涉外法治視域下對外傳播端的法治困境與創新路徑

【內容提要】大國戰略競爭的背景下，擴大對外傳播主體是提升國際傳播效能的重要路徑。然而，從涉外法治視角來審視，在缺乏較為完善的法律規范的前提下，盲目擴大對外傳播者參與輿論斗爭存在著反噬聲譽的風險。規范對外傳播參與者，完善對外傳播端，既需要堅持和完善既有的和平性對外傳播策略，也需要因時因地適宜，尤其是依照國際輿論斗爭發展的需要，構建不同性質的對外傳播法規和制度。

【關鍵詞】國際輿論戰 對外傳播 涉外法治 國際政治

最近幾年，隨著國際輿論斗爭的加劇，匹配中國在世界舞臺地位的中國話語、中國故事、中國形象的需求不斷提升。在此背景下，對外傳播端的創新，尤其是提升對外傳播主體數量與質量的價值凸顯出來。然而，現實情況卻與這種需求存在一定差距。目前，我國在傳播需求端存在巨大的缺口，有學者將這種情況總結為“國內發聲多，國外落地少；配套解讀多，引領預判少；傳統紙媒多，新興領域少；老齡專家多，青年新秀少；宏大口號多，科學理性少”的問題。①因此建議，全面整合中國社科學者“百萬大軍”資源，培養青年生力軍，松綁退休外交官，打造金牌外宣官，把松綁對外傳播端，甚至鼓勵海外青年網民群體通過全球互聯網平臺積極參與國際傳播②看成提升國際傳播效能的切入口。

在流量主義的驅動下，盲目增加對外傳播者的數量可能會造成傳播秩序混亂。畢竟，國際輿論斗爭需要相對專業且克制的參與者，否則就會出現秩序性問題。為了維護好對外傳播的基本秩序，同時基于傳播端的現實問題，建立相對完善的法律法規成為激活對外傳播端的前提之一。2023年11月27日，習近平總書記在中央政治局第十次集體學習時強調：“法治同開放相伴而行，對外開放向前推進一步，涉外法治建設就要跟進一步。要堅持在法治基礎上推進高水平對外開放，在擴大開放中推進涉外法治建設，不斷夯實高水平開放的法治根基。” ③基于此，本文試圖從涉外法治的視角研究對外傳播端的規范問題。

一、激活對外傳播者的現實問題

軍事理論家克勞塞維茨認為擁有組織紀律性的精兵強將是打贏一場戰爭的關鍵。④這一觀點不僅揭示出國家軍事層面的核心競爭力，在當今時代更是成為一個涉及國家戰略、媒體資源整合以及人才培養等方面的大任務。在此基礎上審視目前我國對外傳播的現狀，不難發現在管理和激活對外傳播者方面仍然存在很多值得完善的現實問題。

首先，我國對外傳播參與群體規模龐大，但如果缺乏有效的統一管理和協調機制，則可能導致信息傳遞的混亂和重復。傳統媒體時代，能夠參與國際輿論斗爭的人大多是接受了良好新聞教育的傳播精英，如奧莉婭娜·法拉奇、安娜·路易斯·斯特朗、哈里森·索爾茲伯里、伊斯雷爾·愛潑斯坦等。由于供職于立場明確的媒體單位，這些傳統媒體人的職業習慣和倫理道德也比較確定，因此，他們的傳播行為具有一定的確定性。但是，社交媒體的出現卻讓大規模觀點不一、立場多變且目的不一的網絡用戶參與到國際輿論斗爭中。因為缺乏有效的監管，反而讓輿論斗爭從整體上變得魚龍混雜，可控性變低。

其次，在對外傳播過程中，一些“網紅”作為傳播主體過于追求形式而忽視了內容，從而造成國際傳播效能的削弱。具體而言，部分“網紅”對外傳播的內容空洞無物、缺乏深度，更有甚者存在傳播錯誤和誤導性信息的問題，導致部分國外受眾的反感。比如近期，在免簽政策的推動下，很多國際游客和“網紅”通過國際社交媒體發布有關中國的真實情況，這在一定意義上提升了中國的口碑。但是，部分的發布內容卻流于形式，恐怕難以引起國際受眾長久的興趣。

