智慧政府的技術風險及其系統治理

〔摘要〕智慧政府自誕生起，便因其便捷高效、靈活多變、機構精簡的特點迅速獲得社會公眾的歡迎。然而，從長期實踐經驗來看，人工智能存在的歧視行為、倫理失察、虛假宣傳、惡意誤判等顯性問題，使智慧政府面臨“失位”之危、“失味”之危、“失為”之危。這源于數字化場景的鏡像失真，在此基礎上建立的數據采集與數據挖掘存在自然偏差和人為認知干預，為智慧政府治理帶來了諸多難題。為此，要通過加強人工智能應用制度建設、形成有效的人工智能規制技術與適應平臺建設體系、強化科層制組織韌性等措施，為智慧政府提供善治之法。

〔關鍵詞〕智慧政府；人工智能；技術風險；政務服務

〔中圖分類號〕D631〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）02-0067-06

〔基金項目〕國家社會科學基金青年項目（23CKS024）；山東省社會科學規劃研究項目（23CDCJ22）。

智慧政府（Smart Government）是以公眾需求為導向，深度運用人工智能、大數據、云計算等信息技術對現有治理資源進行優化重組的政府治理模式。智慧政府憑借強大的技術體系，充分整合城市分散資源、信息和組織，建設高效的政府決策、管理、服務和信息支撐系統，以靈活多樣的方式處理政務信息，這有利于推動政府機構的扁平化與精簡化，實現政府部門信息共享和業務協同，有效提升了社會治理和民生服務的水平。而智慧政府本質上卻是顛覆性的先進技術，技術的兩面性也為智慧政府帶來了行政組織倫理、數據隱私安全、公民共享權利、行政責任判定等不同方面的挑戰與沖擊，引致國家行政管理公信度、經濟文化社會穩定、全民價值取向、國際外交關系等問題。因此，必須正視人工智能時代下智慧政府面臨的各項風險，從社會治理、技術規制、組織架構完善等角度提出應對策略，從而為實現高效、便捷、公平的智慧政府尋求更加有益的理論與實踐歸途。

一、智慧政府面臨的技術風險

智慧政府自誕生起，便被公眾捧至“賦魅”狀態，其便捷高效、靈活多變、機構精簡的特點迅速獲得社會公眾的歡迎。而與社會公眾期許不一致的是，智慧政府在配套設施、組織架構、業務開拓、公眾接待等方面的建設較為滯后，導致出現技術與組織不相匹配的局面，使智慧政府面臨“失位”危機、“失味”危機和“失為”危機。

（一）智慧政府受到技術權力干擾，面臨“失位”危機

智慧政府的服務對象為社會全體成員，其效能發揮也必須建立在公平的社會環境之上，這也是政府權力的來源，如果不能做到這點，智慧政府便失去了存在的意義。隨著技術耦合政府管理，人工智能技術統治力不斷侵犯政府公共權力的邊界，“算法即權力”這一理論逐漸獲得學術界的廣泛認同。人工智能賦能公權力，在業務辦理、功能延展、行政對話等方面顯示出極大的生命力，這使得公權力在執行過程中趨于“賦魅”狀態，贏得了廣泛的公眾認可。然而，認同背后卻蘊含著巨大的危機，技術權力的擴張往往不可避免地侵犯了個人隱私權等自然領域的權利，算法精英運用其獨有的技術權力操縱系統，進而對公眾產生影響。他們擁有代碼的創作權、解釋權、修改權、使用權以及轉讓權，在設計算法時引入的個人偏好顯著影響著智慧政府系統的行為特征。“頂級群體對弱勢群體的控制與剝削便不再憑借赤裸裸的資本與暴力而匠心獨運地通過自然物理法則而實現”〔1〕。除此之外，由于算法締造者的精神特征不同，算法中也摻雜了社會中普遍存在的隱形歧視，并注入虛假信息、虛構元素以及各類歧視、偏見、不公等特質。比如，在政務服務對話過程中，便會有語言、語義或提示上的歧視現象，其中不乏地域歧視、性別歧視、學歷歧視等偏見行為。對于公共服務受眾而言，其思維方式、心理健康、行為方式、價值觀取向、精神狀態等層面受到智慧政府技術偏見的沖擊不可估量，這會潛移默化消耗公眾的時間、金錢等物質成本。

