特種設(shè)備安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建探討

關(guān)鍵詞：特種設(shè)備，標(biāo)準(zhǔn)體系，風(fēng)險(xiǎn)，辨析，標(biāo)準(zhǔn)化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.12.012

0 引言

特種設(shè)備的安全運(yùn)行影響著人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，以及社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特種設(shè)備一旦發(fā)生安全事故，常常導(dǎo)致嚴(yán)重后果，因此必須做好其安全監(jiān)管工作。特種設(shè)備種類繁多，按設(shè)備類別可包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂設(shè)施和廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛8個(gè)大類，目前全國(guó)保有量近2000萬(wàn)臺(tái)[1]。隨著特種設(shè)備監(jiān)管觸角下移，如何在新形勢(shì)下，滿足特種設(shè)備安全需要的新的監(jiān)管方式，是目前亟待解決的問(wèn)題之一。本文從標(biāo)準(zhǔn)化的角度，按照貫穿特種設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、維修、檢驗(yàn)及使用的全壽命周期的產(chǎn)品技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)辨析、風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵點(diǎn)控制途徑，助力實(shí)現(xiàn)特種設(shè)備全壽命、全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)管控 。

1 特種設(shè)備安全監(jiān)管及其標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀分析

1.1 我國(guó)特種設(shè)備安全現(xiàn)狀

特種設(shè)備是指涉及生命安全、危險(xiǎn)性較大的鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運(yùn)索道、大型游樂設(shè)施和廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛，它是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中人民生活的基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施。截至2022年底，我國(guó)有特種設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)75，689家，特種設(shè)備總量1，955.25萬(wàn)臺(tái)，另有氣瓶2.35億只、壓力管道85.9萬(wàn)千米。近十年來(lái)，我國(guó)特種設(shè)備增長(zhǎng)迅猛，保有量由2012年的821.67萬(wàn)臺(tái)增長(zhǎng)到2022年的1，955.25萬(wàn)臺(tái)，十年間增加了1. 38倍，增長(zhǎng)速度基本保持8%以上[2]。根據(jù)《中國(guó)特種設(shè)備領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展報(bào)告（2022）》，我國(guó)60%的GDP都與特種設(shè)備相關(guān)，特種設(shè)備的生產(chǎn)和使用，在我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有極大的比重，涉及使用的人員十分廣泛。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局非常重視特種設(shè)備的安全監(jiān)管，近年來(lái)不斷優(yōu)化特種設(shè)備安全監(jiān)管方式，制定《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計(jì)方案》，修訂完善規(guī)章和安全技術(shù)規(guī)范，建立特種設(shè)備質(zhì)量安全追溯體系[3]，著重加強(qiáng)特種設(shè)備全生命周期安全監(jiān)管。

市場(chǎng)監(jiān)管總局《2022年全國(guó)特種設(shè)備安全狀況的通告》分析指出，特種設(shè)備安全事故按發(fā)生環(huán)節(jié)劃分，發(fā)生在使用環(huán)節(jié)占87.96%，維修環(huán)節(jié)占9.26%，安裝調(diào)試環(huán)節(jié)占0.93%，檢驗(yàn)檢測(cè)環(huán)節(jié)占0.93%，運(yùn)輸環(huán)節(jié)0.93%。由此可見，特種設(shè)備事故大多發(fā)生在特種設(shè)備作業(yè)期間。由于部分特種設(shè)備的特殊性（如電梯、氣瓶、游樂設(shè)施、客運(yùn)索道等），使用對(duì)象大多為普通公眾，故對(duì)其的安全監(jiān)管不僅關(guān)系著數(shù)以千萬(wàn)的特種設(shè)備作業(yè)人員，更多關(guān)系著社會(huì)公眾的安全[4]。上述通告還指出，特種設(shè)備安全事故發(fā)生的原因主要分三類：一是使用、管理不當(dāng)引發(fā)的事故，約占80.00%。二是維護(hù)保養(yǎng)不到位造成的安全部件失效及保護(hù)裝置失靈引發(fā)的事故約占18.33%。三是其他次生原因引發(fā)的事故，約占1. 67%。由此可看出，我國(guó)特種設(shè)備在使用、管理環(huán)節(jié)還存在較大的安全隱患，使用過(guò)程中的違章作業(yè)是造成事故的主要原因，作業(yè)人員違章操作、操作不當(dāng)、維護(hù)缺失、管理不善等給特種設(shè)備的使用帶來(lái)了巨大的安全隱患。