最后，國際媒體環境的復雜性和多變性也給對外傳播提出了嚴峻的挑戰。在國際舞臺上，各種力量交織、利益紛爭，使得對外傳播工作變得異常復雜和困難。“受眾主體地位提升和移動互聯網技術的普及，使高度組織化的大眾傳播在媒介格局中的壟斷地位受到挑戰，與人際傳播、組織傳播，尤其是高度鏈接化的群體傳播，共同形成復雜的傳播新環境、新格局，并引發了信息生產方式的變革，催生出一個人人都能生產信息的互聯網群體傳播時代。”⑤人工智能更是將國際輿論斗爭推進到“人工智能+國際輿論斗爭”的新階段。雖然人類還無法完全預測“人工智能+國際輿論斗爭”可能帶來的負面影響，但是一些“機器人”干預國家政治的研究成果已經表明，政治機器人可以通過故意制造虛假和垃圾信息干擾正常的輿論生態。⑥未來，“人工智能+國際輿論斗爭”模式可能引發的連鎖反應和危險后果不容小覷，甚至可能帶來加劇國際間誤解與分歧，滋生仇恨情緒的風險。因此，如何讓包括人工智能在內的對外傳播者為我所用，以及如何引導其自發在國際媒體平臺上發表客觀理性的涉外言論成為動員協調對外傳播者資源亟待思考的問題。

二、當下我國規范對外傳播的法律制度及其問題

與國際法類似，國際輿論斗爭的規范分為兩種：一種是國際傳播公法。國際傳播公法是各國基于國家意志協調處理本國或本國國民同他國或他國國民之間國際傳播關系的國際立法、執法、司法、守法、法律服務等活動的總稱；⑦另一種是國內法對外的延伸部分，是國家制定的專門處理同其他國家、國際組織或者其他跨國主體有關信息傳播、文化交流與合作關系的法律法規。目前，我國針對對外傳播主體的規范性要求在內容上主要集中在廣播電視節目、文藝表演等方面，制度上包括備案、報告制度和部門法規兩個部分。

（一）備案或報告制度

與主流媒體的明確性規范不同，我國對自發的國際傳播行為缺乏具體規范。根據中央全面依法治國工作會議，自發的對外傳播行為也需要堅持黨的領導。“黨的領導是推進全面依法治國的根本保證。國際國內環境越是復雜，改革開放和社會主義現代化建設任務越是繁重，越要運用法治思維和法治手段鞏固執政地位、改善執政方式、提高執政能力，保證黨和國家長治久安。”⑧按照中央全面依法治國的部署，無論是黨媒、還是自發傳播者，無論是國內傳播，還是對外傳播，都需要堅持黨的領導。

為保證對外傳播的發展方向，我國相關法律法規也規定了備案或報告制度，其中明確要求，涉外傳播的相關內容需要國家相關部門進行宣傳紀律的審核。比如，《廣播電視管理條例》第39條規定：“向境外提供的廣播電視節目，應當按照國家有關規定向省級以上人民政府廣播電視行政部門備案。”《廣播影視節（展）及節目交流活動管理規定》第9條規定：“赴境外舉辦中國廣播影視節（展），可由廣播影視行政部門、社會團體、行業組織、企事業單位等舉辦，須符合國家外交和對我國港、澳、臺工作的有關方針、政策，事先報國務院廣播影視行政部門備案。”《國家廣播電視總局立法工作規定》第30條規定：“規章草案涉及對外開放的方針性、政策性、原則性的制度設定或者調整的，專門規范外國人和外國企業、組織及其活動的制度設定或者調整的，以及在制定過程中有關方面意見分歧較大的，應當在正式公布前向國務院請示報告”。這些法律法規一定程度上保證了對外傳播的黨性和組織性原則。

（二）部門法規定

在廣播電視層面，我國《廣播電視管理條例》第32條明確給出了禁止制作的節目內容范圍，第49條規定，“違反本條例規定，制作、播放、向境外提供含有本條例第32條規定禁止內容的節目的，由縣級以上人民政府廣播電視行政部門責令停止制作、播放、向境外提供，收繳其節目載體，并處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節嚴重的，由原批準機關吊銷許可證；違反治安管理規定的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，明確提出了對外傳播類廣播電視節目的內容規定和要求，同時給出了處罰的標準。

在文化藝術表演方面，我國出臺了《涉外文化藝術表演及展覽管理規定》，其中第16條規定，國家鼓勵“弘揚中華民族優秀傳統文化的；宣傳我國現代化建設成就的；體現當今我國文化藝術水平的；維護國家統一和民族團結的；有利于促進中國同世界各國人民之間友誼的”文化藝術表演及展覽項目出國，同時也希望這些傳播者注意在內容上必須有所選擇，不能出現國家法律禁止的內容。

