社區社會組織參與糾紛治理的三維思考

〔摘要〕社區社會組織在基層社會糾紛治理中具有其他主體不可替代的重要作用，引導社區社會組織參與基層社會糾紛治理是新時代“楓橋經驗”的經驗啟示和實踐要求。當前社區社會組織在參與基層社會糾紛治理中還存在規范化程度低、法治意識淡薄、專業能力不足等困境，破解社區社會組織參與糾紛治理的困境，能夠提高基層社會糾紛治理的效率，為國家發展和社會穩定提供助力。為此，要通過加強社會組織制度建設、增強社會信任、發揮中國特色社會主義制度優勢、健全資源供給網絡等路徑，提升社區社會組織參與基層糾紛治理的能力，使社區社會組織成為基層社會糾紛治理的重要力量。

〔關鍵詞〕社區社會組織；基層社會糾紛；基層治理

〔中圖分類號〕D61〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）02-0062-05

〔基金項目〕黑龍江省社會科學院青年項目（2023-Q02）。

治國安邦，重在基層。基層社會穩定是中國特色社會主義現代化事業健康發展的基礎。當下，國內外政治經濟形勢紛繁復雜，“時代變局中風險增多，與廣大人民直接利益相關的領域矛盾糾紛頻發”〔1〕，推進中國式現代化，需要維護基層社會的穩定。黨的二十大報告明確提出，要完善社會治理體系，在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”。在新形勢下“楓橋經驗”很重要的一條就是完善人民內部矛盾解決機制，引入社區社會組織參與基層社會糾紛調解，及時把問題解決在基層、化解在萌芽狀態。社區社會組織依托自身承載的社會權力，可以發揮管理社會公共事務的功能，進而成為基層社會糾紛治理不可替代的力量。

通過梳理既往研究文獻和實地調研發現，當前社區社會組織參與基層社會糾紛治理還存在一些短板，如組織建設缺乏規范、專業能力不足、人才建設不充分等自身建設問題，困擾著社區社會組織有效參與基層社會糾紛治理。因此，推廣和踐行新時代“楓橋經驗”，要進一步探索社區社會組織參與基層糾紛治理的路徑，提高其參與基層社會糾紛治理能力，及時消除基層不穩定因素，為中國式現代化建設提供穩定的社會環境。

一、社區社會組織在基層糾紛治理中的角色定位

所謂社會糾紛是指發生于不同社會主體之間的各種權益或權利沖突。一般情況下，社會糾紛之所以能夠產生長時間的利益沖突，是因為糾紛的利益攸關方很難自行達成一致的解決方案。“社會糾紛解決離不開權力的介入，這不僅由權力的強制性、公益性和參與性等基本屬性所決定，也是人類社會實踐的經驗總結。”〔2〕因為基層社會糾紛影響社會穩定，所以囊括社區社會組織在內的多元主體的參與以及構建基層社會糾紛多元預防調處化解機制，對基層社會糾紛治理具有至關重要的作用。為了更好地發揮社區社會組織的作用，就必須厘清社區社會組織在基層社會糾紛治理中的角色定位。

（一）社區社會組織是基層糾紛治理的重要參與者

社會糾紛治理是一項系統工程，參與糾紛治理的各個部分組成了一個統一整體，又各自能夠發揮獨特的優勢和功能，從而使整個糾紛治理機制正常運作。當前，介入基層社會糾紛治理的權力類型主要有國家權力和社會權力，這兩種權力相互協調、互相推動構成基層社會糾紛的治理機制。長期以來，在基層社會糾紛治理中發揮主要作用的司法調解、人民調解、行政調解都是依托國家權力來進行的，是由國家權力一元主導的。但是從新中國成立以來70余年基層治理的實踐歷程看，基層社會糾紛治理在國家權力之外還存在社會權力，社會權力可以在社會治理中發揮國家權力無可替代的重要作用。社會權力對社會成員行為的強制約束是指，社會將社會規則通過社會的聯系紐帶進行傳導，形成社會的道德風尚和群體的輿論氛圍，從而對社會成員行為的善惡作出社會評價，并帶動社會資源依據社會評價進行再次轉移分配〔3〕。不同于國家權力的強制性，社會權力的強制力相對較弱，強調去中心化，屬于福柯所說的“毛細血管式”的權力，具有較強的滲透性，能夠在無形中塑造個人的行為規范。社會權力依托社會輿論、社會道德、社會規則發揮作用，推動全社會形成共同的社會價值規范，從而降低社會糾紛發生的幾率，增強基層治理的韌性。在黨的領導下，社區社會組織依托自身承載的社會權力有序參與基層社會糾紛治理，既是新時代“楓橋經驗”的啟示，也是基層社會糾紛治理的現實需要。

（二）社區社會組織是基層糾紛治理的利益協調者

基層社會糾紛不論其影響大小，都是一場涉及多方利益沖突的博弈。基層社會糾紛的化解需要通過外部權力介入，協調各方利益主體，形成一個各方均可接受的利益分配方案。基層糾紛化解的方式主要有訴訟解決方式和非訴訟解決方式。“楓橋經驗”在化解基層社會糾紛時主要依靠的是非訴訟糾紛解決方式。“加強解紛機構的協同，提高非訴訟糾紛解決方式的適用率，進而從矛盾糾紛當事人與解紛機構兩個方面降低解紛成本，實現矛盾糾紛在基層化解這一治理目標。”〔4〕以基層政府、基層司法部門為代表的國家權力機關可以通過行使國家權力實現對社會基層糾紛進行調解，其社會糾紛治理的成效較為明顯。但是由于國家權力的強制性和行政資源的限制性，完全依靠國家權力來解決基層社會糾紛是不現實的，基層糾紛治理迫切需要社會力量的參與。社區社會組織扎根社區，成員來源于社區，契合“熟人社會”的關系需求，更加適合擔任基層社會糾紛利益協調者的角色，可通過召集糾紛的利益攸關方進行多方對話協商，這樣達成的利益分配方案更加容易被沖突各方所接受。

