推動黨內法規與國家法律銜接協調的重大時代意義

2014年黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國決定，將完善的黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系建設，開啟了法治中國建設歷史新階段，也開辟了黨治國理政的新境界。黨內法規和國家法律雖有顯著區別，但都是黨的主張和人民意志的統一，都是黨治國理政的規范依據。黨的二十大報告首次提出了“完善黨的自我革命制度規范體系”，并強調要“堅持制度治黨、依規治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內法規制度體系，增強黨內法規權威性和執行力，形成堅持真理、修正錯誤，發現問題、糾正偏差的機制”。黨內法規和國家法律都是黨的自我革命制度規范體系的組成部分，黨內法規與相關反腐敗法律銜接協調，為新時代黨的自我革命有力推進提供了更加周密而科學的制度機制保障。

2023年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立領導干部應知應會黨內法規和國家法律清單制度的意見》。對領導干部而言，充分認識推動黨內法規與國家法律銜接協調的重大時代意義，是其在實際工作中貫徹落實好完善黨的自我革命制度規范體系、深入推進黨的偉大自我革命重大戰略部署的思想前提。

推動黨內法規與國家法律銜接協調，是堅持制度治黨、依規治黨的必然要求

黨內法規是獨具中國特色的制度現象。在我國，黨組織及其黨員應遵守的黨內法規制度規定，是嚴于公民、法人、其他組織應遵守的法律制度規定的。習近平總書記強調，全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。制度治黨是新時代管黨治黨的基本理念，具體而言，就是要把依規治黨作為管黨治黨的基本方式。更進一步講，堅持制度治黨、依規治黨，要求黨組織及其成員不僅要遵守黨內法規制度，而且要帶頭遵守國家憲法法律，特別是要將黨內法規與國家法律的相關規定貫通執行、銜接運用。總而言之，堅持制度治黨、依規治黨，需要推動黨內法規與國家法律銜接協調，從而將遵守黨內法規與遵守國家法律有機統一起來，以進一步實現依法治國與依規治黨的有機統一。

2018年修訂的《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）就在諸多方面體現了“紀與法”的銜接，是黨內法規與國家法律銜接協調在紀檢監察制度完善中的具體表現。2023年新修訂的《條例》持續加大力度，在第四條紀律處分工作原則中增寫了“執紀執法貫通”的要求，并進一步充實完善了關于“紀法銜接”、黨規黨紀貫通等條款的內容。這些內容彰顯了“貫通規紀法，銜接紀法罪”的制度設計思路，將遵守黨紀與遵守其他黨規國法規定、按照黨規國法執紀執法充分結合，為推動黨內法規與國家法律銜接協調提供了新的示范樣板。

推動黨內法規與國家法律銜接協調，是完善黨內法規制度體系、增強黨內法規權威性和執行力的關鍵舉措

法律的生命力在于實施，制度的權威性在于執行。截至2023年6月底，全黨現行有效黨內法規共3802部，其中，黨中央制定的中央黨內法規227部，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關制定的部委黨內法規190部，省、自治區、直轄市黨委制定的地方黨內法規3385部。黨內法規制度體系的完善，在制度制定上已取得明顯成效，下一個階段，需要在制度執行上下功夫。只有通過有力有效的經常性制度執行，讓違反黨規的黨組織和黨員特別是黨員領導干部受到應有的懲戒，才能在全黨樹立起黨內法規的權威，使黨章黨規黨紀真正成為黨員干部心中的標尺和戒律。

黨內法規與國家法律的銜接協調，是理順黨內法規制度體系、增強其執行力的有力手段。2005年出臺的公務員法設立了公務員職務與級別制度，由于關于職務與級別制度設計落地的配套黨內法規跟進不足，長期以來處于具體執行“掛空擋”的局面，職務與級別交叉并沒有真正落地。2018年修訂的公務員法，將2016年開始試點并取得成功經驗的職務與職級并行制度寫進法律文本。隨即，與之相配套的《公務員職務與職級并行規定》（以下簡稱《規定》）于2019年3月及時發布，并在第一條開宗明義：“根據《中華人民共和國公務員法》等有關法律法規，制定本規定。”《規定》對職務與職級并行制度作出了詳細的富有操作性的細化規定，確保了各級組織部門在推進職務與職級并行工作時既有國家法律的基本原則依據，又有黨內法規的具體操作標準。因此，公務員法推行的公務員職務與職級并行制度在全國范圍迅速推行，總體做到了層層推進、有效落實。這充分說明，黨內法規與相關國家法律銜接協調，不僅豐富了黨內法規制度體系的內容，還能有效提升黨內法規執行力，增進具體制度的實際效能，極大促進黨內法規與相關國家法律制度的整體權威性。

