國有企業改革中落實“三個區分開來”的實踐與思考

當前，以國企改革三年行動為標志的新時代國企改革取得重大成果，在實踐中取得寶貴經驗，需要長期堅持并不斷完善。改革沒有模式可循，創新沒有經驗借鑒。在大膽試大膽創的過程中，出現一些失誤或錯誤在所難免。如何沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬，真正達到改革目的，需要廣大黨員領導干部銳意進取、敢想敢干、善作善為，更需要黨組織認真落實“三個區分開來”，建立容錯糾錯機制，既鼓勵創新、激勵先進，也允許試錯、寬容失敗，為改革者撐腰，讓他們卸下包袱，輕裝上陣，同時最大限度地激發他們的改革熱情和創新精神，在新時代新階段新征程中做出更大貢獻。

落實“三個區分開來”存在的主要問題

2016 年 1 月，習近平總書記在省部級主要領導干部貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中指出：“要把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。”“三個區分開來”為建立容錯糾錯機制、激勵干部擔當作為提供了基本遵循，但在企業實施過程中仍存在一些問題。

調門高，落地難。對“三個區分開來”的理解僅停留在口號上，遇到問題不想用、不敢用、不會用。有的認為，全面從嚴治黨基礎在全面，關鍵在嚴。“嚴”是主基調，對待失誤和錯誤一律堅持“從嚴”，不管出什么問題，不論其客觀條件、動機態度、性質程度、后果影響如何，都要失責必問、問責必嚴，否則就是與全面從嚴治黨總要求不符。有的認為，建設現代化法人治理結構，程序合規是關鍵，急事不能急辦，要事不能快辦，打著程序合規的旗號，就算貽誤戰機也要按部就班，忘了“從嚴”后面還跟著一個“從實”。

當成筐，用好難。容錯的自由度過大，容易產生庇護式腐敗。從目前容錯糾錯的規定上來看，一定程度上存在規定比較寬泛，具有較大的彈性空間，再加上有些程序規定不盡完備，容易導致容錯糾錯的邊界和尺度難以把握。容錯糾錯機制是把“雙刃劍”。 它既可以為改革創新者撐腰鼓勁，把干部干事的“大包袱” 變成干事的“護身符”，也可能在容錯糾錯條件、情形不完善的情況下，出現權力尋租，產生庇護式腐敗，把容錯機制當成筐，出現問題都往里裝，成為庸官的“護身符”、 腐敗分子的“擋箭牌”。有的干部拿“三個區分開來”做人情，但凡出現問題不分問題性質、不問情節后果、不管法紀條規，一味啟動容錯機制，從而導致一些不該容的錯誤容了，一些屬于嚴重失職、故意為之的問題被輕易放過了，背離了“三個區分開來”容錯糾錯的核心要義和初衷。

缺標準，執行難。在貫徹落實“三個區分開來”實際操作中，由于產生問題的內外部環境、宏觀政策、不確定因素以及個人狀況等情況千差萬別，涉及不同性質、不同類別、不同專業、不同領域、不同層級等十分復雜。哪些能容，哪些不能容，容到什么程度，標準是什么等，依然存在許多模糊空間，沒有具體的參照標準，對容錯的條件、界限和尺度難以準確把握。出現問題的根本原因，是沒有真正理解和準確把握習近平總書記關于“三個區分開來”重要思想的精神實質和深刻內涵，對落實“三個區分開來”，建立容錯糾錯機制的路徑方法研究不夠。

把握“三個區分開來”的核心要義

在推動改革的過程中，我們要堅持以習近平總書記重要講話和重要指示批示精神為源頭活水和邏輯起點，養成在吃透中央精神的前提下推進改革的習慣。堅持讓各層級干部職工了解改革政策，轉化為改革動力。

中國特色社會主義進入新時代，我們所面臨的許多問題與困難是未知不可預測的。改革已經進入深水區，敢闖敢試才可能找到出路；畏首畏尾很難取得成功。但在實踐中，由于受到外部復雜環境的影響，當前干部隊伍建設中還存在一些問題，部分干部思想困惑增多、積極性不高。堅持“三個區分開來”就是要求各級黨委在干部管理過程中，認清復雜現象背后的本質，科學合理地把握是與非、對與錯、正當與違規、合法與非法之間的界限，用好精準問責與容錯糾錯的游標卡尺，從而堅持嚴管與厚愛結合、激勵與約束并重，教育引導有的黨員干部放下包袱、輕裝上陣，不斷銳意進取、擔當作為。

我們首先需要明確的是，這里所指的容“錯”之“錯”不是法律意義上的過錯或罪責。一旦行為主體所犯的錯誤已經觸犯了法律，那么在由紀委監察機關進行黨紀處分后就會移交司法機關進行下一步法律的審判，那就也不存在所謂的容錯糾錯了。

一般來說，主觀上為了改革創新大膽探索而客觀上出現失誤差錯的，是可容之“錯”，明令禁止卻明知故犯的則是不可容之“錯”；程序上經過集體討論和廣泛征求民眾意見且是由于缺乏經驗而導致的失誤是可容之“錯”，而由私自決策造成的失誤則是不可容之“錯”；為公共利益服務而出現的失誤是可容之“錯”，為謀求私利而造成的失誤是不可容之“錯”。

容錯不是個人行為，不是領導“容”下屬的錯， 而是作為一個組織體系要在相應法律法規和政策規定的框架下建立一套行之有效的流程規則。同時，容錯糾錯必須相統一，不能只容不糾，糾錯也不能僅僅由犯了錯誤的干部自己糾錯、自圓其說，而是要嚴格遵循政策規定。

