國有經濟布局結構的時代特征與實現路徑

國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量。進入新時代，國有經濟的保障鞏固與持續發展問題愈發受到重視。黨的二十屆三中全會在強調堅持和落實“兩個毫不動搖”時指出，“深化國資國企改革，完善管理監督體制機制，增強各有關管理部門戰略協同，推進國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本和國有企業做強做優做大，增強核心功能，提升核心競爭力”。

國有經濟布局優化和結構調整有助于提高國有企業和國有資本運行效率，強化國有經濟對國民經濟的引導和調控功能，保障國家經濟安全。在此基礎上，系統梳理國有經濟布局優化和結構調整的時代特征，深入審視其在實踐中取得的具體成效，科學評估未來發展面臨的挑戰，對于引領社會主義市場經濟健康穩定發展、建成高水平社會主義市場經濟體制的宏偉目標具有重要意義。

國有經濟布局結構的時代特征

中國共產黨成立以來，就很重視國有經濟發展。在不同的歷史時期，國有經濟布局有著完全不同的時代特征。

（一）社會主義改造之前

這一時期，我國大力發展國有經濟、鞏固國有經濟在國民經濟中的主體地位，旨在塑造一個政治自由、經濟繁榮、文明先進的新中國。國有經濟前身主要包括新民主主義革命前創立的大銀行、大工業、大商業，以及創立于新民主主義革命時期的國營企業、公營企業兩部分。

新民主主義革命前創立的大銀行、大工業、大商業主要由以下幾部分構成：第一，洋務運動時期在繼承中國傳統封建官辦工業的基礎上，為“求強”而創辦的軍用工業，以及為“求富”而創辦的涉及航運、礦冶、紡織、電訊等領域的民用企業；第二，帝國主義依靠特權在我國建立起的外資企業，以及通過掠奪中國人民財產而積累的巨額在華資本；第三，國民黨反動政府和大官僚分子所經營的具有買辦、封建性質的官僚資本。這些企業在新民主主義時期經過沒收和改造，轉變為全民所有的國營企業，增強了社會經濟力量。

創立于新民主主義革命時期的國營企業、公營企業可追溯至革命戰爭為支援革命和改善人民生活，在革命根據地建立的公賣處。1928年，紅軍在茨坪建立起我國第一個公營經濟性質的公賣處，伴隨著贛南、閩西等新的革命根據地不斷開辟，公賣處這種經濟形式逐漸發展為公營企業，并成為國有經濟在新民主主義時期的主要表現形式，為新中國成立后建設和管理社會主義經濟準備了條件。此后，在將革命根據地和邊區的公營企業延續發展的基礎上，我國又興建了大批軍工國防相關的“國營企業”。

新中國成立后，經過三年新民主主義建設，建立在沒收大銀行、大工業、大商業基礎上的國營企業和新建國營企業的力量日益發展壯大，國民經濟得到了全面的恢復與初步的發展，為我國向社會主義社會過渡奠定了堅實的基礎。

（二）社會主義革命和建設時期

這一時期，我國致力于國有經濟的積累與擴張，其核心目標是解決人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾。

伴隨著國民經濟的逐漸恢復，我國提出了過渡時期的總路線——一化三改，開始將重工業作為優先發展的目標，優先建立起以第一重型機器廠、長春第一汽車制造廠、沈陽第一機床廠和武漢鋼鐵公司等為代表的，以國營企業為主要支撐形式的重工業項目。

“一化三改”完成后，我國成為以公有制為基礎的社會主義國家，在經濟體制上實行集中的計劃經濟體制。全民（國家）所有制和集體所有制在國民經濟中占據了主導地位，國營經濟作為全民（國家）所有制的主要實現形式，在工業領域得以快速積累擴張。在蘇聯援建的156個重大項目中，除了軍事工業，在民用工業的投資方面，中西部地區就有48個。圍繞156個重大項目，還建立了694個限額以上配套工程，其中有472項都分布在中西部地區。1956年社會主義國營工業的產值占工業總產值的67.5%，公私合營工業產值占32.5%，私人工業幾乎全部消失。

20世紀60年代初，國際局勢變化使我國不得不重新調整國營企業的空間布局。1964年8月，國家建委召開一、二線搬遷會議，三線建設正式拉開帷幕。以云南、四川、陜西、貴州、甘肅等省的全部地區，以及河南、湖北、湖南三省的西部地區為建設重點，位于東北和沿海地區的國營工業國防企業被大量搬遷至三線地區，同時，也在三線地區新建了一批國營企業，三線地區的國營企業迅速增加。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期

社會主義市場經濟體制下，國有經濟的布局優化和結構調整以提高國有經濟效率，激發市場活力為目標。計劃經濟雖然可以在資源短缺時最大限度整合資源，實現經濟發展，但在中央計劃統一管控下，企業和個人的經濟活動受到計劃的約束，導致生產效率低下，難以滿足人民日益增長的物質文化需要。

