全域土地綜合整治潛力與實(shí)施路徑分析

摘 要：全域土地綜合整治潛力分析是實(shí)施土地整治項(xiàng)目的基礎(chǔ)。研究以國家試點(diǎn)新鋪鎮(zhèn)為例，充分挖掘土地利用多源時(shí)空數(shù)據(jù)，基于GIS技術(shù)對整治區(qū)域進(jìn)行潛力分析，將地理空間要素進(jìn)行全域統(tǒng)籌分析，形成全域土地整治潛力“一張圖”，為整治實(shí)施提供決策依據(jù)。同時(shí)，分析了實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)做法，為山地地區(qū)實(shí)施全域土地綜合整治提供了參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：全域土地綜合整治；潛力分析；實(shí)施路徑；國家試點(diǎn)

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）13-132-3

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.13.030

0 引言

黨的二十屆三中全會提出，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，全域土地綜合整治是落實(shí)此內(nèi)容的具體體現(xiàn)。全域土地綜合整治作為解決廣東“百千萬工程”中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，破解空間無序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生態(tài)功能退化的重要手段［1］。近年來，新鋪鎮(zhèn)充分運(yùn)用全要素、多功能、跨尺度、全價(jià)值的多維度整治思想，堅(jiān)持以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、優(yōu)化“三生空間”，實(shí)現(xiàn)土地、資源、資本等要素在城鄉(xiāng)之間的有序流動［2-3］。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，新形勢下的全域土地綜合整治要充分挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)的存量潛力，實(shí)現(xiàn)“良田連片、村莊集中、產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)優(yōu)美、城鄉(xiāng)融合、區(qū)域平衡”高質(zhì)量發(fā)展愿景［4-7］。同時(shí)，結(jié)合地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷工程，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，有序引導(dǎo)群眾到抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、公共基礎(chǔ)服務(wù)配套好、生產(chǎn)生活便利的城鎮(zhèn)集中安置，探索經(jīng)濟(jì)相對落后老區(qū)蘇區(qū)開展地質(zhì)災(zāi)害綜合防治的路徑。

1 數(shù)據(jù)來源

研究所用數(shù)據(jù)主要來源于資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)成果、2022年蕉嶺縣土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)庫、蕉嶺縣國土空間規(guī)劃成果（統(tǒng)一采用2000國家大地坐標(biāo)系和1985國家高程基準(zhǔn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)）、地理空間數(shù)據(jù)云下載的DEM數(shù)據(jù)，主要依據(jù)自然屬性指標(biāo)和規(guī)劃屬性指標(biāo)進(jìn)行潛力分析。自然屬性指標(biāo)包括最新土地變更數(shù)據(jù)、DEM、坡度數(shù)據(jù)、最新高清影像、雙評價(jià)結(jié)果，規(guī)劃屬性指標(biāo)包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、規(guī)劃建設(shè)用地地類。

2 研究區(qū)概況和土地利用現(xiàn)狀

新鋪鎮(zhèn)位于廣東省梅州市蕉嶺縣，是全域土地綜合整治國家試點(diǎn)，下轄13個(gè)村，整治區(qū)域范圍總面積為9 462.83 hm2，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，海拔為23～1 145 m，年均降水量為1 600 mm，年均氣溫為21.3 ℃，主要的礦產(chǎn)資源有石灰石、煤炭、錳鐵礦泥、石英砂等，產(chǎn)業(yè)以水稻、綠色建材為主。研究區(qū)位圖如圖1所示。

根據(jù)2022年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，得到新鋪鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀概況，土地現(xiàn)狀以農(nóng)用地為主，全域農(nóng)用地面積為8 408.34 hm2，占全域總面積的88.86%，其中耕地占全域總面積的8.90%，園地占全域總面積的7.09%，林地占全域總面積的70.04%；建設(shè)用地面積為844.66 hm2，占全域總面積的8.93%；未利用地面積為209.83 hm2，占全域總面積的2.22%。新鋪鎮(zhèn)在土地利用方面存在的主要問題是農(nóng)田較為分散和破碎，民居破敗，流域水生態(tài)網(wǎng)絡(luò)不暢，河岸沖刷淤積嚴(yán)重，宅基地分散混亂，建設(shè)用地利用粗化，基礎(chǔ)設(shè)施老化。

