做好國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃編制

村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，是土地綜合整治的強有力實施單元，也是開展國土開發(fā)保護活動、國土空間用途管制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃等的法定依據(jù)，對鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)有助推作用。2019年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出要分級分類建立國土空間規(guī)劃，村莊規(guī)劃則是其中不可或缺的一部分。然而目前村莊規(guī)劃存在諸多問題，制約了國土空間規(guī)劃工作的開展。鑒于此，文章對國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃進行探討，旨在提出具有指導性的村莊規(guī)劃，助力鄉(xiāng)村振興。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村規(guī)劃有序開展，此為國土空間規(guī)劃的內(nèi)容與核心所在，能助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實現(xiàn)。但是傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃側(cè)重于建筑，缺乏保護與規(guī)劃意識。因此，需要結(jié)合當前村莊規(guī)劃的現(xiàn)狀進行深入探討，讓村莊規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興。

國土空間規(guī)劃管理的原則

統(tǒng)籌發(fā)展原則

在國土空間規(guī)劃管理中，首要遵循的原則是統(tǒng)籌發(fā)展原則。在規(guī)劃中需要綜合考慮資源環(huán)境承載能力與開發(fā)適應性，確保能對已有的國土空間進行規(guī)劃，科學合理地布局好生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等空間。依據(jù)上位規(guī)劃和實際現(xiàn)狀，科學劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)布局，做好生態(tài)保護與治理修復的系列工作，落實主體功能定位，明確發(fā)展方向和核心產(chǎn)出，展現(xiàn)當?shù)氐奶厣c文化，堅持以人民為中心，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

循序漸進原則

國土空間規(guī)劃是一項科學的、復雜的、長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，需要遵循客觀事實，遵循社會與自然的發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌各類因素層層遞進，確保國土空間規(guī)劃的科學編制和順利實施，確保國土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。同時，維護國土空間規(guī)劃的嚴肅性，避免國土空間規(guī)劃出現(xiàn)頻繁的變動，確保國土空間規(guī)劃成為可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖。

可操作性原則

國土空間規(guī)劃要落到實際，需在前期工作中做好充分論證，對規(guī)劃的可行性與可操作性進行深入探討與論證，以便能提出切實可行的策略。在此過程中，需要落實上位規(guī)劃的定位，結(jié)合各類詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃及本區(qū)域的功能布局、實施條件進行全面的探討與分析。通過各類研判，盡可能減少理論與實踐的誤差，讓國土空間規(guī)劃工作朝著可操性方向發(fā)展，開展有效的施治工作。

國土空間規(guī)劃下村莊規(guī)劃存在的問題

規(guī)劃較為混亂

村莊規(guī)劃與布局混亂，相關(guān)部門之間缺乏溝通與合作。例如，村莊規(guī)劃的具體實施由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，村莊規(guī)劃的編制則屬于自然資源部門。部門與部門間的政策執(zhí)行方式存在差異，對村莊規(guī)劃與建設(shè)工作產(chǎn)生了制約效果。同時，在土地管理制度中，土地規(guī)劃與所有權(quán)不清晰，制約了農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展。此外，技術(shù)圖紙也并未規(guī)范，如使用比例尺與實際不相符，影響了村級土地分配的準確性與合理性，制約了村莊規(guī)劃與建設(shè)工作的實施。

分類標準不統(tǒng)一

村莊規(guī)劃中較為突出的問題是缺乏有效的土地類型分類標準，不同的規(guī)劃編制單位會因為土地類型不同而劃分成不同類別，致使使用代碼混亂。在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，鄉(xiāng)村規(guī)劃側(cè)重土地的經(jīng)濟與社會屬性，對土地具體實用價值缺乏細致分類。例如，雖詳細規(guī)劃了鄉(xiāng)村建設(shè)用地，但建筑用地往往被視作一個籠統(tǒng)類別，與空間規(guī)劃要求存在較大差距。分類標準不統(tǒng)一導致村莊規(guī)劃土地使用缺乏科學性，制約了村莊的建設(shè)與發(fā)展。

村莊規(guī)劃簡單

在農(nóng)村地區(qū)，通常以農(nóng)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，制造業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展較為滯后。這種單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導致農(nóng)村規(guī)劃局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，缺乏對其他產(chǎn)業(yè)的深入規(guī)劃與布局。同時，勞動力的不足制約了農(nóng)村各類產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村整體經(jīng)濟的發(fā)展。此外，部分村莊規(guī)劃缺乏生態(tài)環(huán)境保護意識，導致農(nóng)村環(huán)境受到嚴重污染，不利于鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)發(fā)展。

