從采購角度看健全國有企業推進原始創新的制度安排

日前，國務院國資委、國家發展改革委聯合印發《關于規范中央企業采購管理工作的指導意見》（國資發改革規〔2024〕53號，以下簡稱《指導意見》），在推進國有企業健全原始創新的制度安排方面邁出了重要一步，也在一定程度上解決了國有企業采購創新產品流程和制度不明確的問題。

但國有企業原始創新動力不足的問題仍然沒有從根本上得到解決。與國有企業成為“原創技術策源地”及“關鍵核心技術”提供者的要求相比，推進健全國有企業原始創新的制度安排，還需要進一步深化改革，作出制度性安排。

本文將從采購角度分析國有企業推進原始創新所存在的主要問題，并提出改革建議。

采購管理不規范明顯制約國有企業原始創新動力

近年來隨著巡視、審計、合規、追責等管理監督工作的持續加強，部分企業采購制度不完善、政策解讀不準確、供應商資格設定和準入不規范等問題凸顯，個別國有企業還出現了應當使用招標方式而未使用招標方式、應當公開招標而未公開招標的情況。按照巡視整改工作要求，應當對存在的上述問題進行整改。但是，在整改工作完成之后，卻出現了招標采購“一刀切”式地采取公開招標方式、不愿意使用單一來源采購方式、不愿意從民營企業采購貨物、不愿意發起創新產品的采購等問題，直接影響了創新產品的采購和原始創新的發展，使得推動原始創新的制度性安排有可能流于形式。

（一）“一刀切”式地采取公開招標方式采購

有的國有企業規定1萬元以上的采購必須走公開招標流程。按照現行招標投標管理辦法、預算管理制度、合規管理制度等的規定，在國有企業發起并完成一次公開招標采購需要走較長的流程，一般需要經歷預立項、預調研、列預算、供應商招募、供應商詢價、正式立項、準備采購文件、委托招標公司、準備招標文件、發標、評標、中標等環節，由此而導致采購1萬元貨物的采購成本超過了采購貨物本身。

有的國有企業規定10萬元以上的采購需要事先選定三家合格的候選供應商才能發起采購，導致采購只有一家供應商的創新產品在客觀上存在困難。由于走公開招標采購流程需要和需求部門、預算部門、法務部門、采購部門、合規部門頻繁溝通、交流，需要遵守相關部門的制度規定，這些制度規定常常會存在相互打架的情況，導致走完一項公開招標采購流程所需的協調工作量巨大，相關業務人員和采購人員在走完相關采購流程之后均有被“扒掉一層皮”的感覺。

這種采購工作現狀不但影響了采購工作效率，打擊了采購人員的積極性，而且浪費了行政資源，導致相關工作人員一旦涉及需要公開招標采購的事宜，均會敬而遠之、能不干就盡可能不干。在這種制度環境和工作習慣背景下，很難發起對原創性質的產品的采購，只能發起上級部門文件明確要求的、必須在規定期限內完成的采購。

《指導意見》的下發，為中央企業開展招標采購工作給出了詢比采購、競價采購、談判采購、直接采購四種方式。但詢比采購和競價采購通常會變成價格的競爭、低價者中標，主要原因是參加采購評審的專家不愿意在非價格因素方面通過打分評價拉開差距。他們的理由是這些候選供應商均是被業務部門和采購部門認可的、符合資格和條件的供應商，他們的打分如果存在較大差距，擔心經不起審計和巡查的檢驗。低價者得的中標原則使得招標人很難采購到高質量的產品，影響并阻礙著采購之后的企業高質量發展。談判采購形式相對靈活、采購結果常常能夠讓業務部門滿意，但也因為擔心被審計和巡查重點關注而在國有企業很少采用。而直接采購方式更少有單位愿意使用。

（二）不愿意采用通過單一來源方式直接采購

按照《中華人民共和國招標投標法》的有關規定，國有企業、政府部門、事業單位的采購投標人不應當少于三家，“投標人少于三個的，招標人應當依照本法重新招標”。但是原始創新產品在客觀上通常只有一家廠商提供，否則就不是原始創新產品。由于沒有三家供應商提供相關產品或服務，一般情況下國有企業不愿意發起走單一來源采購方式的直接采購流程。只有在上級主管部門要求限期完成某些工作、不得不使用創新產品或服務才能完成的情況下，才有可能采購原始創新產品。但在這種情況下，通常會要求創新產品提供商想方設法找到另外兩家類似的廠商來陪標。讓創新產品提供者尋找到兩個供應商來圍標的做法盡管不合規、不合法，但對創新型企業來說已經是最好的采購安排了，因為這總比創新產品沒有人使用強。對于采購方來說，這種情況往往能夠采購到自己滿意的產品，總比公開招標卻采購了一家不能滿足業務需要的廠商的產品強。

