寧夏農村“廁所革命”政策文本研究

摘" 要：為把握寧夏近年來農村“廁所革命”政策的整體情況，該文對2018—2022年間自治區級政府及職能機構發布的相關政策文件進行梳理匯總，并從政策文本形式、政策文本內容、政策工具運用3個方面進行分析。研究發現，政策文本形式呈現發布主體高度集中，多部門協同能力不足，法律效力較弱;政策文本內容仍有較大改進空間，可執行度表現較弱及政策工具運用不夠均衡科學等問題。在此基礎上，對如何完善寧夏農村“廁所革命”政策提出3點政策策略建議。

關鍵詞：農村“廁所革命”;政策文本;政策分析;政策優化;寧夏回族自治區

中圖分類號：R127" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2024）15-0051-05

Abstract： In order to grasp the overall situation of the policy of \"toilet revolution\" in rural areas of Ningxia in recent years， this paper combs and summarizes the relevant policy documents issued by autonomous regional governments and functional institutions from 2018 to 2022. From three aspects of analysis of the policy text form， policy text content， and the use of policy tools， it is found that in the form of policy text， the main body is highly concentrated， multi-sector coordination capacity is insufficient， and the legal effect is weak; and that there is still much room for improvement in the content of the policy text， the weak performance of enforceability and the unbalanced and scientific use of policy tools. Therefore， this paper puts forward three strategic suggestions on how to improve the policy of \"toilet revolution\" in rural areas of Ningxia.

Keywords： rural \"toilet revolution\"; policy text; policy analysis; policy optimization; Ningxia Hui Autonomous region

農村“廁所革命”是讓億萬農民群眾用上干凈、衛生、便捷的廁所的一項民生工程，更是推動我國綠色發展、建設生態文明的重要抓手。近年來，無論是國家還是地方都出臺了與之相關的政策文件，用以指導工作推進，我國農村“廁所革命”取得了一定的成效，但也存在著改廁質量不過關、運維不到位、農民不愿用等問題，本文通過對2018—2022年間寧夏回族自治區（以下簡稱“寧夏”）“廁所革命”政策文本進行分析，找出問題癥結，以期為之后政策的制定、完善提供導向性意見建議。

1" 寧夏農村“廁所革命”政策現狀

1.1" 寧夏農村“廁所革命”政策文本制定背景

寧夏回族自治區轄5個地級市，轄9個市轄區、2個縣級市、11個縣。根據各縣區經濟水平、基礎設施條件、地理地勢差異，寧夏將22個縣（市、區）分成了一類縣2個（興慶區、金鳳區），二類縣9個（西夏區、永寧縣、賀蘭縣等），三類縣11個（紅寺堡區、鹽池縣、同心縣等）。農村人居環境整治三年行動（2018—2020年）結束時，要求一類縣基本完成（90%以上）農村戶用廁所無害化改造，二類縣普及率達到85%左右，三類縣普及率逐步提高①。農村人居環境整治提升五年行動（2021—2025年）目標是全區農村衛生廁所普及率達到85%以上，廁所糞污基本得到有效處理②。

自2018年開展工作以來，寧夏堅持把農村“廁所革命”作為實施鄉村振興戰略的重要內容來抓，連續多年將農村改廁列入自治區民生實事督辦推進，始終把保障和改善民生作為各項工作的出發點和落腳點，2018—2023年自治區本級財政（不含各地級市、縣級財政）共投入超7.7億元，大力推進農村“廁所革命”這項民生實事，解決群眾“急難愁盼”問題。根據寧夏統計部門數據，截至2022年底寧夏農村衛生廁所普及率達到62.2%，其中10個一、二類縣地區農村衛生廁所普及率均達到85%以上。

1.2" 寧夏農村“廁所革命”政策文本現狀

本文梳理了2018—2022年寧夏在實施和推進農村“廁所革命”工作中發布的重要政策文件，為突出地方政府行政思維和特點，表1未收錄依照國家發布的文件制定的相關政策，僅摘選了寧夏推進農村“廁所革命”的創新舉措。

1.3" 寧夏農村“廁所革命”政策文本內涵

1.3.1" 技術選型政策

寧夏位于干旱少雨的黃土高原與內蒙古高原的過渡地帶，年均降水量200 mm左右，且緯度較高，冬冷夏熱，年溫差大，冬季最低氣溫能達到零下20 ℃左右，故而如何解決廁所的節水、防凍、耐用問題成為了關鍵。分類指導模式選型，根據村莊不同區域位置、大小、集中程度，分類建設管網式廁所、小集中式廁所、三格式化糞池式廁所。根據西北干旱和寒冷極端天氣，寧夏探索應用鋼筋混凝土三格化糞池、微水防凍等改廁技術，有效破解了水沖式農村衛生戶廁耐寒、越冬等技術難題[1]。