參與度較低

經(jīng)濟增長加快了農(nóng)村勞動力的流失，導致農(nóng)村出現(xiàn)老齡化問題，使得原有的農(nóng)村建設(shè)主力軍逐漸衰弱，村莊規(guī)劃實施難度加大。同時，村民對村莊規(guī)劃引領(lǐng)作用的重要性不太了解，在規(guī)劃編制過程中的參與度不夠，忽視了自身在鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體地位。此外，在村莊規(guī)劃編制過程中，設(shè)計團隊實地踏勘和論證不足，對村莊的現(xiàn)狀和發(fā)展優(yōu)勢研判不夠，往往忽略了村民的真實訴求，存在閉門造車的現(xiàn)象，大大降低了村民參與規(guī)劃的積極性，直接影響了村莊規(guī)劃的有序?qū)嵤?/p>

村莊規(guī)劃脫節(jié)

隨著城市化進程的加快，許多農(nóng)村勞動力選擇外出務(wù)工，在一定程度上阻礙了村莊的建設(shè)工作，造成村莊規(guī)劃與實際情況存在較大差異。當前，國土空間規(guī)劃指導村莊建設(shè)側(cè)重村莊整體發(fā)展，主要內(nèi)容包括村莊發(fā)展、土地管理、安全管理等，忽視了村民個人實際需求與意愿，也沒有考慮外出務(wù)工人員的需求，導致村莊規(guī)劃無法反映村民實際需求。規(guī)劃與需求的脫節(jié)，制約了村莊規(guī)劃工作的順利開展，也影響了實施效果。

國土空間規(guī)劃下村莊規(guī)劃的策略

科學布局，合理實施規(guī)劃

基于當前村莊規(guī)劃中存在的問題，需根據(jù)政策文件進行科學布局與合理規(guī)劃，確保村莊規(guī)劃有序開展。首先，構(gòu)建高效全面的管理體系。村莊規(guī)劃與土地規(guī)劃深度融合，可以助推鄉(xiāng)村建設(shè)朝著可持續(xù)發(fā)展的方向邁進。在此過程中，監(jiān)督管理十分重要，制定并嚴格落實規(guī)章制度，可以助推村莊規(guī)劃工作有序進行。同時，還要與農(nóng)民進行良好溝通、協(xié)商，傾聽農(nóng)民的意見與建議，確保村莊規(guī)劃工作能滿足農(nóng)民的需求。其次，規(guī)范化技術(shù)圖紙。在村莊規(guī)劃中，需依據(jù)第三次國土資源調(diào)查的數(shù)據(jù)，結(jié)合科學指導理念，對村級土地分類進行優(yōu)化，解決當前工作制圖存在的問題，滿足國土與空間規(guī)劃要求。針對鄉(xiāng)村空間規(guī)模較小，但對精度要求高的情況，需整合多種技術(shù)手段，繪制出精確且實用的技術(shù)圖紙，滿足國土與村莊規(guī)劃要求，提高村莊規(guī)劃的精確度。還應結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查數(shù)據(jù)，修正與完善已有的技術(shù)圖紙，讓村莊規(guī)劃方案更符合實際需求。最后，嚴格遵循“三區(qū)三線”劃定原則，利用好每一寸土地。優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地的綜合效益，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與文化保護協(xié)同發(fā)展。同時，還應積極探索鄉(xiāng)村土地布局規(guī)劃的方法，不斷提高鄉(xiāng)村空間的利用率，優(yōu)化鄉(xiāng)村空間格局，真正推動村莊規(guī)劃與建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供有力保障。

分類標準，指導村莊規(guī)劃

傳統(tǒng)國土空間規(guī)劃體系已經(jīng)無法滿足新時代土地空間規(guī)劃的復雜要求，村莊規(guī)劃缺乏對施工現(xiàn)場的精細化與系統(tǒng)化管理，制約了鄉(xiāng)村建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃思維聚焦于用地布局與利用，在生態(tài)用地與耕地保護方面存在不足，不僅會破壞生態(tài)環(huán)境，還會對鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展帶來負面影響。因此，要建立科學合理的土地分類標準，此為優(yōu)化村莊土地空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了能精準指導村莊土地規(guī)劃工作，要分析鄉(xiāng)村經(jīng)濟屬性與自然屬性，結(jié)合國土空間規(guī)劃的具體要求，建立完整與系統(tǒng)的土地分類體系，借此界定不同類型土地用途，為資源合理配置提供依據(jù)。具體而言，規(guī)劃人員需明確建設(shè)用地范圍與類型，以便指導城鄉(xiāng)建設(shè)活動，并對生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地等進行詳細劃分，充分保護與合理利用土地。同時，賦予各類土地明確含義與屬性，為有關(guān)部門的實操與監(jiān)管提供保障。此外，在進行村莊土地規(guī)劃時，需加強對歷史文化村落的保護與傳承。具有歷史文化價值的村落，是鄉(xiāng)村地區(qū)寶貴的文化遺產(chǎn)，蘊含著豐富的歷史信息及人文內(nèi)涵。在規(guī)劃中，應加強對歷史文化村落的保護與傳承，制定相應的政策與法律法規(guī)，確保這些珍貴的歷史文化遺產(chǎn)得到真正的保護。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化居住環(huán)境