改革開放以來，我國逐漸突破計劃經濟體制、引入市場機制，打破了原先 “一大二公三純”的傳統經濟結構。在改革開放之前，我國的國有經濟份額占到國民經濟的90%以上，涵蓋了國民經濟的各個部門，因此要搞活國民經濟，首當其沖就要搞活國營企業。黨的十四屆三中全會提出將“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度正式作為國有企業改革的目標。國有企業開始順應市場機制進行改革，在自身產業布局和產業結構的選擇上擁有了更大的自主權。但國有企業的所有權歸屬及其社會責任要求國有企業的市場化調整不能是無限制的，必須遵循“抓好大的，放活小的”，“堅持有進有退，有所為有所不為”的改革思路，在通過市場機制對缺乏競爭力和發展困難的國有企業進行調整和重組的同時，“進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，增強國有經濟的控制力”。這一舉措不僅解決了國有經濟布局過于分散的情況，而且提高了國有經濟的經營效率。

政策層面限制措施的放寬之后，國家不再單一地將國有經濟資源重點配置于重工業領域，服務業日益成為促進經濟發展的重要動力，而國有經濟結構亦呈現出從以第二產業為核心向以第三產業為重心的多元化轉型趨勢。

（四）中國特色社會主義新時代

進入新時代，隨著市場機制在資源配置過程中作用的逐步強化，國有企業的市場化改革不斷深化，活力得到釋放。相應地，我國在國有經濟布局優化和結構調整的戰略部署中，將重心轉移至整體社會效率的提高上。在產業布局方面，注重促進產業在國內有序轉移，優化區域產業鏈布局，以國有經濟為牽引，“疏解北京非首都功能、推進京津冀協同發展”，引導下游地區資金、技術、勞動密集型產業向中上游地區有序轉移，“強化中西部和東北地區承接產業轉移能力建設”；在產業結構方面，大力推行減量化發展，使其更加專注于核心業務，“推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中”，為私營企業提供更多的市場空間。

國有經濟布局優化和結構調整取得成效及面臨挑戰

我國國有經濟產業布局持續優化但區域間分布深度差異較大

伴隨國有企業戰略性重組和專業化整合持續深化，東部地區國有經濟占比呈下降趨勢。西部地區通過對發達地區產業轉移的有序承接，國有經濟占比上升。但是，我國國有經濟區域間分布深度差異仍然較大。2020年，東部、中部、西部和東北地區國有企業數量占全國比重分別為36.4%、30.91%、20.6%和12.09%，國有資產占全國比重分別為54.49%、16.25%、25.47%和3.79%，國有經濟仍高度集中在東部地區。以長江流域為例，長江中上游、下游地區國有經濟總量上差距懸殊，對于推進城市群一體化建設較為不利。2020年，我國長江經濟帶下游地區（三省一市）共有國有企業4.68萬戶、國有資產11.19萬億元，長江經濟帶中上游地區（7個省區市）7.03萬戶、國有資產9.09萬億元。其中，西藏自治區（共有國有企業0.26萬戶、國有資產0.14萬億元）和青海省（共有國有企業0.40萬戶、國有資產0.28萬億元）國有經濟發展仍然十分落后。

我國國有經濟產業結構改革效果初顯但聚焦主業不夠充分

國有經濟自主經營權的提升以及市場的蓬勃發展，帶來了國有經濟在第三產業的過快增長。截至2012年，我國第一、第二、第三產業中國有企業數量占比分別為2.56%、6.86%和90.58%，國有資產占比分別為0.9%、31.3%和67.8%，第三產業國有企業和國有資產占比遠超第一、第二產業。新時代以來，我國高度重視國有經濟的結構性改革，以期國有經濟更加集中力量于核心業務。截至2020年，我國國有企業精簡至46.99萬戶，國有資產增長至77.22萬億元，實現了從“去粗”向“取精”轉變，國有經濟效率持續提升，三次產業國有企業數量占比分別為2.46%、5.10%和92.45%，國有資產占比分別為1.66%、34.73%和63.61%。盡管第一、第二產業國有資產占比不斷提升，改革效果初顯，但第三產業國有企業數量和國有資產總量的占比仍具有絕對優勢，未充分聚焦主業。

具體來看，我國國民經濟行業90個行業大類中均有國有企業分布，但其中75個行業大類的國有企業數量占比均不足1%。其中，國有企業數量占比前3的行業大類分別為批發業（14.93%）、貨幣金融服務業（14.39%）和零售業（13.52%），排名前19的行業大類均隸屬于第三產業，隸屬于第一產業的行業大類占比最高的為林業（0.69%），隸屬于第二產業的行業大類占比最高的為農副食品加工業（0.62%）。在41個工業行業大類中，26個行業大類的利潤總額同比增加，15個行業大類的利潤總額同比降低，其中，石油和天然氣開采業（下降83.2%），石油、煤炭及其他燃料加工業（下降26.5%），煤炭開采和洗選業（下降21.1%）的下降尤為明顯。