1.2 特種設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化現(xiàn)狀

由于特種設(shè)備在生產(chǎn)和社會(huì)生活中的重要作用及其本身所具有的危險(xiǎn)性，世界多數(shù)國(guó)家都制定了特種設(shè)備安全管理法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其從設(shè)計(jì)、制造到使用、報(bào)廢的全過(guò)程實(shí)施嚴(yán)格的管理。我國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)管工作初步形成了“法律-行政法規(guī)-部門規(guī)章-安全技術(shù)規(guī)范-相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)”五個(gè)層次的體系框架[5]（見表1）。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章是主導(dǎo)原則，特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范是主體，標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)基礎(chǔ)，是法律法規(guī)得以實(shí)施的重要保證[5-6]。

其中，與特種設(shè)備有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)大約1500余項(xiàng)，主要為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還有少量的地方標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)是特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范（TSG）的技術(shù)基礎(chǔ)，特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范（TSG）提出特種設(shè)備的通用、最低安全要求，標(biāo)準(zhǔn)給出達(dá)到或者滿足基本安全要求的技術(shù)方法，標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范（TSG）基本安全要求的重要手段。

目前，與特種設(shè)備有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)包括特種設(shè)備產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、材料標(biāo)準(zhǔn)、安裝標(biāo)準(zhǔn)、性能標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)等，這些標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂、復(fù)審、宣貫、解釋、資料編輯和技術(shù)咨詢服務(wù)等由相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)歸口，相關(guān)的國(guó)家級(jí)標(biāo)技委名單見表2。特種設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化工作在近幾年取得了快速發(fā)展，多個(gè)標(biāo)技委因?yàn)楣ぷ骷?xì)分領(lǐng)域的需要，分別成立了不同的分技術(shù)委員會(huì)，如全國(guó)氣瓶標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)（TC 31）下設(shè)無(wú)縫氣瓶、焊接氣瓶、氣瓶附件、氣瓶檢驗(yàn)、氣瓶充裝、車用高壓燃料氣瓶、低溫絕熱氣瓶7個(gè)分技術(shù)委員會(huì)，進(jìn)一步推動(dòng)了特種設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化工作的開展。

《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃（2 016 —2020年）》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕89號(hào)）明確重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)楣舶踩I(lǐng)域，其中提到“完善優(yōu)化特種設(shè)備質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，提高我國(guó)公共安全管理水平”[7]。

1.3 特種設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)存在的問(wèn)題

現(xiàn)有的特種設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)體系主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：

（1）產(chǎn)品和安全標(biāo)準(zhǔn)多。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有特種設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)的分析，鑒于特種設(shè)備安全運(yùn)行的重要性，目前有效的多為產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和安全標(biāo)準(zhǔn)尤其設(shè)計(jì)、制造、檢驗(yàn)、維保等環(huán)節(jié)的安全標(biāo)準(zhǔn)，是目前標(biāo)準(zhǔn)體系的重要組成部分。

（2）管理標(biāo)準(zhǔn)少。特別是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、使用監(jiān)管、應(yīng)急處置等方面的標(biāo)準(zhǔn)還存在明顯的欠缺。鑒于目前特種設(shè)備事故發(fā)生的主要原因是操作不當(dāng)和管理規(guī)范缺失，有必要加強(qiáng)管理標(biāo)準(zhǔn)制定工作，完善特種設(shè)備使用中風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和處置。

2 特種設(shè)備安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

2.1 必要性

標(biāo)準(zhǔn)化是一種規(guī)范行為、建立最佳秩序、節(jié)約社會(huì)成本的基礎(chǔ)管理手段，對(duì)促進(jìn)特種設(shè)備安全監(jiān)察工作科學(xué)化、合理化和高效化具有重要的基礎(chǔ)支撐作用。在特種設(shè)備的設(shè)計(jì)、制造、安裝、改造、維修、檢驗(yàn)及使用的七個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)中，標(biāo)準(zhǔn)化始終如影隨形，貫穿其中。設(shè)計(jì)有設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、制造有制造標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)有檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。離開了標(biāo)準(zhǔn)，整個(gè)監(jiān)管寸步難行。因此，在特種設(shè)備領(lǐng)域運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化手段，可以達(dá)到對(duì)特種設(shè)備全生命周期的安全監(jiān)管。2021 年10 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》，明確要求織密筑牢特種設(shè)備等領(lǐng)域安全標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)，提高保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全水平。最新公布的《特種設(shè)備安全與節(jié)能事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃（公開征求意見稿）》中提出，要完善特種設(shè)備安全管理標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)特種設(shè)備關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵產(chǎn)品的技術(shù)攻關(guān)和標(biāo)準(zhǔn)研制。完善特種設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，對(duì)推進(jìn)特種設(shè)備安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化有基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。