（二）智慧政府應用人工智能的方式并不成熟，面臨“失味”危機

智慧政府利用人工智能技術旨在提升行政效率并增強工作實效。然而，實際操作中常見的被動應對問題不容忽視。智慧政府通過行政管制和算法推薦機制，將政務服務信息、政府決策信息、政務公開信息悉數呈現在公共視域，而有意的技術推送，也逐漸導致信息被技術操控。在信息推送中，社會公眾的瀏覽記錄、瀏覽主題、關鍵字等一覽無余，人工智能將這些信息作為原始的學習數據，并通過持續反饋、強化，將社會成員的關注熱點局限在某一事件、某一領域，形成對公共事件新聞的固有偏好。這些偏好在實踐過程中不斷加強，便會形成個人對公共管理看法的私人空間，在隱私空間里，受眾會完全喪失政務服務的判斷力和分析力，并且排斥與其觀點相左的人或事。此外，算法推薦并不僅僅針對單一受眾，而是基于整個社交網絡的數據分析。受眾個人轉發、關注、點贊、評論的內容通過社交網絡分享，便會無意之中形成一個觀點相近、價值觀念趨同的復雜社會群體。這個群體表現出極大的排他性，對于與其觀念相左的群體，他們通常會進行語言攻擊和行為攻擊，甚至會爆發大規模的網絡集體對抗與沖突，這可能會逐漸累積并形成潛在的社會矛盾。因此，政府在應用技術的過程中，本身無可非議，但是必須正確、合理地行使公權力，如此才能回歸本意，不至于“失味”。

（三）智慧政府數字技術配套設施不完善，面臨“失為”危機

隨著人工智能的大型通用模型發展，越來越多的政府單位引入這些系統以推進智慧辦公。他們通過設置情境體驗和模擬辦公等方式，旨在增強公眾對政務服務的科技體驗感和滿足感。然而，數字技術配套設施的不完善在智慧政府建設中構成了顯著的障礙。在科層制政府的管理體系中，一般上級單位的行為對下級單位而言，具有較強的示范效應，高層級政府單位引入人工智能系統也會刺激下級政府單位持續開拓人工智能業務。但由于對地方實際情況缺乏深入考量，導致了標準和規程的不統一，導致上下級智慧政府系統之間形成了“數據孤島”，缺少有效的數據共享和標準化流程，這在需要迅速作出決策和響應緊急情況時影響了效率和能力。同時，智慧政府不僅需配備與技術同步更新的設備，還需確保人員具備必要的技術和管理能力，特別是在人工智能系統的開發、運維和管理方面。可是，地方政府在資金分配上面臨困難，尤其是在基礎設施建設和人才培養方面的投資不足，這也削弱了其在應對突發事件時的適應性和韌性。

二、智慧政府技術風險發生的底層邏輯

在智慧政府的構建和應用中，識別并理解所面臨的風險類型及其特性是至關重要的。人工智能技術在智慧政府應用中面臨固有缺陷和“黑箱”問題，技術實踐與預期存在偏差，為了有效地應對這些風險，必須深入探究其背后的多維度邏輯。

（一）人工智能技術的缺陷影響智慧政府系統運行效果

人工智能并未實現全面意義上的通用，而是存在諸多技術設計上的缺陷。在人類的主觀層面上，主要表現為三個方面。一是程序設計者的固有偏見。誠如前文所論，算法工程師在編輯算法與程序時，也會將嵌有個人用語習慣、編碼習慣、排列習慣等特征的內容體現在算法程序之中，程序設計者的偏見會直接反映在代碼輸出上，如果算法工程師具有歧視、仇視、漠視等價值傾向，那么必然會作用于受眾身上。二是程序設計過程存在思維缺陷。人工智能機器在學習過程中，會自動提取與公共服務顯性相關的變量加以分析，這就會提取現實公共服務中存在的地域、性別、民族、種族、經濟實力、社會地位等類似的數據，而這些項目未專門考慮或未在程序設定上加以規制，則會造成人工智能學習的偏差，這些偏差加以應用便可能增加社會中非正義、不公平、不穩定的事件發生概率。三是程序設計的技術保障缺陷。絕大多數人工智能信息保障都會交由信息安全公司負責，這些公司大部分都是按照既定的信息保護程序執行，而由其自己創造的代碼寥寥無幾，由此可見，其核心研發技術有待提升，這不僅會威脅到人工智能安全性能，還會增加信息泄露的風險。