1.3.2" 質量管控政策

從2018年至今，寧夏在推進農村廁所革命中做了大量的有效工作，從市場準入到驗收構建質量管控鏈條。一是加強質量把控，實行產品備案制和“黑名單制”，將市場主要流通及縣區意向采用的三格式化糞池產品送至第三方檢驗檢測機構，進行質量、參數、安全等測試，不定期發布“合格產品名錄”。將質量檢驗不合格、施工質量不達標的企業納入“黑名單”，禁止其產品進入寧夏市場。二是實行包片負責制，按照“一處（室）兩站（所）”的組織架構，安排11名處級干部每人包片負責2個縣區，緊跟監督項目推進和工作任務要求，做實日常監督和技術指導。三是分級標準化驗收，按照《寧夏回族自治區農村廁所改造項目考核驗收辦法》實行“鄉、縣、市、區”四級驗收，內業檢查實施方案、招標文件、戶廁登記冊、驗收記錄和培訓會議記錄等，外業檢查戶廁設備完整度、水電線路、化糞池使用狀態和后續運維等，現場詢問農戶是否滿意及意見建議。

1.3.3" 財政支持政策

每年年底自治區根據各縣區上報的下一年度計劃實施任務數，按照2 000元/戶的補助標準，將資金提前撥付下達，并要求市縣根據各級財力情況進行配套，寧夏農村衛生戶廁建造的平均成本達到了4 000元/戶左右。

2" 寧夏農村“廁所革命”政策文本分析

2.1" 政策文本形式分析

從發文主體看，主要為自治區改善農村人居環境工作領導小組辦公室和農業農村廳，前者是制定農村“廁所革命”指導性政策的部門，后者是具體實施農村“廁所革命”的部門。但實際是“一套人馬、兩個牌子”，二者大部分的領導、業務骨干、技術人員均一致。農村“廁所革命”涉及到村莊規劃、農房改造、污水處理等多個方面，需要協調多個部門統籌治理，共同推進，僅由一個部門無法達到最優解。

從發文形式看，主要集中為“意見”“通知”“方案”，缺少“法律”“條例”形式的政策文本，由此可見其法律效力較弱，地方政府在處理事務時多依賴于不具備明確法律效力的指導性政策，陷入運動式治理困境。運動式治理是指運用政治權力和執法職能，自上而下進行政治動員與資源調配，通過簡化行政流程，提高跨部門協作效率，以達到迅速解決社會重大危機或矛盾目的的一種專項治理活動[2]。與之相反，常規式治理是指通過制定規則來推進政策事務的經常化、規范化執行。兩者可以在一定條件下互相結合或者轉化。本文認為，目前寧夏農村“廁所革命”工作仍處在“運動式治理”階段，雖然短期內成效明顯，但是這種治理方式只能是一種權宜之計或者飲鴆止渴，存在著諸多弊端。第一，容易造成基層“運動式應對”，即疲于應付上級任務，從而懈怠常態式治理，也隱藏著走向形式主義的風險[3]。第二，治標不治本，往往“頭痛醫頭腳痛醫腳”，缺乏系統性、整體性思維，難以形成長效治理格局。第三，治理成本高，跨多個部門集合大量的人力、物力、財力去攻堅農村“廁所革命”這一特定社會問題，容易破壞正常事物發展規律，以及造成政府的越權管理[4]，具體到改廁工作上就是政府大包大攬，農民參與度不高。

從發文數量看，2019年是爆發式增長，隨后逐步走向平穩下降趨勢。2019年機構職能轉變后，農業農村部門全體黨員干部迎來由“農業建設”轉向“工程建設”的巨大考驗，寧夏以中央《農村人居環境整治三年行動方案》為藍本，重點圍繞農村“廁所革命”工作，對戶廁底數、技術選型、往年經驗教訓等各方面進行總結、修正、完善，這一階段農村“廁所革命”工作政策體系雛形基本建成。在2020年后，農村“廁所革命”工作已步入正軌，這一階段政策發文量恢復正常且趨于平穩。

2.2" 政策文本內容分析

政策文本內容是影響政策執行程度的基礎，反之政策能否被有效執行也是衡量政策文本科學性的關鍵性指標。本文借鑒復旦大學經濟學李志青教授的觀點[5]，將寧夏農村“廁所革命”政策文本內容根據“易理解性、獎懲機制、時間安排、執行措施”4部分進行綜合分析。