但是，這些規定是否適用于網絡媒體，尤其是《廣播電視管理條例》《廣播影視節（展）及節目交流活動管理規定》等規定是否也能夠對網絡視聽節目傳播者適用，目前還處于探索中。2018年，國家廣播電視總局下發了《關于進一步加強廣播電視和網絡視聽文藝節目管理的通知》，其中第5條規定：“堅持同一標準、同一尺度，維護廣播電視與網絡視聽節目的健康有序發展。”根據通知不難看出，廣播電視與網絡視聽節目都要遵守同樣的規定。然而由于缺乏判例，其效果如何還有待觀察。這也在一定程度上為進一步細化和完善對外傳播領域的法律框架留下了空間。

（三）對外傳播的法治困境

從以上分析中可以看出，目前我國對外傳播還存在一些法治困境。

一是我國對外傳播的立法層面尚不完善。目前，我國尚未出臺一部專門針對對外傳播的法律法規。對外傳播活動主要依據的是一系列分散在不同法律法規中的相關規定。然而，這些規定之間缺乏統一性和協調性，導致在實際操作中容易出現法律適用的困難和沖突。此外，一些新興的傳播方式和手段，如社交媒體、網絡直播等，在現行法律中也缺乏明確的規范和指導，使得相關傳播活動存在一定的法律風險。

二是我國在對外傳播的內容規范方面存在不足。對外傳播的核心在于信息的有效傳遞與深度交流，這就要求對傳播內容進行一定的規范。但現行法律在規范傳播內容方面呈現出一定的籠統性和模糊性。具體而言，一方面，對于傳播內容的真實性、客觀性和準確性，相關的法律法規缺乏明確的標準和要求；另一方面，對涉及國家安全、社會穩定等敏感信息的傳播，法律框架內的限制與約束措施尚不夠細致明確，導致存在一定的安全隱患。尤其是在新媒體領域，這一隱患顯得更為突出。

三是我國在對外傳播活動的監管機制方面有待加強。對外傳播活動涉及多個部門和領域，需要構建一個高效協同的監管體系，形成強大的監管合力。然而，現行法律在監管機制方面還存在一定的不足。一方面，監管部門之間的職責劃分不夠明確，容易導致監管工作出現盲區與重疊，既浪費了監管資源，又可能遺漏重要環節；另一方面，監管手段和技術相對滯后，恐難以適應日益復雜多變的傳播環境，也影響了監管的及時性和有效性。此外，對于違法違規的對外傳播行為，法律的處罰力度和威懾力也有待提高。

四是我國的對外傳播活動在預防國際輿論斗爭方面還需進一步完善。目前，我國已經建立起了一套基礎性的對外傳播法律體系，包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國著作權法》《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》《廣播電視管理條例》《國家廣播電視總局立法工作規定》《廣播影視節（展）及節目交流活動管理規定》，以及2023年出臺的《中華人民共和國對外關系法》等一系列法律法規。這些法律法規為我國的對外傳播活動提供了基本的法律保障和規范框架。然而，在直面國際輿論斗爭的復雜局面時，我國的對外傳播在法律儲備方面顯得捉襟見肘，缺乏足夠的應對策略和手段。鑒于此，加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理已成為當務之急。

當前，由于缺乏有效的法治規范，一些自媒體和網絡傳播者往往存在夸大其詞、歪曲事實、傳播謠言等不良行為。這不僅可能侵犯了他人的名譽權、隱私權等，更是損害了國家形象，影響了國際社會對我國的信任度。因此，對對外傳播的“百萬大軍”進行法治規范，不但可以明確傳播者的法律責任和義務，規范他們的行為，保護公民的合法權益不受侵犯，而且可以限制和約束這些不良行為的發生，確保對外傳播的信息真實、客觀、準確，從而維護國家形象和利益。

三、規范對外傳播端的法制創新路徑

保羅·肯尼迪對戰爭儲備有一段極為經典的論述：“美國在謀求滿足其民眾的平時愿望的同時，應當維持生產、金融、技術和教育等方面的實力儲備，以致倘若在未來什么時候一個20年代的世界變成30年代的世界，這個國家就不會在那時發現它的大戰略由于一整系列防務缺口——一個步履踉蹌的經濟無法輕而易舉地填滿的種種缺口而陷入癱瘓狀態。”⑨這里的儲備既包括軍事儲備，也包括制度儲備。通過完善現有的法律法規、制定專項法律法規、加強法律的執行和監督、提升傳播者的法律意識和素養以及加強國際合作與交流等措施的實施，有助于防患于未然，提升輿論戰的儲備能力。

（一）加強“請進來”與“走出去”的規范建設

我國在《中華人民共和國對外關系法》中對國際傳播的能力建設提出了法律層面的要求。作為涉外法治體系中的基礎性法律，其第四十四條明確指出：“國家推進國際傳播能力建設，推動世界更好了解和認識中國，促進人類文明交流互鑒。”這一規定不僅為加強國際傳播能力鋪設了法律基石，也為我國對外傳播工作指明了宏觀戰略方向。