推動黨內法規與國家法律銜接協調，是共同推進依法治國、依法執政、依法行政的務實行動

完善和發展中國特色社會主義制度，實現國家治理體系和治理能力的現代化，是黨的十八屆三中全會明確的我國全面深化改革的總目標。國家治理體系和治理能力的現代化，實質是國家制度現代化。對我國而言，就是中國特色社會主義制度體系及其運行的現代化。國家治理現代化首先是國家治理法治化，法治是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要依托。依法治國首先是依憲治國，我國憲法明確規定，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。堅持依規治黨，首先是依據黨章管黨治黨。黨章中明確指出，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨內法規作為中國共產黨意志的集中體現，是中國特色社會主義制度的重要內容，完善和發展中國特色社會主義制度，其重要標志是黨內法規體系的完善。

完善黨內法規體系，推動黨內法規與國家法律銜接協調是一項務實的行動。全面推進依法治國，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。這意味著，不能機械地、割裂地推進依法治國，要將依法治國、依法執政和依法行政統一起來。一方面，要在依法治國框架內推進黨的領導法治化，促進黨的依法執政能力水平的提升；另一方面，要在依法執政的帶動下深入推進依法行政，促進法治政府建設質量水平的提升，做到法治為了人民、依靠人民，讓人民滿意。以上目標的達成，處理好黨內法規制度與國家法律制度的關系是關鍵。不能簡單地將依法執政理解為依照法律執政，整體性將黨內法規轉化為國家法律，而要通過加強黨內法規與國家法律的銜接協調，以最小的制度建設成本來實現最大化的制度治理效能，即通過加強黨內法規與國家法律的銜接協調來完善黨的領導制度體系，在依法治國與依法執政相統一上做到“于法周延、于事簡便”，使黨的領導與依法執政的關系得到妥善處理，答好依法治國、依法執政、依法行政共同推進的時代課題。

推動黨內法規與國家法律銜接協調，是以地方制度創新建設保障本地高質量發展的現實路徑

現行有效的黨內法規體系中，地方黨內法規的數量占比近90%。如此龐大體量的地方黨內法規，是地方制度政策的核心內容。一方面，地方黨內法規制度建設要體現對中央黨內法規的具體執行和落實，需要在相關中央黨內法規的框架下，結合地方具體情況創新作出更富操作性的細致規定。比如，陜西省就曾經根據2018年5月中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，于當年10月印發了《陜西省黨政干部鼓勵激勵辦法（試行）》《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》《陜西省推進省管黨政領導干部能上能下辦法（試行）》等3項機制，旨在提高干部積極性和創造力，為陜西追趕超越和高質量發展提供組織保障。

另一方面，地方黨內法規制度建設還需要在相關重要國家法律的框架下，加強與地方人民代表大會及其常務委員會出臺的地方性法規的銜接協調，從而建立健全關于地方發展重要領域重要方面的制度機制體系，以更加堅實的制度保障促進本地高質量發展。比如，2019年9月，根據2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》，陜西省第十三屆人民代表大會常務委員會第十三次會議修訂通過了《陜西省秦嶺生態環境保護條例》；2020年3月，根據2017年修訂的《中華人民共和國文物保護法》，陜西省十三屆人大常委會第十六次會議表決通過了《陜西省延安革命舊址保護條例》。上述兩部地方性法規，一部關乎生態文明建設，另一部則涉及延安精神傳承弘揚。這些重要的地方法規制度建設，除了從地方性法規層面加以規定之外，還需要從地方黨內法規制度建設的層面，充分挖掘和統籌利用本地資源，推動地方黨內法規與地方性法規的銜接協調，從而為本地高質量發展提供更為堅強的制度保障。

（作者為中共陜西省委黨校科研處處長、教授）