第一，在易理解性方面，存在政策模糊不清的問題，比如“常住農戶”的界定標準，一年內僅過年期間返家居住是否符合？比如“一戶一廁或一宅一廁”如何落實？農村往往是父子、祖孫三代甚至是多代都居住在一起，按一宅一廁顯然無法滿足，按一戶一廁就需要將戶口本分戶。再比如自發移民、吊裝移民及農場地區的行政權、事權歸屬等問題。

第二，在獎懲機制方面，鄉村振興戰略實績（黨委農辦牽頭）、健康寧夏行動（衛生健康部門牽頭）、婦女兒童發展規劃實施（婦聯牽頭）等考核中雖然將農村“廁所革命”納入其中，但無專門針對改廁工作質效的獨立獎懲措施、標準，獎懲力度稍有不足。另一方面，財政獎補政策原則是“以獎代補、先建后補”，但實際上縣區財政困難無法做到大范圍的“先建后補”，多數都為“先補后建”，若驗收不合格，政府則變為被動一方，甚至還需額外拿出資金再進行整改。

第三，在時間安排方面，農村“廁所革命”總體目標明確，但工作安排較為隨意，缺少具體的工作任務或階段目標，比如有的縣區改廁項目招投標工作在年中結束，下半年如期推進施工，但有些工作遲滯的縣區上半年結束了都還沒有形成一套實施方案，到臨近冬季了，才加班加點地趕進度。

第四，在執行措施方面，一是不同主體之間未形成有效的協同機制，雖然設置了農村人居環境工作領導小組及辦公室，但是屬于階段性的議事機構，只能通過協調溝通推進工作，對其他部門的制約力不強，如要求其他部門新建農村住房時必須同步設計衛生戶廁，如農村改廁和污水管網建設項目匹配度等。二是執行方式僵化，農村“廁所革命”并非只是或只能新建戶廁，鄉村公共廁所也應屬其中，但寧夏僅在2019年新建了一批農村公廁，從2020—2023年均未再實施農村公廁建設項目。另外，自治區財政并無改廁的后續運維、問題戶廁整改相關項目資金立項，全部按照“屬地管理”原則依靠縣區財政，因地方財力不足而造成執行困難。

結合上述4方面和具體實踐案例，寧夏農村“廁所革命”政策文本內容上存在概念不清、獎懲機制不明、時間安排不精準和執行措施不到位等問題，仍有可提升空間。

2.3" 政策工具運用分析

本文借鑒羅斯威爾（Rothwell）和沃爾特·澤哥菲爾德（Walter Zegvelad）的政策工具分類，可將寧夏農村“廁所革命”的政策工具分為供給型、需求型、環境型3類[6]。供給型政策工具是政府通過人力、物力、技術支持等直接作用于農村“廁所革命”工作，驅動其快速發展;需求型政策工具是通過服務外包、激發市場潛能等拉動發展;環境型政策工具是通過金融服務、稅收優惠、法律法規和管理措施等提供有利的政策環境，營造良好發展環境。通過梳理2018—2022年間寧夏在實施和推進農村“廁所革命”工作中發布的重要政策文件，呈現出政策工具總體分布差異化明顯的特點，政策工具傾向于供給型政策工具，需求型、環境型政策工具使用較少。這表明寧夏區級政府更加青睞通過人力、資金等供給型政策工具來促進農村“廁所革命”工作;環境型政策工具主要集中于管理措施這一方面，對法律法規、金融支持使用頻率不高，暫無稅收優惠;需求型政策工具使用較少，相較于供給型和環境型政策工具的使用比例遠遠落后，說明需求型政策工具的作用還未引起政府的重視。綜合來看，這3類政策工具在使用過程中存在一定程度的工具失衡現象。

3" 寧夏農村“廁所革命”政策優化策略建議

3.1" 完善地方立法體制機制

運動式治理是政治、意志驅動的臨時性治理，而制度整合式治理是法律、制度驅動的常態化治理[7]。寧夏農村“廁所革命”要想實現由運動式治理向制度整合式治理轉變，需盡快開展相關立法工作，提高政策等級，健全相關政策法規體系，從被動補救治理到主動源頭治理，進一步厘清各部門的權責，通過政府主動行使行政權來做好日常管理和事前防控，避免形成沉疴舊疾，爆發成為復雜問題，跳出“問題突顯—運動治理—取得實效—問題動態消除—停止治理—問題反彈—再次運動治理”的怪圈。一方面，通過完善制度與法律，整合部門執行合力，用制度的力量，包括聯席會議制度、考核制度、監督管理制度等，將相關部門的資源進行盤點和規劃，合理制定資源投入方案，在農村“廁所革命”工作有需要時及時給予支持。另一方面，厘清基層權責界限，“巧婦難為無米之炊”職能部門不能只顧提要求、提目標、下任務，而不給政策、資金、項目，用“屬地責任”將事情推給基層，用督查、檢查、通報和約談“督促”基層硬著頭皮推進。在工作部署之前，應由上級職能部門積極爭取相應的資源，實現層級內權、責、利相匹配，確保政策執行不受阻。