將農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等納入土地與空間規(guī)劃中，高度關(guān)注資源的開發(fā)與高效利用，打造鄉(xiāng)村一體化發(fā)展模式，助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。首先，科學合理的產(chǎn)業(yè)指導與發(fā)展布局規(guī)劃。實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是實用性村莊規(guī)劃的重要任務(wù)，需深入調(diào)研鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)布局與比重，依據(jù)國家各部委發(fā)布的政策與科學研判，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行規(guī)劃。在此過程中，要以可持續(xù)發(fā)展為導向，杜絕以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取經(jīng)濟利益。隨著信息時代的發(fā)展，鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)迎來新的發(fā)展機遇，有關(guān)部門需與時俱進地做好規(guī)劃工作，提高第三產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟中的比重。合理利用已有的土地資源，解決目前鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的問題，提升村民收入，促進經(jīng)濟、社會及環(huán)境的和諧發(fā)展。其次，加強環(huán)境保護與管控工作。在村莊規(guī)劃中，土地性質(zhì)極有可能發(fā)生變化，有關(guān)規(guī)劃部門需嚴控土地規(guī)劃用途，在規(guī)劃與建設(shè)中將生態(tài)環(huán)境保護放在首要地位，依據(jù)產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素，制訂科學合理的規(guī)劃方案，控制總體建設(shè)規(guī)模。最后，綜合考慮村莊發(fā)展需求，合理評估與分配村莊建設(shè)用地，優(yōu)化配置土地資源，提升規(guī)劃水平，為其可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

提高參與度，凸顯村民主體地位

在村莊土地規(guī)劃中，需對已有的土地利用機制進行完善，以更好地滿足村民的生活與生產(chǎn)需求，凸顯村民的主體地位。為確保規(guī)劃的科學性與可行性，需引導村民積極參與，傾聽廣大村民的意見與建議。村民是村莊的主體，對當?shù)氐匦蔚孛?、風土人情、產(chǎn)業(yè)分布及生活習慣等有深入了解，規(guī)劃人員在進行村莊規(guī)劃的過程中，應積極主動與村民進行深入交流與溝通，以便獲取第一手資料，為村莊規(guī)劃奠定堅實基礎(chǔ)。通過此舉，可以讓村莊規(guī)劃更具合理性，更好地滿足村民的實際需求，增強規(guī)劃的實操性。例如，在進行村莊土地規(guī)劃時，可以組織村民參與集體討論會，鼓勵與引導村民積極發(fā)表對土地利用的看法與建議，以此達到集思廣益的效果，第一時間發(fā)現(xiàn)并解決潛在的問題，增強村民對村莊土地規(guī)劃的認同感。同時，規(guī)劃人員還應利用該機會向村民普及村莊規(guī)劃相關(guān)知識，讓村民認識到村莊規(guī)劃的重要性與意義，增強村民的規(guī)劃意識，使其參與到村莊規(guī)劃中，共同為村莊的持續(xù)發(fā)展出謀劃策。在組織村民參與村莊規(guī)劃時，規(guī)劃人員要妥善處理村民的訴求，針對部分村民的不合理要求，需耐心解釋與正確引導，使其明白村莊規(guī)劃的全局性與長遠性以及個人利益與集體利益之間的關(guān)系，確保村莊規(guī)劃工作順利開展，促進村莊的和諧與穩(wěn)定發(fā)展。

增強彈性，滿足村民需求

為確保村莊規(guī)劃的前瞻性與可持續(xù)性，規(guī)劃人員需秉持前瞻性發(fā)展視角，在規(guī)劃時將彈性思維融入其中，預留充足的空間，對空白區(qū)域進行細致觀察與分析，為村莊未來發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。彈性化村莊管理的核心是控制建設(shè)用地指標，一般情況下規(guī)劃人員需將該地區(qū)的建設(shè)用地指標控制在5%以內(nèi)，科學合理地利用土地資源。例如，對居住區(qū)、公共建設(shè)用地、新型產(chǎn)業(yè)用地等關(guān)鍵區(qū)域進行精準預測，預留相應土地資源，確保能支撐該產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。同時，依據(jù)農(nóng)村地區(qū)實際情況，針對短期內(nèi)暫不具備建設(shè)條件的用地，規(guī)劃人員需深入實際調(diào)查潛在用途，在明確用途的基礎(chǔ)上細致劃分土地。上級部門完成項目的審批后，要第一時間在國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫中對該信息進行更新，確保數(shù)據(jù)的實時性與準確性。此外，在村莊規(guī)劃中，還要嚴格禁止以任何形式占據(jù)永久基本農(nóng)田、觸碰生態(tài)保護紅線等行為。這是保障農(nóng)村經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的底線，也是國土空間規(guī)劃目標的關(guān)鍵。

綜上所述，基于國土空間規(guī)劃的村莊規(guī)劃存在諸多問題，需要依據(jù)當前存在的問題，提出切實可行的解決方案，以便促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，真正落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為社會和諧發(fā)展貢獻力量。

（作者單位：甘谷縣自然資源局）