3 潛力分析

3.1 農(nóng)用地整理潛力分析

農(nóng)用地整理是實(shí)現(xiàn)耕地和永久基本農(nóng)田優(yōu)化布局、加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、提升耕地質(zhì)量、推進(jìn)耕地集中整治的重要方式。研究緊扣全域土地綜合整治目標(biāo)，確保區(qū)域建設(shè)用地總量不增加、生態(tài)保護(hù)紅線不突破、耕地?cái)?shù)量有所增加。補(bǔ)充耕地潛力作為增加耕地?cái)?shù)量的重要方式，根據(jù)廣東省補(bǔ)充耕地和墾造水田等文件要求，此次研究的補(bǔ)充耕地潛力來源主要是新鋪鎮(zhèn)2022年度國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)成果中的坡度小于15°的非耕農(nóng)用地等易于開發(fā)的地塊，充分考慮規(guī)劃的建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)紅線、“雙評價(jià)”中不適宜種植等限制因素，分析得出補(bǔ)充耕地潛力圖斑面積為1 042.39 hm2（如圖所示）。

選擇地塊坡度不小于15°，地類為非水田耕地的旱地、水澆地、可調(diào)整地類，以及省定2 277個(gè)貧困村范圍內(nèi)的非耕地中的園地和坑塘水面，分析得出新鋪鎮(zhèn)墾造水田潛力圖斑面積為160.13 hm2（如圖2所示）。

3.2 建設(shè)用地整理潛力分析

根據(jù)鄉(xiāng)村振興和村莊發(fā)展需要，科學(xué)布局農(nóng)村宅基地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊公共服務(wù)設(shè)施等，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地布局優(yōu)化整治，實(shí)現(xiàn)土地集約節(jié)約利用、農(nóng)村居民點(diǎn)拆舊復(fù)墾潛力分析，為增減掛鉤拆舊地塊提供選址依據(jù)。根據(jù)廣東省拆舊復(fù)墾項(xiàng)目管理辦法等要求，以2022年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，獲取村莊建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)，充分考慮空間規(guī)劃中的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、規(guī)劃的建設(shè)用地、歷史保護(hù)建筑及“雙評價(jià)”中不適宜建設(shè)等因素，分析得到建設(shè)用地拆舊復(fù)墾潛力圖斑面積為19.89 hm2（如圖2所示）。

根據(jù)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)，對礦山修復(fù)潛力進(jìn)行分析，得出新鋪鎮(zhèn)礦山修復(fù)潛力圖斑面積為53.50 hm2（如圖2所示）。

4 實(shí)施路徑案例分析

4.1 實(shí)地摸查，以建設(shè)用地騰挪為重點(diǎn)

結(jié)合潛力分析結(jié)果，充分統(tǒng)籌項(xiàng)目庫謀劃，注重全民參與，通過座談和實(shí)地調(diào)查的方式，從項(xiàng)目可行性角度修正優(yōu)化整治潛力，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的落地實(shí)施。農(nóng)村居民點(diǎn)拆舊復(fù)墾，根據(jù)調(diào)查摸底結(jié)果和城鎮(zhèn)發(fā)展方向，加快推進(jìn)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃的編制工作，充分考慮村莊分類和發(fā)展要求。結(jié)合空心村“優(yōu)遷快聚共富安居工程”，確定復(fù)墾區(qū)域與建新區(qū)域，充分將騰挪建設(shè)用地整合至圩鎮(zhèn)和園區(qū)使用。同時(shí)，設(shè)立拆舊復(fù)墾安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使用貨幣補(bǔ)償、村民集中安置、房券安置等方式進(jìn)行安置，充分算好建設(shè)用地騰挪賬，保證資金平衡，實(shí)現(xiàn)人口、產(chǎn)業(yè)和資源要素集中集聚，釋放鄉(xiāng)村低效閑置建設(shè)用地和空閑地空間。

