基于問題導向逐步推進永久基本農田全部建成高標準農田的思考

摘 "要：黨的二十大報告明確要求，全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。該文從永久基本農田與高標準農田的關系出發，結合廣東省A地區高標準農田項目的建設現狀，對項目建設存在的問題進行逐一梳理；基于問題導向，以\"建設好、實施好、利用好、管護好\"高標準農田為目標，從多個角度對逐步推進永久基本農田全部建成高標準農田展開具體討論，以期為推進高標準農田建設工作提供相關指引。

關鍵詞：永久基本農田；高標準農田；耕地保護；糧食安全；實施路徑

中圖分類號：F323 " " "文獻標志碼：A " " " " "文章編號：2096-9902（2024）22-0086-05

Abstract： The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China clearly requires us to comprehensively consolidate the foundation of food security， fully implement the joint responsibility of the Party and the government for food security， firmly hold the red line of 1.8 billion mu of arable land， and gradually build all permanent basic farmland into high standard farmland. This article starts from the relationship between permanent basic farmland and high standard farmland， and combines the construction status of a high standard farmland project in a certain area of Guangdong Province to sort out the problems existing in the project construction one by one; Based on problem orientation， with the goal of \"building， implementing， utilizing， and managing high standard farmland\"， this paper discusses the gradual construction of all permanent basic farmland into high standard farmland from multiple perspectives， in order to provide relevant guidance for promoting the construction of high standard farmland.

Keywords： permanent basic farmland; high standard farmland; farmland protection; food security; implementation path

習近平總書記指出，“糧食安全是‘國之大者’”，關乎全局、關乎長遠、關乎根本，關乎人民福祉。糧食安全離不開耕地，而高標準農田是耕地中的精華，在糧食種植穩產增產方面有著至關重要的支撐保障作用。高標準農田建設和改造提升，是提升耕地質量的重要抓手。加強高標準農田建設，逐步推進永久農田全部建成高標準農田，提高糧食生產能力，解決好吃飯問題，才能牢牢把握住糧食安全的主動權。本文結合廣東省A地區的高標準農田建設情況，梳理了永久基本農田保護與高標準農田建設工作的存在問題，探索高標準農田建設的實施路徑，并對逐步推進永久基本農田全部建成高標準農田的工作開展提出一些建設思考。

1 "永久基本農田與高標準農田的關系

糧食生產是國民經濟的基礎，耕地是糧食生產的基礎。黨的二十大報告指出，“全方位夯實糧食安全根基……牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。”黨的二十大以來，全國各地紛紛出臺各種政策，旨在加速推進“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”這項工作，以實際行動堅決落實國家戰略決策。推進永久基本農田全部建成高標準農田，是在落實耕地用途管制的基礎上對農田質量、基礎設施、技術應用等方面進行提升，從而達到穩產增產、旱澇保收的目標，是確保國家糧食安全的重要舉措，也是農業高質量發展的必然要求。

1.1 "永久基本農田強調耕地用途管制

基本農田是依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，永久基本農田是對基本農田實行永久性保護，“永久”是時間上的體現，是一種持續存在的狀態，既包含了時間的無限期，又包含了數量的不減少；體現了國家對基本農田的高度重視，必須嚴格加以保護。永久基本農田是耕地的精華，強調是耕地的用途管制和種植要求，經依法劃定后的永久基本農田，任何單位和個人都不得擅自占用或者變更其用途，必須保有足夠的數量，是紅線更是底線。

1.2 "高標準農田強調農田質量提升

高標準農田，是指田塊平整、集中連片、設施完善、節水高效、農電配套、宜機作業、土壤肥沃、生態友好，以及抗災能力強，與現代農業生產方式和經營方式相適應的旱澇保收、穩產高產的耕地。高標準農田既包括經過整治的原有基本農田，也包括經整治后劃入的永久基本農田，“高標準”強調的是農田質量的高標準和農田設施的高標準，是通過實施農田基礎設施建設和農田地力提升工程后實現的，能達到旱澇保收、高產穩產的高質量耕地。