3.2" 科學均衡運用政策工具

政策工具是政府將政策目標轉變為政策行動的重要手段，在政策目標與結果間發揮著橋梁的作用[8]。一是發揮環境型政策工具的運用效能，比如在稅收方面，對承包改廁項目的施工企業、后續運營維護的企業可減免部分或全免經營稅費;在金融方面，依法合規使用政府債券，支持地方建設農村廁所項目，若地方財政困難可以政府做擔保，向各地農行申請政策性貸款;在法律法規方面，應盡快形成《農村改廁管理辦法》《農村公廁建設和管理制度》等，明確地方管理職責，規范管理產品安全和質量，嚴格檢查與驗收，實行糞污處理、設備維修農民付費制;在管理措施方面，想方設法調動農民群眾主體作用，組織農民群眾對庭院環境、廁所衛生互觀互檢互評，并給予獎品、現金等獎勵，對衛生廁所普及率高的行政村收取較低的糞污清掏服務費，推動農戶自發自覺地加入改廁工作。二是適度增加需求型政策工具的運用頻次，制定促進農村改廁項目服務外包的若干意見，政府作為發標方擇優選取承包者，并對服務內容進行監控和考核。同時，設立專項資金聯合高校和改廁企業研發新技術。

3.3" 優化政策的針對性和實效性

政策執行是公共政策實施過程的關鍵環節，優化政策的針對性和實效性，進一步提高政策執行效率。一是提高政策的明晰性，就是必須要明確清晰表述政策的內容，界定執行過程中基層反映的模糊點，從上到下執行一個標準、保持一個口徑，清晰是政策準確、高效執行的前提，也是實現政策目標的基本保障。二是提高政策的靈活性，根據寧夏山區部分農戶居住分散、居住條件較差的實際情況，建議可適當用農村公廁替代部分農村衛生戶廁改造，比如以農村公共廁所為圓心的輻射范圍內（30～50 m），若農戶沒有改廁意愿，書面簽訂“放棄戶廁改造”聲明后，不予改廁，但可納入已改農村衛生廁所普及率的計算范圍。另外，在改廁技術模式選擇方面，若因基礎條件受限，對無法新建、改造水沖式衛生廁所的農戶或不是常住農戶，可借鑒國外適用性較廣的通風改良坑式旱廁[9]，其具有施工成本低、處理效果好、管護方便等特點。三是提高政策的協同性，一方面統籌考慮農村、環保、城建等類型政策，形成政策合力，另一方面也要考慮到微觀層面的基層實踐，堅持問題導向、需求導向、目標導向，促進政策制定與政策執行間的良性互動。四是提高政策的可延續性，中央農村“廁所革命”整村推進財政獎補資金采取“先建后補、以獎代補”等方式，建議可按照廁所質保5年要求，分5次獎補到戶，確保農戶自發愛惜廁所，并逐步養成習慣。同時，改進宣傳方式，通過示范戶引領帶動、改廁“明白卡”進門入戶、改廁故事“大家講”活動等，提高政策宣傳效果。

4" 結束語

農村“廁所革命”是農民群眾奔向美好生活的具體表現，更是生態文明建設中的重要一環。本文以寧夏回族自治區為研究對象，從政策文本角度粗淺地分析了2018—2022年間“廁所革命”的歷史演進，提出了完善地方立法體制機制、科學均衡運用政策工具、優化政策的針對性和實效性等3方面對策建議。但是，面對千差萬別的農村地區，千家萬戶的農民群眾，如何有效提高農村“廁所革命”政策的可操作性，則需要未來在政策導向、農民參與水平、市場化管理路徑和技術研發等領域更加深入的研究。

注釋：

① 摘自《寧夏農村人居環境整治三年行動實施方案》。

② 摘自《寧夏農村人居環境整治提升五年行動實施方案（2021—2025年）》。

參考文獻：

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[9] 王佳銳，魏孝承，陳昢圳，等.國外改廁技術模式與管理機制對我國干旱寒冷地區農村改廁的啟示[J].農業資源與環境學報，2023，40（4）：927-939.

基金項目：寧夏農村戶廁裝備改造提升關鍵核心技術攻關項目（無編號）

第一作者簡介：賀軍君（1993-），女，碩士，農藝師。研究方向為農業環保、農村“廁所革命”。*通信作者院申鋒（1986-），男，博士，研究員。研究方向為鄉村環境治理。