在技術的客觀層面上，人工智能的技術風險主要存在于數據訓練、算法評估和算法的公正性三個方面。一是人工智能數據訓練的獎懲機制設定存在缺陷。人工智能機器人在深度學習時被賦予獎勵功能，獎勵主要指量化函數、量化數據激勵人工智能的行為作出判定，人工智能的正誤反饋將直接影響其學習成果，機器深度學習則依據這種獎罰程度來作出決策，以達到最優化的決策選擇。但是，這種以獎懲機制為引導的學習方式也會受到社會中的偏見影響，由此導致不良后果。二是算法評估過程中受到數據影響產生波動。機器算法學習的實質就是形成與樣本大小成反比的統計估算方法，樣本數量集散、大小、平衡與否都會對算法運行產生至關重要的影響。當樣本數量過小、質量過低時，算法便不能評估樣本的整體形態，而樣本不平衡則會影響算法的穩定性，這些都會使算法輸出內容難以滿足大眾需求，反映到政務服務之中，便會為社會公眾帶來較差體驗感。三是數據訓練的復雜性對人工智能系統的效果和公正性有顯著影響。在大數據環境下，收集到的數據質量參差不齊，且數量龐大，這反映了不同的經濟、文化背景及用戶的偏好。這些信息為人工智能系統提供了多元化的訓練數據，進而影響智慧政府系統運行效果。同時，數據的多樣性也帶來了公正性的挑戰。即使在盡量消除敏感信息的情況下，機器算法學習還是可能在其推斷中暴露隱性的偏見。這些算法在尋找相關性時可能會引入并強化不可預期的變量，這可能導致不公正的決策或預測偏差。

（二）人工智能應用場景的不明確導致智慧政府政務服務場景的簡單“數字化”

智慧政府政務服務本質就是充滿數字路徑的通用模型，行政審批、政務辦理、基礎設施建設服務等都是通過數字模型搭建才形成的人工智能數字應用場景。在這些數字場景構建過程中，數據模型的偏差會導致政務服務場景的指令、決策、問題類型出現虛假的問題。同樣，人工智能在還原應用場景時也存在不同程度的內容失真、代碼缺陷等問題。人工智能政務服務系統中的數據訓練方法存在差異，其需要的數據也便各不相同，就會使原有的技術棱鏡折射出不同的應用場景。這種技術的多樣性反映了不同的使用場景，而這些數字化的場景往往與實際的政務服務環境有顯著差別，就像是用冷冰冰的數字難以完全復現政務服務的真實感和溫度。從表面上看，這極大地簡化了公眾的辦事流程，減少了行政事務的處理時間，提升了政務服務的效率。但在深層次上，這種數字化轉變將公眾簡化為數據庫中的一個個數據點，他們的自主意識和主動性被轉化為算法和數字代碼，個人權利在無形之中受到侵害。