2.2 構(gòu)建依據(jù)

（1）法律法規(guī)

《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》

《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》

《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》

（國(guó)務(wù)院令第549號(hào)）

（2）部門規(guī)章

《特種設(shè)備安全監(jiān)督檢查辦法》（國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第57號(hào)）

《特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》（國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第50號(hào)）

《特種設(shè)備作業(yè)人員監(jiān)督管理辦法》（國(guó)家質(zhì)檢總局令第140號(hào)令）

《大型游樂設(shè)施安全監(jiān)察規(guī)定》（國(guó)家質(zhì)檢總局令第154號(hào)令）

《客運(yùn)索道安全監(jiān)督管理規(guī)定》（國(guó)家質(zhì)檢總局令第179號(hào)令）

2.3 體系構(gòu)建原則

2.3.1 全面系統(tǒng)，重點(diǎn)突出

立足特種設(shè)備業(yè)務(wù)領(lǐng)域，圍繞特種設(shè)備產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、安裝、維護(hù)、使用、檢測(cè)全過(guò)程，建立健全安全監(jiān)管體系，確保特種設(shè)備生產(chǎn)方、使用方、維護(hù)方能夠準(zhǔn)確系統(tǒng)了解特種設(shè)備生命周期全標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)當(dāng)下特種設(shè)備操作不當(dāng)、維護(hù)缺失，管理不善等安全現(xiàn)狀，重點(diǎn)突出管理標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的編制，以確保符合特種設(shè)備安全監(jiān)管最終目的。

2.3.2 層次清晰，避免交叉

基于對(duì)特種設(shè)備的科學(xué)分類，按照體系協(xié)調(diào)、邏輯明確、管理有序的原則編制特種設(shè)備安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系。要對(duì)現(xiàn)有的特種設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行系統(tǒng)的分析，要對(duì)影響特種設(shè)備的眾多風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行認(rèn)真比較篩選，要按照滿足生產(chǎn)、使用、維護(hù)、監(jiān)管等多主體需求原則，確保標(biāo)準(zhǔn)總體系與子體系、各子體系、標(biāo)準(zhǔn)之間的相互協(xié)調(diào)，避免交叉與重復(fù)。

2.3.3 開放兼容，動(dòng)態(tài)優(yōu)化

標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建應(yīng)兼顧針對(duì)性和開放性，既能解決主旨問(wèn)題，又能體現(xiàn)可擴(kuò)充性，為行業(yè)新標(biāo)準(zhǔn)預(yù)留空間。同時(shí)應(yīng)結(jié)合特種設(shè)備安全監(jiān)管發(fā)展趨勢(shì)，定期對(duì)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行掃描、診斷、調(diào)整，提高標(biāo)準(zhǔn)體系的適用性和科學(xué)性。

2.3.4 依據(jù)國(guó)情，急用先行

立足特種設(shè)備對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)實(shí)需求，根據(jù)特種設(shè)備安全監(jiān)管發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)優(yōu)先填補(bǔ)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的空白，特別是在近幾年安全事故中凸顯的設(shè)備技術(shù)、管理、評(píng)價(jià)、服務(wù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 體系要素選擇

按照 GB/T 20000.1—2014《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語(yǔ)》，“標(biāo)準(zhǔn)”是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動(dòng)或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的文件。因此，標(biāo)準(zhǔn)化的對(duì)象是某個(gè)范圍內(nèi)共同使用和重復(fù)使用的事物。特種設(shè)備內(nèi)部組成要素?cái)?shù)量巨大、關(guān)系復(fù)雜，為了更好地進(jìn)行要素選擇，將需要標(biāo)準(zhǔn)化的對(duì)象按應(yīng)具備的安全技術(shù)要求、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)辨析、風(fēng)險(xiǎn)的控制排查三個(gè)方面進(jìn)行劃分。

2.5 標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)

特種設(shè)備安全監(jiān)管體系的構(gòu)建應(yīng)在現(xiàn)有法律法規(guī)指導(dǎo)下，對(duì)特種設(shè)備設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用、改造、維修、檢驗(yàn)等階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)、分析、評(píng)估和控制，主要可包含以下幾個(gè)子體系（見圖1）：