國有企業建立容錯糾錯機制的實踐探索

實施容錯糾錯機制旨在服務于當前全面深化國企改革任務，保護和激勵黨員干部改革創新、干事創業的工作熱情，營造鼓勵探索試錯、寬容失敗的政治氛圍。一個切實有效且運行合理的容錯糾錯機制必須建立在“不違背法律法規、黨紀黨規”的前提下。明晰什么樣的情形適用容錯，是解決容錯糾錯機制落地實操性的核心問題。

堅持全面從嚴治黨，強化底線意識。堅持全面從嚴治黨是落實“三個區分開來”，建立容錯糾錯機制的大前提。只有這個大環境建設好了，才能從根本上保證容錯機制方向不跑偏、落到實處。

“三個區分開來”劃分了三種情況的“禁為”行為，都把“違紀違法行為”作為不能觸碰的底線，即明知故犯的違紀違法行為、上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為、為謀取私利的違紀違法行為。心存畏懼，行才有所止。底線是干部頭上的“緊箍”，常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心。守不住底線，無論謀了多少事、付出多少心血、取得多大的政績，卻可能會因觸碰黨紀國法底線而走上腐敗的道路。我們要鼓勵干部積極作為，放下心理上的包袱，不被過度問責羈絆其手腳，更要強化監督問責，筑牢遏制腐敗滋生蔓延的“堤壩”。權力離開了監督，肯定要“生銹”、要出事。對待打著改革的旗號，觸碰底線、謀取私利的違紀違法行為，發現一起查處一起，堅持防止“破窗效應”。

深化機制改革，建好容錯規則。在不碰觸底線的前提下，合理打開“容”的空間、科學厘定“容”的原則、清晰規范“容”的程序、規范制定“容”的清單，全面深化機制運行，推動容錯機制在激勵干部干事創業中更好地發揮作用。要制定容錯標準。認定是否容錯，應當按照以下“三看”標準，合理劃定界限：一看是否出于公心，即是為了國家整體利益和企業合法利益；二看是否無心之失，即尚未明確規定前因積極探索造成的無意過失；三看是否履行程序，即嚴格執行“三重一大”決策制度等程序操作。

要明確實施程序，認定容錯減免責要嚴格程序，明確主責部門，廣泛聽取意見，認真開展調查核實，防止濫用。對于涉及面較大、影響關注度較高的失誤過錯，應充分聽取干部職工代表、服務對象、利害關系方的意見。嚴格履行“三重一大”決策程序做出處理決定。在反饋或通報，形成閉環。對可以容錯但不能免責的，依照有關規定進行從輕或減輕處理；對決定不予免責的，向問責對象做出說明。

要建立容錯清單，重點圍繞投資管理、深化改革、購銷管理、科技創新、資產交易、應急管理與風險防控等經營投資重點領域，自下而上和自上而下相結合，結合企業經營實際，明確可以容錯情形，以清單形式公示于眾，形成邊界清晰、程序透明的容錯體系。如，在境外經營投資中，嚴格開展盡職調查，嚴格執行決策程序，雖然受所在地法律不完備、法律環境復雜、文化沖突、政治風險不可控等原因，但經過努力仍出現法律訴訟或仲裁程序并造成損失，其中無主觀故意且不涉及當事人個人違紀違法行為的，即可納入清單。容錯糾錯機制所提出的清單中如果能夠列舉出的“錯”的情形越多、越具體，對于基層來說可操作性就越強。

“一事一議”科學研判，容錯糾錯相輔相成。容錯和糾錯兩者是相輔相成、相互促進、互相依賴的。建立容錯糾錯機制需要堅持容錯與糾錯兩者的平等地位。容錯機制實施后，還要對實施對象進行教育引導，糾正錯誤。容錯功能是為了更好地糾正錯誤，而只有更加精準地糾正錯誤，才能為容錯提供現實依據。因此，在建立容錯機制的同時更應建立糾錯機制。糾錯不僅是保護干部，而且是挽回損失，化解社會矛盾的必要手段。若要避免全局性、長期性的政策失誤，只有在總結經驗的基礎上主動、積極地去“防錯糾錯”。一是事前防錯。對工作中出現的苗頭性、傾向性問題，早發現、早提醒、早糾正。二是事中糾錯。在干部干事創業過程中，加強日常監督和巡察并及時“回頭看”，有效清除錯誤隱患。三是事后糾錯。組織要明確對糾錯對象提出糾錯要求，跟蹤了解整改情況，對整改不力、不良影響繼續蔓延的及時采取處理措施，對拒不整改、造成嚴重后果的按照有關規定給予紀律處分。

雖然結合公司實際運作形成了容錯清單，但不可能窮盡所有容錯免責的情形，需要在一定程度上進行科學研判。事件的實際情況是多變的，影響因素很復雜。面對復雜多變的情境，制度制定者的主觀認定也不相同，建立較為科學而且比較有普適性的研判方法就顯得尤為重要。基于事件背景、環境、條件、情形、結果等情況的復雜性和獨特性，容錯糾錯工作應實行“一事一議”，堅持科學性、系統性、動態性原則，體現理論和實際相結合，以政策文本為依據、以實際情況為出發點，要將每一個案件都要從宏觀來看，放到當時的情境下去想，從不同的角度來分析，基于多因素來進行綜合評估。只有這樣，才能比較合理、多角度、不狹隘地分析問題并作出準確判斷。

（作者單位：通用技術高新材料集團有限公司 ）