（三）人工智能的個性化服務造成不同群體之間的價值鴻溝

算法傳播機制具有諸多社會原因，主要體現在算法的個性化推薦，其技術邏輯便是在打造社會公眾的“回聲室”等閉塞空間，并推送公眾認為的“個性化”信息，最終可能造成不同地域、不同年齡、不同性別、不同思維方式等群體之間的價值鴻溝。這其中包含眾多原因。一是數據個性化與公眾需求不匹配。在政務服務的應用場景中，數據信息并不完全透明，公眾掌握的信息數量有明顯的信息層級，這樣會加深不必要的猜疑與不信任，削弱政府原本建立的公共權威。算法為公眾提供的信息中，包含社會公眾以往應用人工智能系統所遺留下來的痕跡，這些都作為數據庫成為用戶共享的財富。但是，這樣的社會信息數據與公眾所需要的個性服務并不匹配，就會出現嚴重的信息不對等。二是公民的個人數據千差萬別是價值鴻溝產生的本源。個人在基本信息、用戶行為偏好、社會文化背景、經濟實力、隱藏信息等都具備獨一無二的特性，民族、性別、貧富、愛好等不同的信息流都會產生不同意義的象征符號，也是智慧政府實現個性服務而形成的特有標簽，這為算法制定解決方案提供了較多參考。可是，人工智能系統通過分析廣泛的社會數據并以此演進其算法，會發展出特有的邏輯和處理程序。這些系統在處理類似數據時可能默認采用標準化的方法，這樣的做法雖然在某種程度上提高了處理效率，但同時也可能忽略了人群間的個體差異。當算法將用戶歸為某個群體并應用統一的評估標準時，它可能無意中加劇了對某些社會群體的邊緣化，潛在地加深了社會分裂。三是人工智能分析偏差。算法使用相似的方法分析不同的行為習慣和思維方式，這可能導致解讀歧義，難以準確捕捉大眾偏好。統一的算法原理可能導致數據處理過程中的偏差累積，這會偏離用戶實際的需求并可能誤導智慧政府的工作方向。

三、智慧政府技術風險的系統治理

盡管智慧政府在施政過程中可能帶來多種風險，但并不能否定其在服務社會和公眾方面帶來的積極成效。智慧政府的風險不僅僅是技術問題，更是一個涉及政策、法律、社會和文化等多方面的復雜問題。因此，需要采取一種全面、協調和持續的方式來應對這些挑戰，以確保智慧政府的健康、穩定和可持續發展。

（一）加強人工智能應用制度建設

當人工智能開始顯現其潛力時，不少國家便競相出臺政策支持人工智能的發展，助力傳統政府體系向現代智慧政府轉型，顯著推動了人工智能在政府管理中的應用。這表明，加快人工智能應用的制度建設不僅是推進人工智能發展的關鍵舉措，也是提升各國綜合競爭力的重要途徑。

第一，從加強頂層設計層面應對智慧政府技術風險。要推動人工智能治理的中國式現代化，并不能將西方的發展路徑視為現代化的唯一標準，必須打造中國特色智慧政府建設的路徑，堅持安全和發展并重的原則，推動自主、規范的人工智能頂層設計改革。一方面，必須以人工智能的規范化、標準化發展來防范和化解智慧政府的技術風險，使其更好地推動智慧政府的建設。人工智能的發展是一項重大的系統工程，需要按照構建一個體系、把握雙重屬性、堅持三位一體、強化四大支撐進行優化布局〔2〕7，深化制定人工智能術語標準、參考架構標準以及測試評估標準，明確標準化的人工智能頂層設計，從而推動人工智能標準化的有序發展，使人工智能的技術屬性與社會的發展屬性高度融合。這樣，既可以激發人工智能在研發、應用上的發展潛力，增強人工智能的現實融合能力，又能夠研判人工智能帶來的挑戰，從而形成在社會政策、產業政策、創新政策、人才政策等方面的治理合力，防范和化解智慧政府的技術風險。另一方面，以人工智能的技術創新帶動智慧政府的風險治理，使人工智能成為智慧政府“善治”的重要工具。要在充分認識人工智能所具有的巨大潛力的基礎上，保持對人工智能的開放態度，形成善用人工智能技術驅動政府治理模式變革的行政文化氛圍。并通過優化人工智能的應用水準，提升人工智能的創新引領能力，保障人工智能在智慧政府建立的道德框架內發揮技術優勢，提升行政效率和質量，造福社會大眾。