一是安全標(biāo)準(zhǔn)體系。包括產(chǎn)品設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用、改造、維護(hù)、檢驗(yàn)等過(guò)程應(yīng)滿足的技術(shù)要求。安全標(biāo)準(zhǔn)體系是特種設(shè)備安全監(jiān)管的基礎(chǔ)，我國(guó)現(xiàn)有的特種設(shè)備國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)基本為此類標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)該標(biāo)準(zhǔn)體系，可明確特種設(shè)備全生命周期中正常的、安全的技術(shù)要求，通過(guò)安全標(biāo)準(zhǔn)可以掌握設(shè)備的變化狀況，降低設(shè)備事故發(fā)生的可能性，提高設(shè)備安全性。

二是風(fēng)險(xiǎn)辨析標(biāo)準(zhǔn)體系。風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、分析是特種設(shè)備安全監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管就是在把握特種設(shè)備事故規(guī)律和風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)理論的基礎(chǔ)上，在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管組織部門的組織協(xié)調(diào)下，運(yùn)用科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)對(duì)特種設(shè)備進(jìn)行管理。風(fēng)險(xiǎn)辨析體系的目的，是對(duì)特種設(shè)備及特種設(shè)備運(yùn)行環(huán)境進(jìn)行全面的評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果劃分不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并制定不同的管控措施。風(fēng)險(xiǎn)辨析標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)給出風(fēng)險(xiǎn)源、危險(xiǎn)源的確定標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，分析辨析、評(píng)價(jià)、等級(jí)確定的方法等。

三是風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)體系。風(fēng)險(xiǎn)控制是指根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)辨析的結(jié)果，不同的等級(jí)應(yīng)采取的不同排查措施，類型包括工程技術(shù)措施、管理措施、培訓(xùn)教育、個(gè)體防護(hù)、應(yīng)急處置等[8]。在實(shí)際管控措施中，可包括增加巡檢的頻次，開展設(shè)備維修保養(yǎng)，更換零件，組織操作培訓(xùn)，開展應(yīng)急演練，及時(shí)反饋廠家分析狀況等。

3 對(duì)策與建議

3.1 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新，增加標(biāo)準(zhǔn)供給

加快標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)機(jī)制創(chuàng)新和標(biāo)準(zhǔn)供給，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、使用、維護(hù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)提升的倍增效應(yīng)；發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，激發(fā)企業(yè)質(zhì)量和服務(wù)提升內(nèi)生動(dòng)力，落實(shí)特種設(shè)備日常管理標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真梳理特種設(shè)備日常管理規(guī)范，確保特種設(shè)備安全運(yùn)行。

3.2 加強(qiáng)量化考核，開展安全評(píng)價(jià)

圍繞特種設(shè)備的制作工藝、檢測(cè)方法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定、產(chǎn)品質(zhì)量等開展安全評(píng)價(jià)。根據(jù)特種設(shè)備的分類分級(jí)角度，設(shè)定壓力容器產(chǎn)品、電梯、索道與游樂設(shè)施以及廠內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛等設(shè)備的安全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，整合特種設(shè)備安全管理案例，查找特種設(shè)備安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)和主要問(wèn)題，發(fā)揮評(píng)價(jià)指標(biāo)的導(dǎo)向作用，促進(jìn)特種設(shè)備安全管理。

3.3 開展示范建設(shè)，打造標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)

在現(xiàn)有特種設(shè)備安全管理基礎(chǔ)上，認(rèn)真梳理總結(jié)相關(guān)類別特種設(shè)備安全管理經(jīng)驗(yàn)，制定特種設(shè)備使用單位全層級(jí)、全生命周期的崗位職責(zé)清單，明確風(fēng)險(xiǎn)警示內(nèi)容、隱患排查方法和應(yīng)急處置措施，并在運(yùn)行中不斷優(yōu)化完善，形成試點(diǎn)成果；各地市場(chǎng)監(jiān)管部門要強(qiáng)化對(duì)試點(diǎn)企業(yè)的指導(dǎo)，積極解決試點(diǎn)工作中的具體問(wèn)題。

作者簡(jiǎn)介

謝丹超，碩士，工程師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與公共服務(wù)、服務(wù)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化等領(lǐng)域融合。

樂亮，通信作者，本科，高級(jí)工程師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與公共服務(wù)、服務(wù)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化等領(lǐng)域融合。

（責(zé)任編輯：張佩玉）