2023年11月至今，我國面向54個國家施行144小時過境免簽政策。國家移民管理局公布的數據顯示，2024年三季度全國各口岸免簽入境的外國人達488.5萬人次，同比增長78.6%。這一顯著增長得益于近年來中國不斷擴大免簽范圍、持續優化并發布各種來華利好政策。通過不斷提升和優化過境免簽等一系列政策措施，拓寬了國際交流活動的廣度與深度，擴大了聯動區域，各領域越來越多的國際友人被“請進來”。而這也恰恰向世界帶去了更多對外宣傳的“活招牌”，進一步壯大了我國對外傳播的隊伍。

未來，中國在深化國際文化交流與合作的道路上，不但要繼續提供便捷高效的簽證服務，更要注重規范建設，建立健全國際文化交流與合作的法律體系，明確界定各方權責，為文化交流活動的順暢進行提供堅實保障。總之，通過強化國際文化交流合作、推動“請進來”與“走出去”的規范建設，并輔以嚴密的法律規范，不僅能豐富對外傳播的內容供給，還能有效規范自發傳播主體的傳播行為，推動我國對外傳播事業邁向更高水平。

（二）完善和平性對外傳播法律法規

和平性的對外傳播法律法規作為國際傳播領域的重要法律規范，其重要性體現在多個維度。首先，它有助于維護國家形象和國際聲譽。通過規范對外傳播行為，避免了傳播主體傳播虛假信息、惡意詆毀等不當行為，有助于樹立并維護國家在國際舞臺上的良好形象；其次，和平性的對外傳播法律法規是促進國際友好交流的橋梁。通過法律手段推動信息傳播的真實、客觀、公正，有助于增進各國之間的了解和信任，推動國際友好關系的建立和發展；同時，這樣的法律環境鼓勵開放、包容的信息交流，有助于構建和諧的國際交往氛圍；最后，和平性的對外傳播法律法規對于維護國際和平穩定具有深遠意義。在信息傳播過程中，法律法規的有效實施能夠避免煽動仇恨、挑起沖突的內容傳播，有助于減少國際矛盾和沖突，維護國際社會的和平穩定。

晚年的康德基于人性善的假設提出了國際社會“永久和平論”。他認為：“各個國家聯合體的世界大同乃是人類由野蠻步入文明的一個自然的而又必然的歷史過程。”⑩康德的世界和平思想啟發了人們對和平文化在國際社會中的作用的思考。亞歷山大·溫特認為，國際社會結構主要是由共有觀念決定的，國際行為體之間的實踐活動形成共有觀念，如果共有觀念秉持康德文化，那么，國際社會其實可以建構和平文化。“在康德文化中，國家的相互定位是朋友角色，朋友之間相互承擔義務：不使用暴力解決爭端，在出現侵略的情況下相互幫助。” 我國無論是對周邊國家還是其他國家一直秉持和平發展理念，并以法律的形式將這種理念寫進了《中華人民共和國對外關系法》第23條：“中華人民共和國主張世界各國超越國家、民族、文化差異，弘揚和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值。”第30條中還包含了我國善意履行有關條約和協定規定的義務等內容。這種以法律形式規定和平發展理念的方式，既是對國際法治的貢獻，也是對國際傳播參與者的規范，能夠有效保障其在對國際事務發表意見時更加注重和平話語，而不是發表帶有鼓吹和煽動性的內容。

（三）儲備主動型對外傳播法律法規

縱觀全球范圍，域外很多國家已經就輿論戰出臺了相關法律法規。比如，美國早在2022年就已經出臺了對華輿論戰的相關法律。在《2022年競爭法案》第30219條款中，美國明確授權全球媒體署在2022至2026財年每個財政年度撥款1億美元，用于支持當地媒體、建立獨立媒體、打擊所謂的“中共虛假信息”項目。

此外，最近熱炒的《保護美國人免受外國對手控制應用程序侵害法案》也是由美國眾議院中國特設委員會主席麥克·加拉格爾和委員會首席民主黨議員拉賈·克里希納莫提共同推出的主動型法案。該法案的目的是要求字節跳動公司在165天內剝離其旗下短視頻應用TikTok的股權，否則TikTok將面臨在美國被禁用的命運。3月7日，美國眾議院能源和商務委員會以50：0的投票結果一致通過該法案。這一案例充分說明了美國的言論自由存在一定的虛偽性，為了本國的國家利益，隨時可以創制新的法案來限制和打擊合法企業。而與此同時，在面對此種國際輿論斗爭時，因為缺少主動型的對外傳播法律法規，中國的發聲時常顯得有心無力。