第二，進一步推動人工智能立法，創造良好政策法規環境。人工智能技術作為一項新技術，應該在法律制度框架的正確指引和約束下發揮其核心價值，以期達到為人類發展和信息安全保障做貢獻的目的，立法者和執法者應確保人工智能技術不被濫用。在人工智能立法治理的實踐中，我國在網絡、數據、算法、應用、算力這五大基礎領域都取得了顯著進展。全國人大常委會先后制定了《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國電子簽名法》《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律，正在起草“電信法”“網絡犯罪防治法”等法律，國務院有關部門也先后制定《新一代人工智能倫理規范》《科技倫理審查辦法（試行）》《生成式人工智能服務管理暫行辦法》等部門規章和規范性文件。國家層面的立法和制度建設不僅能夠促進人工智能行業快速發展，而且可以避免重大的社會倫理風險，保障國家安全，形成發展和創新的有利環境。此外，地方政府也在這方面進行了積極探索，逐步為人工智能相關法律和制度建設積累經驗。地方政府依據自身資源稟賦、產業布局和民眾需求，積極開展人工智能應用的試點項目，并通過實踐檢驗政策的有效性和可行性，對人工智能應用中可能出現的風險進行前瞻性研究，并制定相應的預防措施和應對策略。同時，地方政府還積極促進公眾參與立法建議，增加透明度，使政策更貼近民意，提高政策的接受度和執行效果。通過這些探索實踐，不僅可以提升本地區的智慧政府建設和人工智能應用水平，還有助于形成一個從基層到中央的多層次治理體系，確保人工智能的健康發展受到有效監管，從而為國家層面制定全面的、系統的人工智能法律制度體系提供堅實的實踐基礎。

（二）形成有效的人工智能規制技術與適應性平臺建設體系

在推進智慧政府建設中，一個不可或缺的環節是形成一套既高效又有效的人工智能規制技術與適應性平臺建設體系，如此才能規避技術被不當利用的風險，以實現對人工智能的積極引導和科學管理，同時守護公眾利益和社會秩序。

第一，建設合乎規范的人工智能數據訓練流程。建立標準化的數據管理流程，這包括數據的收集、篩選、分流、整合和安全保護，每個步驟都需要遵循明確的規范，以確保數據的完整性和準確性。根據不同的數據應用場景，不斷檢驗和匹配最適合的數據模型，確保所選模型不會放大或引入數據集中的偏見。在人工智能的訓練過程中，實時監測其表現，及時校正任何數據偏差，以保持數據的準確性和公正性。在人工智能讀取公眾信息數據時，建立嚴格的數據安全保障體系，使數據不被未授權訪問或濫用，確保信息的安全性和隱私性。此外，還要及時評估數據采集和篩選人員的心理健康、興趣、價值觀和行為規范，排除可能導致數據歧視或不合理因素的風險，保證整個數據采集過程的可靠性和客觀性。

第二，搭建支撐人工智能智慧政府系統的平臺服務框架。優化智慧政府系統的支撐平臺，關鍵在于構建一個整合性的服務框架，如此方能為智慧政府系統提供可靠的基礎設施支持。首先，政府部門牽頭開發集中的信息資源庫，創建一個包含人口、人力資源、公眾需求、企業法人、部門職責、應急響應等多維度信息的總庫，并確保這些信息之間能夠實時互通互聯，并集成跨部門、跨區域和跨系統的數據，以實現信息資源的共享與高效利用。接著，建立統一規則庫，明確各級政府職責分配，并通過各部門協商一致的方式解決分歧，形成共識性決策支持。此外，還要創建動態模型庫應對社會需求變化，進行精準的供需分析和趨勢預測，推動智慧政府系統向自適應、個性化服務發展。“通過公共協調機制，整合已有人工智能算力，明確技術短板，集中優勢力量發展，提升防范重大風險的能力，將運行短板向新生產力方向轉化。”〔3〕這既為智慧政府系統決策提供強有力的信息支持，也為公眾提供更精準、更便捷的服務，從而提升智慧政府的響應速度和服務質量。