國有經濟布局優化和結構調整的實現路徑

持續優化國有經濟產業布局，促進區域均衡協調發展

國有經濟作為國民經濟的主導力量，對于促進區域均衡協調發展具有重要作用。新時代新征程，優化國有經濟產業布局，不僅是現階段我國提高國有經濟效率、促進區域均衡協調發展的需要，也是構建新發展格局、實現共同富裕的根本要求。

一是要明確各區域國有經濟的發展定位和發展目標。強化頂層設計與規劃引導，根據各區域資源稟賦、經濟發展階段和比較優勢，制定差異化的區域國有經濟發展政策。東部地區重點發展高新技術產業、現代服務業和先進制造業，推動國有經濟向價值鏈高端攀升。中部地區依托區位優勢，發展現代物流、文化旅游、能源原材料等產業，促進國有經濟成為區域發展的新動力。西部地區加強基礎設施建設，發展特色優勢產業，如新能源、新材料等，推動國有經濟與地方經濟融合發展。東北地區著重發展資源型產業、現代化農業和重型工業等，推動傳統產業國有經濟轉型升級。

二是加強區域間國有經濟合作。一方面，積極發揮中央企業跨區域資源整合能力，落實落深央地合作，促進中央和地方國有企業協同發展；建立中央企業與地方企業合作的長效機制，尤其要加強中央企業在中西部地區的投資布局，依托央地合作促進區域經濟高質量發展。另一方面，加強地方國有企業間合作，推動不同區域的地方國有經濟根據區域資源稟賦、產業鏈上下游特點加強合作，促進東、中、西部間產業轉移和產業承接的高效對接和合理布局，降低區域間同質化競爭，推動區域協同發展。

三是優化區域內國有經濟布局。推動中央企業、省級國有企業、市級國有企業加大對縣域經濟發展支持，加快補齊縣域發展短板，改善縣域發展環境。以國有經濟布局優化為紐帶推動大中小城市和小城鎮協調發展，實現資源要素在區域內的合理流動與高效配置，為區域經濟的均衡增長和可持續發展提供堅實的國有經濟基礎。

著力推動國有經濟結構調整，提升產業鏈現代化水平

一是進一步明確國有經濟產業布局范圍，加強國有經濟戰略支撐作用。建立正面清單鼓勵國有經濟向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域集中，同時以建立負面清單的方式限制國有經濟盲目擴張，實現國有經濟在產業間的進退有序。在確定國有經濟布局范圍時，既要結合國家區域發展戰略和地方經濟發展規劃，充分發揮國有經濟在促進生產力發展中的作用，也要注重國有經濟自身發展優勢，確定產業鏈核心關鍵環節作為國有經濟的主要布局方向。還應結合產業發展趨勢，逐步退出市場化發展水平逐漸提升、國有經濟布局優勢減弱的行業。

二是加快國有企業“兩非”“兩資”清理。強有力的主業是國有企業發揮戰略支撐力的基礎，加快“兩非”“兩資”清理力度，能夠為國有企業做強做優做大主業提供資金支持，提高國有企業主業競爭力。一方面，“兩非”“兩資”清理要結合剝離國有企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，促進國有企業市場主體地位的落實。另一方面，建立和完善國有企業投資審批制度，嚴控國有企業新增投資。限制國有經濟在房地產、金融等高風險領域的盲目擴張，對于不符合國家戰略、超出企業主業范圍的投資項目不予批準。進一步引導國有經濟脫虛向實，推動國有經濟向實體經濟、高端制造業集中。

三是加強國有經濟的專業化整合。一方面，積極推動重要行業和關鍵領域中的國有企業進行橫向整合，避免國有企業的重復投資和同質競爭，提高國有經濟的總體競爭力。另一方面，積極發揮國有經濟創新主體地位，加大國有資本對產業鏈上下游關鍵環節的縱向整合力度，加大對前瞻性戰略性新興產業、產業鏈關鍵領域核心技術環節的投入力度，補齊產業鏈供應鏈短板，實現產業鏈的自主可控、安全高效。同時培育國有企業成為現代產業鏈“鏈長”，依托“鏈長”推動國有企業與其他所有制企業實現融通發展。

四是加強國有資本對重要初級產品供給的支撐作用。我國的初級產品在高端農產品、礦產和能源等方面的供給仍存在緊平衡壓力與結構性缺口，對外依存度高，農業初級產品供給并未展現出顯著地區優勢，對于初級產品中的資源類產品較少提及，對采礦業行業門類關注較少，初級產品國際定價權方面較為被動。一方面，要加強國有企業技術投入以提高農業綜合生產能力。發揮國有企業的引領作用，推動國有經濟與集體經濟協同發展，提高農業現代化水平。另一方面，要明確重要能源資源國內生產自給的戰略部署，加快油氣等資源先進開采技術開發應用，發揮國有企業支撐托底作用。

（國家社會科學基金一般項目：21BJL041）