《指導意見》明確當“有效供應商只有一家時可以直接采購”。現在的問題是，由誰來確認有效供應商只有一家。按照過去的經驗，對采購活動巡查、審計的重點就是通過單一來源方式實現的采購，導致盡管有《指導意見》的制度保障，但也難以落實，因為很難有部門或個人愿意承擔確認“有效的供應商只有一家”的責任。這一方面是因為在客觀上受采購人的認知水平和資料收集范圍的限制，難以確定市場上有效的供應商只有一家，另一方面是因為即使在發起采購這個時點上確實確定只有一家有效的供應商，但在一年或數年之后的巡查、審計時點很難確保不會出現同類供應商。由于很難對巡查、審計人員解釋清楚采用單一來源采購的理由，無論采購的業務需求部門還是采購部門的經辦人或領導，均不愿發起直接采購，也不愿在單一來源采購申請文件上簽字。

（三）不愿意從民營企業采購貨物

黨中央、國務院多次出臺政策鼓勵從中小微企業特別是民營企業采購貨物，還規定了具體的采購比例要求和評標打分時的加分規定。但隨著反腐力度的加強和在采購過程中暴露的民營企業賄賂國有企業相關工作人員的案件增多，當前在國有企業普遍出現了不愿意從民營企業采購貨物、不愿意和民營企業發生業務關系的習慣性做法或風氣。主要表現在：一是當涉及需要從民營企業采購貨物才能滿足業務需求的情況時，需求部門和采購部門的經辦人均不能太積極主動，否則擔心會被懷疑存在利益驅動；二是如果采購結束某一民營企業中標，采購相關人員又會擔心被懷疑存在利益輸送，因此在客觀上不愿涉及從民營企業采購貨物的事宜；三是如果通過公開招標的方式采購到的中標廠商又不能滿足業務部門的需求、中標廠商不是自己所滿意的廠商，一方面會浪費寶貴的采購資源和時間，另一方面會在未來變成監督追責的依據。因此目前在國有企業普遍出現了不愿意從民營企業采購貨物的情況。但是，民營企業是當前我國經濟的主體力量，也是我國居民獲得就業機會的主渠道，民營企業沒有訂單、缺少生存空間，國有企業的生存空間也非常有限。

還有一種情況是當民營企業規模很小時面臨著說服相關部門走完招標采購流程、在相關采購文件上簽署意見的困難。原始創新產品的提供商，通常來自小團隊、小企業，這類廠商因為其產品推出的時間、創新產品本身的特點等原因很難有足夠的規模。但是，如果推薦的候選供應商規模太小，比如職工人數不超過20人或者年收入不超過500萬元，相關部門的人員往往不愿放行，因為他們會擔心這個廠商有一天不存在了怎么辦。由此而導致，在國有企業發起采購一種創新型產品，所需要花費的溝通說明工作量巨大。這種“出力不討好”的事情不愿意干確實也“情有可原”。由此而導致國有企業很難成為推動我國原始創新的主力軍。

（四）采購流程過長阻礙了創新產品的采購和使用

按照現行的國有企業全面預算管理制度規定，年前無預算、今年不行動。這種約定俗成的制度安排，使得創新企業的創新產品在創造出來之后的第一年需要先列預算，第二年才能走采購流程，第三年才能落地應用，四五年之后才能被使用起來，于是國有企業只能采購在四五年之后仍然不過時的極少部分的創新產品。國有企業很難采購時間性要求很強的創新性產品，這也是為什么國有企業在快速多變的互聯網領域、在日新月異的人工智能領域很難有較大突破或創新的根本原因。

進一步深化采購制度改革、促進原始創新的對策建議

習近平總書記指出，科技是國家強盛之基，創新是民族進步之魂。國有企業要在科技創新驅動發展方面發揮“排頭兵”作用。《指導意見》從推動中央企業強化采購尋源和供應商管理、完善采購執行和評審機制、推動采購活動公開透明、提升采購數智化水平、加大集中采購力度、發揮采購對科技創新的支撐作用、鼓勵更好地履行社會責任七個方面對中央企業采購管理工作提出了新的制度安排，但從黨中央關于健全促進原始創新的制度安排的要求和期望來看，還存在著進一步深化改革、完善制度的很大空間。特提出如下對策建議：

（一）修改完善預算管理制度，賦予國有企業靈活安排預算和采購的權利

近年來在國有企業執行全面預算管理制度的有關規定之后，企業的年度預算難以適應企業經營環境的變化，申請預算調整又需要一個較長的時間周期，且當前合規管理相當嚴格，不按規定申請預算、調整預算、批準調整之后再列支就會面臨違反合規管理的有關規定。企業在變化了的環境面前處于較為被動的無助和挨打狀態，迫于預算執行、調整的剛性規定以及預算執行情況的考核要求，只能選擇不作為。這種制度安排不利于企業應對外部市場環境的劇烈變化，不利于企業快速采購和應用創新性產品，從根本上來講不利于企業的生存與發展。