2 "現狀及存在問題

2.1 "現狀梳理

2.1.1 "永久基本農田現狀

以A區為例，該區永久基本農田面積約18.5萬畝（1畝約等于667 m2，下同） ，圖斑總數約18 000塊，全部位于三調耕地內，相對集中連片的地塊主要分布在區域的北部和東南部。

2.1.2 "高標準農田建設現狀

1）高標準農田建設情況。截至2024年，該區高標準農田建設項目已竣工面積約43.7萬畝，其中新建工程約41萬畝，補建工程約0.37萬畝，改造提升工程約2.3萬畝，高效節水工程約0.06萬畝；正在施工面積約1萬畝，其中新建高標準農田約0.17萬畝，改造提升高標準農田約0.88萬畝；已設計未施工項目約2.5萬畝，其中補建高標準農田約0.13萬畝，改造提升高標準農田約2.4萬畝，建成面積占全市已建面積的三成以上，按時高質量完成了市級下達的建設任務。該區農田建設工作持續走在全市前列，預計提前1個年度完成“十四五”建設任務。

2）未建高標準農田情況。從數量上看，該區永久基本農田面積約18.5萬畝，其中未建高標準農田的永久基本農田面積超過3萬畝，包含了可建設、條件建設和不具備建設條件三大類。其中條件建設的未建高標永久基本農田，包含了現狀非耕地、地力不足、水源保障度低、道路通達度低、田塊細碎及其他情況，其中現狀非耕地的地塊需先恢復為耕地后，再實施高標準農田建設；不具備建設條件的未建高標永久基本農田，則包含政策規劃管控、現狀非耕地且不具備恢復條件、地力差、無水源保障、道路通達度低、田塊細碎及其他情況。從布局上看，各鎮街的永久基本農田未建高標圖斑面積及分布差異較大，存在不同程度的圖斑細碎化現象。

2.2 "問題總結

2.2.1 "永久基本農田存在問題

1）圖斑細碎分布零散，基礎條件差。該區未建高標準農田的永久基本農田面積超過3萬畝，從分布情況上看，地塊零散分布在全區13個鎮街的243個行政村內。經初步篩查，細碎永久基本農田圖斑①面積約7 900畝，其中5畝以下細碎圖斑面積約2 870畝，個數約1 700余個；5畝以上、15畝以下細碎圖斑面積約5 000畝，個數約1 100余個。結合該區的高標準農田建設規劃，項目選址原則上考慮單片地塊面積不小于50畝、相對集中連片的農田。早期的高標準農田建設選址秉承先易后難的原則，目前剩余未建高標的永久基本農田連片率很低，多是村前屋后的小田塊，或受村道、水系分割呈線狀分布，田塊面積小且分布零散；部分田塊位置偏遠，交通通達度及建設基礎條件差。

2）“非農化”“非糧化”現象突出。高標準農田原則上全部用于糧食生產，永久基本農田要重點用于糧食生產，但區內仍存在不少的永久基本農田實地種植非糧食作物，如藍莓、香蕉、百合花等經濟作物，或發展養殖業、開展其他非農化建設等，地塊的整改處置需考慮土地承租期、村民阻力、資金投入等多種因素，在實施層面上，這一部分的永久基本農田想推進高標準農田項目還是有較大的阻力和實施難度。

2.2.2 "高標準農田建設工作存在問題

1）建設工程單一。早期建成的高標準農田，由于資金投入有限，在建設過程中重硬件基礎、輕軟件配套，建設重點更多是集中在灌溉與排水工程、田間道路工程等有形的實體工程建設上，忽視了土壤改良、土壤培肥、現代化技術引進等無形軟件的投入，高標準農田建設只能算是高標準基礎設施建設，建設工程單一，未真正達到綜合配套的要求；而且部分地區因資金有限，只能選擇在重點區域進行建設，基礎設施工程無法覆蓋整個項目區，導致“斷頭路、斷頭渠”的現象仍存在。

