生態環境法治體系建設：發展歷程與推進思路

〔摘要〕生態環境法治體系建設是依法治國的重要內容，是推動中國式現代化進程的重要保障。當前我國生態環境法治體系建設中存在立法系統性考量不足、執法效能欠佳、司法保護不完善等困境，制約著我國生態環境治理現代化進程。為此，要著力通過以自然生態系統觀為價值指引，更新立法理念；以生態文明建設為責任歸屬，優化執法機制；以能動協同司法為改革動力，創新司法模式等路徑完善生態環境法治體系，從而全面推進新時代生態文明建設。

〔關鍵詞〕生態環境法治；生態文明建設；自然生態系統

〔中圖分類號〕G124〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）02-0081-04

〔基金項目〕山西省哲學社會科學規劃課題（2023YY217）。

黨的十八大以來，生態文明建設被納入“五位一體”總體布局。黨的二十大提出中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化。習近平強調，要用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境〔1〕363。可以說，生態環境法治建設是全面推進依法治國的題中之義，是推動中國式現代化進程的重要保障。隨著生態文明建設不斷深化，涉及生態環境領域的理念、制度、政策大量涌現，在生態環境法典編纂的背景下，迫切需要對我國生態環境法治建設的發展進程進行梳理，并分析存在的現實困境，進一步完善生態環境法治體系，從而全面推進生態文明建設。

一、我國生態環境法治體系建設的發展歷程

環境問題具有普遍性，不同的發展階段生態環境治理的重點也不同。我國生態環境法治進程大致經歷了起步、發展、成熟、深化四個階段。

（一）起步階段

新中國成立后很長一段時間，我國的主要任務和目標都集中在發展經濟上，沒有系統的生態環境法律制度。20世紀70年代，隨著經濟的發展，環境污染從此逐漸引起政府重視。1972年，我國參加了聯合國在斯德哥爾摩召開的第一次聯合國人類環境大會，通過了《人類環境宣言》，從此我國的生態環境治理從此拉開序幕。1978年，環境治理被寫入了憲法，為環境立法提供了根本依據。這一階段，受計劃經濟的影響，環境治理主要集中在中央，從立法規模到機構建設、從環境治理領域輻射到民眾的環保意識，都處于相對滯后的起步階段。

（二）發展階段

黨的十一屆三中全會后，全黨全國工作中心向經濟建設轉移，實行改革開放。隨著我國工業化發展，生態破壞、環境污染問題逐步呈現，生態環境保護越來越受到黨和國家的重視。我國開始制定各項環境治理法律法規，組建專門機構開展環境治理工作。1979年，《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布實施，后又陸續出臺了《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國森林法》等生態環境保護方面的法律，初步形成了我國生態環境保護的法律框架。對政府及相關部門保護環境、防治污染、監督管理等都作了具體規定。這一階段是我國生態環境法律制度蓬勃發展階段，涉及大氣、水、礦產資源、森林、漁業、噪聲等環境污染的法律相繼出臺，環境治理機構也從最早的“托管”狀態開始逐步獨立，我國生態環境法治體系初具規模。

（三）成熟階段

1989年《中華人民共和國環境保護法》頒布實施后，我國環境治理體制基本形成。隨著我國經濟體制逐漸從計劃經濟轉向市場經濟，經濟體制的改革促使生態環境法治體系也邁向新階段。我國隨之陸續出臺了一系列環境治理方面的法律法規。1991年，國家環境保護局發布了《中華人民共和國大氣污染防治法實施細則》，對大氣污染防治工作進行專項規定。之后相繼頒布的《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》《中華人民共和國節約能源法》等法律法規為我國污染治理和能源利用起到重要作用。2002年頒布的《中華人民共和國清潔生產促進法》，鼓勵企業改進技術設備，清潔生產，從源頭上控制環境污染。2008年通過的《中華人民共和國循環經濟促進法》，提出要發展循環經濟，促進可持續發展。我國正式進入社會主義市場經濟后，生態環境法律制度逐漸成熟，環境治理體制也日漸完善，生態環境保護理念逐漸從人本主義向生態主義轉變，生態環境治理逐漸從單純的污染治理向資源利用和污染治理并重發展。

（四）深化階段

黨的十八大將生態文明寫入黨章，提出統籌推進“五位一體”布局，生態環境保護工作成為生態文明建設的主陣地和主戰場。黨的十八屆三中全會將生態文明建設擺在了治國理政的突出位置，提出要加快建立系統完整的生態文明制度體系。黨的十八屆五中全會把生態文明寫入“十三五”規劃。生態文明的提出者羅伊·莫里森（Roy Morrison）對中國政府提出的一系列生態文明體制改革表示肯定。他提出，“從2070年到2090年，在世界的可持續發展過程中，中國將起著引領作用”〔2〕。2016年聯合國環境規劃署在聯合國環境大會所作的報告對我國環境保護理念和可持續發展政策給予高度認可。這一時期，我國經濟發展方式從高速增長轉變為高質量發展，生態環境治理法律制度也逐漸從政府強制轉變為政府引導、市場合作、公眾參與的多元規制模式。生態環境法治體系建設進入深化時期。

