分析了新時代以來北京市老年教育政策，并立足老年教育高質量發展，為老年教育政策內容與工具使用、政策議題的協同與執行提出了相應建議。后續研究可在此基礎上加入政策演進過程維度，開展三維立體化觀測，對老年教育政策在各區服務體系的實施落地開展進一步觀察和分析，為政策制定提供更有價值的參考與學術支持，為老年教育高質量發展持續提供政策保障。

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Research on Elderly Education Policies from the Perspective of Policy Tools and Policy Issues： The Case of Beijing

Abstract：From the perspective of policy tools and policy issues， this paper conducts a co-word analysis of relevant policy documents on elderly education issued by the Party Central Committee and the State Council as well as Beijing Municipal Government in the new era， using ROSTCM6 and NetDraw senior 2.084 software. For the four topics of improving the elderly education service system， that is，" optimizing elderly education investment， improving elderly education service capabilities， and highlighting elderly education achievements， command tools， incentive tools， capacity-building tools， and system change tools are used for text quantization analysis. It was found that there are some problems in the use of policy tools for elderly education in Beijing， such as structural imbalance of policy tools， imbalance in the internal use of policy tools， lack of systematic and transformative tools under different policy issues， and the single choice of policy tools. At the same time， it puts forward policy adjustment suggestions such as adjusting the structure of policy tools， optimizing the combination and proportion; improving the allocation of policy tools and policy issues， enhancing the fit between policies and the development of elderly education： strengthening the overall planning， demonstration and practice， expanding the radiation scope of system reform and capacity building; and strengthening the precision of policy implementation， continuously improving the level of government public governance，to escort the high-quality development of elderly education.

Key words：Elderly education; Policy Tools; Policy Issues; Co-word Analysis