2）建設質量偏低。部分高標準農田因地塊受各種因素分割，田塊分布零散、細碎化現象突出，建設工程未對耕地作布局優化及田塊規整處理，因此建成的高標準農田零散的情況并未得到有效改善，無法為所在區域發展規模化、機械化種植提供基礎的土地條件，高標準農田建設質量偏低。傳統的土地耕種模式，加之耕地碎片化、耕地質量不高、耕作層淺薄、有機質含量低等問題并未得到有效的改善，農戶耕作投入成本高，產出效益低，打擊了農戶的種植熱情。

3）建后管護利用情況不佳。在實地考察中，高標準農田存在著不同程度的基礎設施老化、設施損毀等情況，由于長時間存在管護責任不明、管護資金不足、管護措施缺乏等情況，未能及時對損毀老化的基礎設施進行維護修復，導致部分基礎設施出現“帶病”運行，存在不進水、不通電、設施損毀等情況，無法滿足農戶的基本耕種需求；部分地塊甚至出現丟荒、撂荒的現象，與高標準農田的建設初衷不相符合。

4）高標準農田待建任務艱巨。以A區為例，該區未建高標的永久基本農田超過3萬畝，地塊分布零散，各鎮街未建區域面積差異較大。由于未建區域大多是前幾輪高標準農田建設任務選址剩余的地塊，普遍存在基礎條件差、實地非糧化種植、地形復雜水源不足等工程不易實施的情況（圖1）。新時期的高標準農田建設，不僅要保數量，更要保證質量，建設內容也不再是單純的完善農田水利設施，而是需要更加注重提高糧食產能、提升農田抗災防災能力，提高灌溉效率和節水能力等工程的實施。在此基礎條件下，推進全區永久基本農田全部建成高標準農田工作，建設任務重、施工難度大、建設成本攀升，對工程設計、資金投入和工程質量等都將是極大的考驗，建設任務十分艱巨。

圖1 "未建高標永久基本農田外業核查情況

3 "實施路徑與相關思考

3.1 "實施路徑

為實現把永久基本農田全部建成高標準農田這一目標，貫徹落實國家的決策部署，需探索科學合理的實施路徑，主要考慮以下5個階段。

前期摸查階段。首先要摸清基礎底數，逐地塊開展實地調查工作，包括地形、土壤、水源和排灌條件等，分析各地塊開展高標準農田建設的可行性，將平原地區、具備水利灌溉條件地區符合立項的永久基本農田全部納入項目儲備范圍，形成項目儲備庫，做到應儲盡儲。

實施方案編制階段。根據前期調研結果確定高標準農田新增范圍和改造提升范圍，明確建設標準及建設內容，結合實地情況及區域特色劃定建設分區，落實具體建設項目；充分挖掘地域特色，打造區域農業精品工程，落實資金來源、明確建設時序并細化建設優先序。

項目立項、規劃設計階段。在實施方案的基礎上，結合區域年度資金安排及項目建議書申報項目立項。立項審批后，按照高標準農田建設相關行業標準和技術要求，開展規劃設計及預算編制，明確各類工程建設內容和技術參數，計算各類工程量，編制預算及設計成果。

項目實施階段。按照設計成果及施工計劃，逐節點、分批有序推進具體項目建設，實施一批，驗收一批，投產一批。

驗收管護階段。項目竣工后由主管部門按相關標準逐級驗收，驗收后及時上圖入庫，納入全省高標準農田“一張圖”管理。同時加強各部門工作協同，明確管護主體、壓實管護責任、實行動態監管，確保建設完成的高標準農田工程能長期有效利用。

3.2 "相關建設思考

2023年中央一號文件提到，要“加強高標準農田建設，制定逐步把永久基本農田全部加成高標準農田的實施方案”。結合A區的永久基本農田保護情況、高標準農田建設現狀及存在問題，以“建設好、實施好、利用好、管護好”高標準農田為目標，提出以下5個方面的建設思考。