二、我國生態環境法治體系建設的現實挑戰

經過半個世紀的發展，我國生態環境法治建設逐漸向專門化、體系化邁進。隨著國家發展理念和模式的轉變，生態環境法治建設也在不斷適應新的形勢和需求，為推動生態文明建設提供有力支撐。但整體立法理念、執法效果、司法銜接等方面仍然存在一些障礙，制約著我國生態環境治理現代化進程。

（一）立法系統性考量不足

生態就是經濟。黨的十八大以來，生態文明建設被提到前所未有的高度，相繼修訂了大氣、水、固廢、環評等相關法律，出臺了《中華人民共和國環境保護稅法》等法律。各省也逐漸加強生態環境法治建設，出臺相關制度政策。《中國環境年鑒》數據顯示，2006—2016年，全國頒布的生態環境治理相關的法規和規章呈波動性增長態勢，尤其是《中華人民共和國環境保護法》修訂后，相關法規數量劇增，為全國生態環境保護領域法律法規實施、制度落地發揮了非常重要的作用。然而諸多立法沒有完全觀照生態環境治理的系統性和整體性。生態環境問題本身具有復雜性、多維度性。山水林田湖草沙治理是一項系統性工程。因此，生態環境領域的立法必須從系統性、整體性出發，將生態環境治理和自然資源保護作為一個有機整體，以人類命運共同體構建為核心理念，既注重立法的經濟效益和生態效益統一，又注重法律制度與相關政策的協調配合，實現生態環境法治供給的科學性、全面性。

（二）生態環境執法效能欠佳

生態環境執法是生態環境法治建設的關鍵路徑。然而，在實際操作中，一方面，目前地方生態環境領域立法情況粗線條化、原則化、籠統化較為普遍，缺乏相應的制度支撐，無法有效落地。在當前環境治理依據中，很多法律法規沒有具體的量化標準，實務操作中自由裁量權過大，執行中無法真正落實，還有一些只規定了禁止性條款，卻沒有規定具體的懲罰措施，導致法條執行上的兩難。另一方面，某些地區立法工作相關修訂和清理工作不夠及時，也嚴重影響環境治理效率。此外，因生態環境問題具有特殊性，往往需要多區域、多部門聯合執法，我國生態環境綜合執法改革雖然在一定程度上對長期存在的多頭執法、片面執法進行了有效改善，但實踐層面，生態環境問題的多領域、多區域、多要素對環境執法提出了更高要求。

（三）司法保護機制不完善

司法保護是生態環境法治建設的重要保障。近年來，生態環境糾紛數量呈現出較快的增長趨勢，但生態環境司法保護仍面臨較大的實施困境。一方面，生態環境資源案件具有極強的專業性和科學性，生態環境訴訟取證程序、受理范圍、舉證責任等方面還存在一定的爭議和模糊地帶，導致一些環境案件難以順利立案和審理；另一方面，審判機關與檢察機關在生態環境糾紛案件中司法協作不足，影響了生態環境案件的司法效果。加之，傳統行政區劃的司法機構設置難以適應生態環境的復雜性、多樣性，使得民事、行政、刑事分別管轄審理的司法模式在應對生態環境案件中呈現出較大的局限性。而且，目前環境資源審判的外部環境不佳，包括公眾對環境司法的認知度不高，環境司法與行政執法的銜接不緊等問題均影響了環境資源審判的公正性和權威性。

三、我國生態環境法治體系建設的推進思路

從上述我國生態環境法治建設的歷史沿革不難看出，我國生態環境法治建設與社會政治經濟發展密切相關。生態就是經濟，面對我國生態環境領域出現的新問題、新情況，必須有合理完善的生態環境法律制度作保障，我們要總結歷史經驗，將實踐探索中成熟的理念、措施、方法制度化、體系化，提升相關政策的權威性、穩定性，補齊生態環境立法短板，真正實現用生態環境法治體系助力人與自然和諧共生的現代化進程。