4.2 動員社會面多主體參與，做好資源要素保障

蕉嶺縣新鋪鎮(zhèn)通過“集體+農(nóng)戶”方式集約耕地，通過引進(jìn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展糧-菜輪作的種植產(chǎn)業(yè)，建設(shè)粵港澳大灣區(qū)菜籃子生產(chǎn)基地，創(chuàng)建國家辣椒種植示范基地。采取“黨組織+合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”生產(chǎn)托管模式，村集體牽頭成立合作社，為企業(yè)提供社會化服務(wù)，通過企業(yè)購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)村集體增收，帶動就業(yè)。運(yùn)營實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級互聯(lián)互通和全覆蓋，發(fā)揮市場對農(nóng)村資源的配置作用，變生態(tài)要素為生產(chǎn)要素。鎮(zhèn)村聯(lián)動編制實(shí)用性規(guī)劃，科學(xué)劃定整治區(qū)，突出重點(diǎn)線路和項(xiàng)目。建立多方協(xié)同機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)主動服務(wù)，積極探索金融支持EOD項(xiàng)目模式，鼓勵(lì)和支持社會資本參與，委托平臺公司參與項(xiàng)目運(yùn)營管理，爭取政府專項(xiàng)債券和專項(xiàng)資金，為整治項(xiàng)目提供重要資金要素保障。

4.3 結(jié)合資源稟賦，因地制宜發(fā)展地方特色

根據(jù)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，打造新鋪鎮(zhèn)南山村南藥種植基地、北方村柚子種植基地，發(fā)展富硒絲苗米產(chǎn)業(yè)、復(fù)合農(nóng)業(yè)湖洋田整治項(xiàng)目進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，利用客家文化特征，提升重點(diǎn)地區(qū)、傳統(tǒng)建筑的風(fēng)貌，對人居環(huán)境進(jìn)行整治；發(fā)展特色旅游業(yè)，建設(shè)新鋪鎮(zhèn)農(nóng)村電子商務(wù)公共服務(wù)中心，建設(shè)蕉嶺綠色建材產(chǎn)業(yè)園；結(jié)合生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目開展河湖整治、碧道建設(shè)、水源保護(hù)、礦山治理等建設(shè)。

4.4 結(jié)合地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷工程，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

2024年6月16日，梅州市北部地區(qū)遭遇一輪降雨強(qiáng)度大、落區(qū)集中的持續(xù)性極端強(qiáng)降雨過程，造成新鋪鎮(zhèn)人員傷亡和農(nóng)田被淹、房屋倒塌等財(cái)產(chǎn)損失。為降低地質(zhì)災(zāi)害隱患風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)群眾生命財(cái)產(chǎn)，結(jié)合避險(xiǎn)搬遷工程，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對符合條件的受地質(zhì)災(zāi)害威脅戶實(shí)施避險(xiǎn)搬遷，對同意自愿有償退出宅基地并同意拆除原有房屋、雜房等建（構(gòu)）筑物的群眾，爭取補(bǔ)助資金。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方式騰退的增減掛鉤指標(biāo)可用于安置區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)余指標(biāo)可在省域內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)交易等。通過該方式將整治區(qū)域范圍的建設(shè)用地有序集中騰挪至有良好生產(chǎn)生活條件的區(qū)域，實(shí)現(xiàn)整治區(qū)域內(nèi)的國土空間布局優(yōu)化。同時(shí)，能有效解決安置點(diǎn)土地征用難度大，與遷入地原村民的利益難以協(xié)調(diào)，安置涉及自愿有償退出宅基地和其他建設(shè)用地的貨幣補(bǔ)助資金難以承擔(dān)，安置住房和配套基礎(chǔ)建設(shè)資金統(tǒng)籌難等問題，從而實(shí)現(xiàn)“搬得出、住得穩(wěn)、留得下、能發(fā)展”的良好格局。

5 結(jié)論和建議

對農(nóng)用地和建設(shè)用地整理進(jìn)行綜合分析，形成全域土地整治潛力“一張圖”，最終形成差異化的地區(qū)整治潛力：西部地區(qū)開展水域涵養(yǎng)-生物多樣性保護(hù)等潛力較高，北部和中部地勢較低區(qū)域?qū)嵤┭a(bǔ)充耕地、墾造水田等農(nóng)用地整理潛力較高，中部平原地帶開展拆舊復(fù)墾潛力較高。后續(xù)通過對每個(gè)整治潛力圖斑進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，進(jìn)一步明確整治的可行性，為實(shí)施具體的整治項(xiàng)目提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)，此研究通過剖析試點(diǎn)整治區(qū)域內(nèi)整治經(jīng)驗(yàn)，為同類型地區(qū)的全域土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施提供了有益參考。

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（欄目編輯：董清芝）

作者簡介：謝麗鳳（1995—），女，碩士，研究方向：遙感、土地利用、國土空間規(guī)劃。

通信作者：肖志峰（1989—），男，碩士，測繪工程師，研究方向：測繪、遙感、國土空間規(guī)劃。