（三）強化科層制組織韌性以適應智慧政府浪潮

為了適應人工智能的發展并推進智慧政府的建設，需要對傳統的科層制度進行改革，以打造具有高度適應性和強大韌性的政府組織結構。

第一，完善分級的道德責任主體劃分制度。“人類要充分發揮道德的匡正作用，防止人工智能工具理性誤入歧途，促進其價值理性的回歸，充分整合人工智能的工具理性和價值理性，使人工智能成為智性和德性交融的統一體。”〔4〕智慧政府增強行政組織的韌性目標在于將人工智能限定在合理的道德框架之內，這就需要建立人工智能道德屬性的政府責任清單，在人工智能的研發、整合、操作、維護和解釋等各個過程中，都需要有明確的行政單位負責，并對具體的操作進行程序編號，以便于明確責任主體，并依據劃定的責任范圍開展后續的行政問責。“人工智能與算法作為一種社會技術組合，他們的行動是由半機器、半人類構成；如此，若是我們只將注意力放在個人或人類則并不足以理解人工智能或算法設計的道德責任。”〔5〕195因此，將人工智能的道德規范納入組織韌性建設的一環，并把人工智能的治理責任分布于行政人員之間，這將避免面臨的責任厘定不清晰問題，也會使行政工作人員在工作互動中有效開展人工智能風險治理。

第二，建立一個動態的、科學的、規范的考察流程。人工智能的發展難以按照人類既定的軌跡進行，必須以歷史的、發展的哲學眼光審視和研判人工智能可能會對人類社會造成的倫理挑戰和道德威脅。“強人工智能的深度發展甚至超人工智能的出現將不斷挑戰人類道德決策中心地位，這在傳統的人文主義倫理觀中幾乎無法找到答案。”〔6〕這就要求，智慧政府的建設必須是動態的評估調整過程，需要對人工智能的業務項目、業績水平、決策質量進行動態的綜合考量，及時開展對不合理、不合規、非道德的行為的組織行為監管，依據科學的考察方式加強人工智能服務的合法性、合規性審查，確保人工智能的應用在智慧政府的道德框架內進行。同時，要不斷強化設備支持，為組織韌性提供硬件保障。在人工智能的數據存儲、傳輸、維護、共享、挖掘和開發等方面提供定向追蹤服務，形成政府與社會公眾之間的必要溝通渠道和交流空間，以增強組織架構的適應性和靈活性。

第三，加強數字化人才隊伍建設。《產業數字人才研究與發展報告（2023）》指出，當前數字化綜合人才總體缺口約在2500萬至3000萬左右，且缺口仍在持續放大〔7〕3。而最新發布的《中華人民共和國職業分類大典（2022年版）》中，凈增了158個新職業，并首次標注了97個數字職業〔8〕。這均表明智慧政府的建設亟需培養一批專業的數字化人才隊伍，數字人才不僅需在專業技能上有所精進，還需兼具公共精神、人工智能素養以及跨領域協作能力。因此，政府應制定相應的教育和培訓計劃，在高等院校開設相關專業課程，提供實踐平臺，以培養具備人工智能和數字化技能的專業人才。同時，還要通過在職培訓和繼續教育，提升現有智慧政府工作人員的數字技能，確保他們能夠適應智慧政府的發展需求。此外，政府還應鼓勵企業和研究機構參與人才培養，形成產學研一體化的人才培養模式，以滿足智慧政府建設對高素質數字化人才的需求。

總而言之，智慧政府的風險治理是確保其可持續發展的關鍵。通過有效的風險治理，識別、防范并化解可能對智慧政府運作產生負面影響的外部因素，增強抵御外界擾動、變化和不確定性的危機應對能力，有助于為智慧政府的建設贏得更廣泛的社會支持和合法性認可。智慧政府風險治理的哲學意義在于其構建了一個使技術進步與人類核心價值相融合的框架，確保政府的決策和行動不僅遵循公眾的預期，更強調技術與人類價值的和諧共處。在智慧政府的風險治理背景下，要求社會反思如何確保技術的利用不脫離人的控制，不違背人類的道德倫理，治理機制的設計必須體現對個人權利的尊重，確保決策過程的公正性和透明度。智慧政府不應僅僅追求技術的創新和應用，更應關注這些技術如何與人的本質需求相契合，保障技術服務于社會的整體福祉，而非成為制約人類自由與發展的枷鎖。因此，風險治理不僅是對技術層面挑戰的回應，更是對人類責任、道德和民主價值觀的深刻體現和維護。

〔參考文獻〕

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〔8〕邱玥.新版職業分類大典凈增158個新職業〔N〕.光明日報，2022-09-29（10）.

責任編輯董軍