（一）更新立法理念

自然生態系統是一個整體的綜合系統〔3〕。要以整體性、系統性思維貫穿生態環境立法全過程〔4〕。自然生態系統是包含山水林田湖草的整體系統。“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草”〔5〕。人與自然是相互依存、和諧共生的生命共同體。自然生態系統的價值不僅僅局限于對人類生活資源的供給，更體現在維持生物多樣性和生態平衡方面。自然生態系統具有整體性和多樣性，其價值形態除了生態價值，還有經濟價值、文化價值。自然生態價值的整體性在于，特定空間是由自然資源和生態環境構成的有機整體。自然資源的有限性和生態環境的承載力均要求合理利用，不能過度開發，要保證自然生態系統各要素之間的平衡，承認自然生態系統的內在價值，強調生態整體觀和可持續發展理念，防止資源耗竭、系統失衡。生態環境治理現代化是人與自然和諧共生的現代化。因此，尊重自然規律，重視自然生態系統的系統性、整體性，將其生態、經濟、社會價值充分考慮進去，從生態學的角度重視自然生態的循環再生，從人類命運共同體的視野解決生態環境問題，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，將自然生態系統作為價值指引，平衡生態價值、經濟價值、社會價值，力求實現生態結構穩定、生態系統平衡、生態功能完整，進而實現自然生態系統的有機運轉。

（二）優化執法機制

生態問題既是政治問題，又是社會民生問題。生態文明建設是一項長期的歷史任務，涉及每一個社會主體，是全民共同的事業，其不僅僅是國家發展戰略，也是惠及民生的生產生活方式。生態環境法治體系構建應以生態文明建設為責任歸屬，堅持生態優先、低碳發展、綠色發展、多元參與、責任共擔的原則。應當盡快理順生態環境執法機制，強化生態環境保護的法律責任，將自然資源保護、生態環境保護等一并納入生態環境執法范疇〔6〕。要不斷深化生態環境綜合執法改革，加強生態環境跨部門跨區域協同執法，創新執法方式，優化執法手段，加大生態環境執法處罰力度，提高違法成本，健全執法程序規范，著力提升生態環境執法效能；注重運用大數據、人工智能等現代科技手段，完善生態環境監測信息系統，通過部門之間的信息共享、聯合執法等方式，提高執法效率；鼓勵公眾參與生態文明建設，加強社會監督，建立健全生態環境舉報獎勵制度，努力形成全社會多主體共同參與生態環境治理的良好氛圍。同時，還要注重生態環境保護與經濟社會發展的協調，妥善處理生態文明建設中發展與保護的關系，統籌整合生態環境綜合執法隊伍與要素資源，通過制定和完善相關法律法規，優化執法機制，強化生態環境法治保障，逐步推進聯合執法、協調治理、綜合治理、多元共治，推動生態環境法治體系建設的不斷深入和完善，為生態文明建設提供堅實的法治基礎。

（三）創新司法模式

在生態法治現代化進程中，司法權能被國家賦予了重大使命〔7〕。傳統行政區劃的司法體系在應對生態環境的系統治理中捉襟見肘，生態環境問題的系統性、復雜性是環境司法實踐的主要制約。因此，生態環境司法應從整體性、系統性進行考量，以能動司法的理念貫穿生態環境司法領域全過程，實現“審前有限能動、審理適度能動、審后積極能動”〔8〕的生態環境司法新局面。應當充分延伸審判職能，推進生態環境資源審判專業化建設，把能動司法、協同司法理念在環境審判領域貫徹落實。通過不斷規范生態環境資源案件立案范圍，積極探索生態環境資源案件刑事、民事、行政審判職能的“三合一”模式，努力完善生態環境資源案件跨區域集中管轄機制，不斷提高生態環境資源審判隊伍的專業素質，逐步構建全方位、多領域專業化司法協作制度，為生態環境保護提供更為有力的司法保障。同時，依法延伸環境公益訴訟審判職能，積極應對生態環境公共利益保護的時代需求，加強生態環境領域審判機關、檢察機關之間的協同治理。要建立生態環境案件刑事與行政的訴罰銜接，逐步深化生態環境糾紛“法檢行”的協同工作機制，以司法協作促進環境司法的制度化、規范化、權威化，不斷提升生態環境資源審判體系和審判能力現代化水平，筑牢生態環境資源審判司法屏障。

當前，我國經濟發展方式已經發生轉變，又值“十四五”規劃的攻堅之年。生態文明建設不斷深入，生態環境法治體系建設仍面臨著十分嚴峻的挑戰。目前生態環境法典的編纂已經提上日程，如何構建科學合理的生態環境法治體系，是解決生態環境問題，全面貫徹依法治國戰略的重要舉措。具體而言，應盡快更新立法理念，以自然生態系統觀為立法指引，將系統性、科學性理念貫穿生態環境法治體系建設全過程、全領域；以生態文明建設為責任歸屬，不斷優化生態環境執法機制，加大執法力度，提升執法效能；以能動協同司法為改革路徑，逐步推進環境資源審判專門化改革，構建高效的環境司法保障體系。從立法、執法、司法等多個方面共同推進生態環境法治體系建設，用法治助力人與自然和諧共生的中國式現代化進程。

〔參考文獻〕

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〔8〕肖愛，湯世豪.流域生態環境司法專門化：根基、守成與發展〔J〕.南京工業大學學報（社會科學版），2024（01）：82-95+114.

責任編輯郭麗娟