3.2.1 "優化田塊布局，圖斑靈活管理

優化調整永久基本農田布局。對劃定不實的永久基本農田進行全面摸排，查清核實存在的“上山”“下水”“進村”“入戶”情況，分批分情況整改處理。屬于數據啟用時點后違法違規占用破壞永久基本農田的，堅決落實整改查處，恢復原種植條件；屬于數據啟用時點前已形成的違法違規占用行為，及時做好臺賬梳理，建設永久基本農田優化擬調整圖斑數據庫。結合政策指引，推進劃定不實的永久基本農田保護紅線調整，優化區內永久基本農田布局，全力解決耕地和永久基本農田零散的問題。同時，加大力度推進全域土地綜合整治、耕地恢復等項目，補充有效耕地面積，驗收后的優質耕地優先納入永久基本農田儲備區管理，為永久基本農田布局優化調整提供補劃來源。針對永久基本農田的“非糧化”問題，應加強宣傳，使群眾認識到糧食生產的重要性，逐步引導農戶恢復糧食生產，同時避免出現新增“非糧化”行為。

因地制宜推進細碎圖斑管理。在項目開展過程中，經內、外業核查后篩選出的不具備建設條件的永久基本農田，特別是其中“田塊細碎”的區域，可結合《G市細碎永久基本農田保護利用工作指引》的相關要求，對細碎的永久基本農田進行靈活化保護利用，不納入新建高標準農田的建設范圍。充分利用其面積小、分布零散、可塑性強的特點，就地建設“一米菜園”、教學研學基地、農業口袋公園和蔬菜公園等，在滿足耕地保護及種植要求的基礎上，擴大受眾群體及使用范疇，因地制宜制定細碎永久基本農田保護利用方案，落實永久基本農田保護。部門之間做好充分銜接，分工協作、共同推進高標準農田建設及耕地保護工作。

3.2.2 "建改并舉，夯實穩產“耕”基

推進高標準農田建設，結合下達的建設任務，新建項目與改造提升并舉，考慮與原有高標農田區域進行連片整理，加強農田的碎片化治理，以建設滿足大型機械生產的規整田塊為目標，推高填低、截彎取直、小田并大田。

堅持基礎設施建設與地力提升工程并重。優先將相對集中連片的未建高標永久基本農田，建設成為高標準農田，完善農田灌排系統，修溝渠、建泵站，推廣節水灌溉技術，提高水資源利用率；因地制宜設置明溝、暗管、排水井等工程措施滿足田間排水；完善田間道路建設，結合地形、溝渠布置或整修機耕路、生產路，按需設置下田坡道、管涵等，減少占地面積，提高土地節約集約利用，提高道路通達度；完善農田輸配電建設，保障用電質量。推進農田地力提升工程，開展土壤改良、土壤培肥等工程建設，提升土壤肥力及耕地質量。

堅持新建高標與改造提升結合、數量與質量并重。結合地方需求，對已建區域推進改造提升工程，重點考慮改造效果明顯、土地流轉率較高、群眾積極性較高的區域。以扎實的調查工作為基礎，針對田塊不規整、零散碎片化、土壤有機質含量低、基礎設施破損老化、渠系淤堵等現象，分類分區域確定改造提升方案。針對南方地區如龍舟水、臺風雨等強降水天氣頻發引發的農田積水及漬澇，需加強雨水集蓄利用，重點改造農田排澇系統，排澇標準結合旱作區、水稻區及設計暴雨重現期、暴雨歷時等進行分類設置。改良漬澇潛育型耕地，重點推進土壤改良及土壤培肥，提高土壤有機質含量，提升耕地質量等級及重要農作物產能，提高糧食畝均產量；重點選取已規?；鬓D，連片面積500畝以上的糧食種植區發展規模化種植，引進現代化新型農業，推廣水、肥、藥農業新技術，推進機械化、智能化、數字化示范農田，打造區域高水平的高標準農田樣板。