因此，建議首先從預算管理制度這個龍頭出發，對相關制度進行修改完善，改變國有企業無預算不列支、無預算不投資、無預算不采購的工作習慣，讓企業有活力、有動力、有可能從事一些自主創新性質的工作。從本質上來講，預算僅僅是一種預算，是屬于計劃性、導向性和引領性質的一種制度安排，目前將其變成企業不可突破的紅線，將使企業在一年的預算期之內很難有自主發揮的空間。當國有企業的經營活動、采購活動均是按照年度這個周期來安排的時候，在一年內經營環境會發生較大變化的領域均不適合國有企業生存，只有那些在多年來保持不變的領域才適合國有企業生存。黨中央對國有企業的定位是要發揮國民經濟“頂梁柱”、創新驅動發展“排頭兵”、經濟穩定“壓艙石”的作用。這一定位和要求的實現必須有相應的制度安排，要賦予國有企業預算的靈活性和預算調整的及時性，降低或取消對國有企業預算安排的剛性約束和考核要求，要將國有企業的經營管理權力歸還給國有企業，讓國有企業黨委發揮領導核心作用，使國有企業的活力和動力重新得到煥發。

（二）完善監督檢查制度，為國有企業工作人員創造一個寬松的制度環境

當前在國有企業的監督檢查存在環節過多、工作崗位設置過多等問題，已經到了阻礙國有企業業務正常開展的程度。在監督檢查方面，目前有紀委監督、巡視組監督、董事會風控、審計委員會監督、內部審計監督、財務預算決算監督、績效考核監督、內部控制監督、法務合規監督、離任審計等專項審計監督、重大風險事項監督、“三重一大”決策監督以及監督追責等，在監督相關的崗位設置方面目前有黨委書記領導的內部審計、紀委書記、審計專員、外派董事、監事會主席（監事長）、總法律顧問、首席風險官、首席合規官等。這些監督環節和監督崗位的設置都是有相關的制度性安排。由于各個監督制度規定的監督主體不同、監督工作流程不同、監督內容不同、監督時間不同，導致相關監督工作出現了較為嚴重的職能重疊和工作交叉。特別是近年來每項監督工作制度的出臺，均追求形成監督閉環、工作留痕，導致國有企業的許多工作人員目前的主要工作是應付各種形式的監督檢查，沒有時間從事正常的業務工作。各種監督檢查工作的一個負面影響，就是國有企業往往不愿意發起單一來源采購、不愿意從民營企業采購，也不愿意采購由少數人組成的創新團隊開發的創新性產品。

要從根本上改變這種局面，必須消除相關制度。建議從減輕基層工作人員負擔、將國有企業工作人員從應付各種監督檢查的事務性和重復性工作中解放出來、消除國有企業推動原始創新的制度障礙的角度，對相關制度規定來一次大的修改完善。

（三）修改完善相關采購管理制度，簡化采購流程，為《指導意見》的執行創造條件

一是修改公開招標制度。明確當公開招標時的投標人不足三家時應當按照實際投標人數轉為談判采購或單一來源采購。如果應標人不足三家就按照廢標處理或進行重新招標，均會帶來時間和精力的浪費，也會打擊采購相關人員的工作積極性。

二是提高公開招標采購的門檻。建議在國有企業100萬元以下的采購可以不走公開招標流程，可以設置簡易采購流程。不能因為在采購環節出現了利益輸送、貪污腐敗事件就讓企業不愿意發起采購。發生相關腐敗案件應當交給法律來解決。

三是鼓勵國有企業從小微企業采購貨物。特別是在制度上、在評標環節、在采購立項環節，要禁止設置企業職工人數、企業營業收入、企業利潤等方面的門檻限制，讓小微企業、收入不穩定的初創企業、從事創新活動的虧損企業有機會獲得采購合同。現在在國有企業供應商信息共享之后，小微民營企業因為規模小、收入不穩定等原因越來越難以接到國有企業的訂單。這不但會阻礙國有企業采用原始創新產品，而且不利于國有企業發揮推動原始創新的作用。

總之，當前國有企業原始創新動力不足的制度環境不建立，民營企業發展缺乏國有企業采購支持的問題不解決，國有企業和民營企業的發展充滿活力的制度性障礙不消除，國民經濟很難從根本上恢復活力，宏觀經濟需求不旺、經濟增速乏力的局面也很難從根本上加以改變。要站在促進國民經濟健康發展、創新煥發國有企業發展動力和創新活力的角度，深化各個方面的改革，讓原始創新真正成為驅動我國經濟增長和高質量發展的強大動力。