從積極性的角度審視此前西方媒體描述所謂的“戰狼外交”可以發現，其所指稱的外交話語依然是一種防御性的策略，是一種被動的應激反應，并不是本文提到的具有主動性的輿論斗爭，因為，“一項僅僅尋求調整的政策，將會保持權力關系內核的完整，因而仍然是在現狀政策的基本框架內行事”。 本文所言的輿論斗爭是一種根據國際局勢現實和我國的利益指向主動設置話語議題，并對損害我國國家利益的行為進行輿論攻擊的國際傳播行為，是一種主動為之的輿論斗爭行為。因此，具有斗爭性的對外傳播指的是一項目的在于推動改變兩個或多個國家間的輿論力量對比現狀，軟化或征服對方意識形態，為本國政治、經濟等領域行動奠定心理基礎的輿論斗爭。在全面依法治國的背景下完成這樣的傳播任務必然需要對維持現狀的對外傳播法律法規進行一定程度的完善和補充。

四、小結

對外傳播法律法規是國際輿論斗爭的法律保障，是規范國際輿論斗爭行為的關鍵。從法律層面，對外傳播方面的法律法規為國際輿論斗爭提供了法制保障和規范框架，使其得以在法治軌道上運行。《中華人民共和國對外關系法》第8條明確規定，任何組織和個人違反本法和有關法律，在對外交往中從事損害國家利益活動的，依法追究法律責任。這種規定確保對外傳播活動必須在法治軌道上運行。

在應然層面，我國未來不僅要加強國際交流合作的規范建設，更要根據國家利益所在構建和完善對外傳播法律體系，更好地應對國際輿論斗爭。首先，要鼓勵加強人文交流、便利“請進來”和“走出去”的規范建設；其次，要完善和平性質的對外傳播法律法規，這是國際傳播法律體系的守正部分；最后，要加強主動型對外傳播法律法規的儲備，做到未雨綢繆。

需要注意的是，這里提及的應對國際輿論斗爭的對外傳播法律法規跟西方國家呈現的“長臂管轄”不同。其一，本文提及的主動型對外傳播法規建設是對本國媒體集群和自發的社交媒體用戶在參與國際輿論斗爭時的行為進行規范和管理的法律法規；其二，雖然基于域外利益需要，輿論斗爭越來越重要，但是，主動的輿論斗爭依然要限制在國際法和對外傳播法律法規的范疇內，否則就會擴大輿論斗爭，產生外交爭端，影響國家外交政策的執行，而這也正是國際輿論斗爭需要規制的地方。

本文系新媒體環境下高校教師媒介素養提升研究（1000-10821357）的資助研究成果。

聶書江系中國政法大學光明新聞傳播學院副教授；尹悅系中國政法大學光明新聞傳播學院碩士研究生

「注釋」

①王文：《調動“百萬大軍”——論中國智庫對外傳播的進展、困境與政策建議》，《智庫理論與實踐》2021年第1期，第12頁。

②張志安、唐嘉儀：《民間主體參與平臺網絡國際傳播的路徑和策略》，《對外傳播》2022年第2期，第72頁。

③《習近平在中共中央政治局第十次集體學習時強調 加強涉外法制建設 營造有利法治條件和外部環境》，《人民日報》2023年11月29日，第1版。

④[德]卡爾·克勞塞維茨：《戰爭論》（魏止戈譯），武漢：華中科技大學出版社，2016年，第1頁。

⑤隋巖：《群體傳播時代：信息生產方式的變革與影響》，《中國社會科學》2018年第11期，第114頁。

⑥張洪忠、段澤寧、楊慧蕓：《政治機器人在社交媒體空間的輿論干預分析》，《新聞界》2019年第9期，第25頁。

⑦黃進：《論統籌推進國內法治和涉外法治》，《中國社會科學》2022年第12期，第85頁。

⑧龐興雷：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11月18日，第01版。

⑨[美]保羅·肯尼迪：《戰爭與和平的大戰略》（時殷弘、李慶四譯），北京：世界知識出版社，2005年，第182頁。

⑩[德]伊曼努爾·康德：《論永久和平》（何兆武譯），上海：上海人民出版社，2005年，第2頁。

11[美]亞歷山大·溫特：《國際政治的社會理論》（秦亞青譯），上海：上海世紀出版集團，2014年，第XXXIII頁。

12[美]漢斯·摩根索：《國家間政治——權力斗爭與和平》（徐昕等譯），北京：北京大學出版社，2012年，第80頁。

責編：譚震