3.2.3 "分區實施，打造精品工程

堅持以提升耕地質量、提高糧食產能為首要目標，結合所在區域的資源稟賦、耕作制度、水土條件、作物分布、農業區劃及農業現代化發展需求等因素劃定分區。找準不同分區的建設需求和建設目標，分區制定建設重點及建設任務。同時，充分銜接所在區域的全域土地綜合整治項目及高標準農田建設項目，結合區域發展定位和發展方向，打造各具特色的現代農業、智慧農業綜合體，推進精品工程建設，轉變農田單一的生產功能。一方面，發展精細化農業促進增產穩產，推動傳統農業向精品農業、旅游農業、現代化農業轉變，打造現代化智慧農業場景和農文旅交融的萬畝良田；另一方面，發展新型農業，延長農產品產業鏈，打造特色農產品IP，促使農產品在市場上具有更高的辨識度，增加農業效益，提高農民收入；或結合水域整治、生態治理等，建設綠美糧田、生態碧道精品工程，將農業觀光、農耕體驗、休閑度假、科普教育和綠美碧道等要素有機結合，形成資源集約發展局面，合力促進鄉村振興。

3.2.4 "規范歸檔，強化信息共享

高標準農田項目建設完成后，按照各級耕地保護管理要求及高標準農田管理規范，對項目進行驗收歸檔。結合國務院的政務信息資源共享要求，及時在省農田建設管理信息系統進行項目更新，實行農田信息互通互管，資源共享。項目實施后開展的耕地質量等級調查評價，建議與區域耕地質量資源年度更新與監測進行數據銜接，對農田生產條件、土壤主要理化性狀、作物產量和農田設施維護等情況進行分區分類定位監測、動態更新，監控耕地質量變化情況，方便相關職能部門掌握最新的耕地質量等級、農田質量及產能水平等數據。

3.2.5 "多管齊下，重建重管兩手抓

構建長效管護機制。高標準農田工程建設完成后，需按建設規范設立統一標識，落實保護責任。工程驗收后，要保證其長效有序運行，離不開權責清晰的管護機制。先建后管，建管結合，建立市級管護制度、區級管護辦法、鎮村管護流程，形成政府指導、部門監督、村級落實、農戶實施、農業企業機構共同管護的管理機制和管護體系。術業有專攻，積極探索引入第三方管護單位或專業農業機構進行管護，構建長效管護機制。

拓寬管護資金來源。為保證高標準農田建設后的長效使用，維持后期必要的設施設備維護，高標準農田的管護資金是必不可少的。管護資金一部分來自財政資金，用于維護公益性質的路、溝、渠等基礎設施；一部分來自項目建設時提前預留的一定比例的管護費用，按照《廣東省高標準農田建設項目初步設計文件編制技術規程（試行）》的要求，預留比例為1%，不同地區也可考慮結合自身建設情況進行適當調整，預留的資金主要用于建設范圍內其他設施的維修。同時，各個地區可以積極拓寬管護經費來源，將土地流轉給企業，由企業進行整體承包、運營及出資管護。

科技賦能動態監管。積極引導高標準農田建設與數字農業相結合，設置耕地種植監測點，推動大數據、物聯網等數字技術在糧食種植中的應用，利用互聯網、遙感衛星、移動終端和無人機巡航等信息化技術手段，建立陸空立體檢測體系，及時準確地對每個項目區進行持續監控，加強監管和防護。探索結合田長制網格化管理，建立以行政村為單位的網格化管理機制和定期巡田制度，加強監管、及時管護。

4 "結束語

扎實推進高標準農田建設，是耕地保護及保障糧食安全的基礎和重要抓手。本文通過對高標準農田建設現狀進行分析，梳理高標準農田建設工作存在的問題，并提出了相應的實施路徑和建設思考，以期為推進永久基本農田全部建成高標準農田工作開展提供可借鑒之處。新時期、新發展趨勢下的耕地保護，如何更好地總結高標準農田建設的存在問題，如何更好地推進高標準農田建設工作，推動區域高標準農田提質升級、高產穩產、長效利用，有待在今后的項目開展和實踐中進一步探究。

注釋：

① 細碎永久基本農田，指被建設用地、林地、園地和坑塘水面等包圍，不與永久基本農田地塊相連，按照距離不超過50 m進行圖斑聚合形成的整體面積小于15畝的永久基本農田.

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