（三）社區社會組織是基層社會公平正義的促進者

國家治理的目標之一是維護社會秩序的穩定，國家權力和社會權力介入社會糾紛治理的目的就是化解矛盾、消除影響社會穩定的因素。中國傳統的社會糾紛調解依靠的是道德倫理，“從‘楓橋經驗’化解矛盾糾紛的實踐情況來看，基層社會的大量糾紛皆是根據道德、習俗、習慣、人情，通過調解的方式解決的”〔5〕。公平正義是化解基層社會糾紛的利器。基層社會糾紛的各方所處社會階層和占有的社會資源大多數時候是不對等的。社區社會組織作為黨領導下的社會治理共同體的重要成員，在基層黨組織的領導下參與基層社會治理，是糾紛調解的第三方。在糾紛調解過程中，社區社會組織堅持公平正義的原則，圍繞道德、治理、習俗等要素，兼顧各方利益，探索一種各方都能接受的解決方案，且社區社會組織往往更加關注基層社會糾紛中弱勢一方的合法利益，推動基層社會糾紛治理朝公平公正的方向發展。在此意義上說，社區社會組織是社會公平正義的促進者。

二、社區社會組織參與基層糾紛治理面臨的問題和挑戰

社區社會組織參與社會糾紛治理，是基層治理體系和治理能力現代化的要求，也是其自身發揮社會服務職能和實現自我價值的必經路徑。然而，由于社區社會組織發展時間較短，加之隨著社區社會組織參與基層社會糾紛治理實踐的深化，一些短板和問題也逐漸暴露出來。

（一）社區社會組織的制度建設有待加強

根據民政部門公布的數據，截至2022年底，全國社區社會組織總數超過175萬家，涵蓋慈善事業、志愿服務、公共事務等多個領域〔6〕。從總的數量上看，雖然我國的社區社會組織的基數已然足夠龐大，但是通過調研發現不少地方的社區社會組織區域發展差異化較大，多數屬于與社區（村）“兩委”關系較為密切的“熱心人組合”。而一些社區社會組織還處于雛形發育階段，缺乏組織綱領的引導，自身規范化不足，制度建設待完善，導致社區社會組織對社會成員的約束力和吸引力不強。社區社會組織制度建設的不健全，降低了其組織能力和參與能力，在一定程度上削弱了社區社會組織在基層糾紛治理中作用的發揮，也制約了社區社會組織自身的發展。

（二）社區社會組織的專業素養有待提升

基層社會糾紛治理是一項系統工程，涉及社會糾紛的方方面面，各方利益主體及相關利益糾葛在一起。社區社會組織參與調解基層社會糾紛需具備一定的法律、心理學等相關知識，并能融會貫通進行運用。但是，當前的社區社會組織的種類多以文娛類為主，人員多來自退休的熱心社區事務的居民，大多數社區社會組織成員不具備參與基層社會糾紛治理的法律背景，缺乏相應的法律知識培訓、協商技巧培訓經歷，參與基層社會糾紛調解還主要依靠個體的是非判斷。社區社會組織參與基層社會糾紛治理的專業能力、業務能力等職業素養，明顯跟不上基層社會糾紛的形勢變化，遠遠滿足不了基層社會糾紛治理的需求。

（三）社區社會組織的社會信任度有待增強

社區社會組織依托社會權力參與基層社會糾紛治理，其社會權力來源于社會對社區社會組織的認可。當前，參與基層社會糾紛治理的社區社會組織多為與社區“兩委”關系密切的網格長、樓長、單元長“三長”隊伍牽頭組織的服務團隊。“這些居民自組織絕大部分是備案制社會組織，行政合法性不夠充分，同時這些組織大多依附居委會，公信力不高使其缺乏較強的社會認可。”〔7〕同時，一些居民對社區社會組織在基層糾紛治理、社區公共服務中的功能和作用認識不足。這在一定程度上導致社區社會組織的社會信任度和公信力不足。居民之間發生糾紛之后，大多數情況下會選擇報警、法律訴訟、司法調解等途徑來化解，對依靠社區社會組織來化解糾紛的預期不高。總之，居民對社區社會組織的認可度不高，直接影響基層社會糾紛調解工作的開展，影響社區社會組織參與糾紛治理的效果。

（四）社區社會組織的發展資源有待保障

社區社會組織屬于備案類的社會組織，不少都缺少外部資源的支持。一是一些社區社會組織主要依靠社區“兩委”的支持，從人員到物資都主要來源于社區。社區本不是一級政府，自身資源極為有限，無法為社區社會組織參與基層社會糾紛治理提供足夠的資源。二是社區社會組織較難通過公益創投的方式獲取地方政府的發展資源支持。一般情況下地方政府會通過公益創投的方式，為社區社會組織提供資源支持，以鼓勵其參與基層社會治理。但在實施過程中，由于一些社區社會組織缺少《中華人民共和國招標投標法》中所規定的條件，導致社區社會組織無法參與公益服務項目的投標。三是社區社會組織的公益性捐助機制尚未發揮其應有的作用。雖然現有法律允許居民向社區社會組織進行公益捐贈，但是由于一些社區社會組織尚處于發展初級階段，規章制度尚未健全，無法滿足社會公益捐贈的基本條件。

三、提升社區社會組織參與基層糾紛治理水平的路徑

完善社會治理體系，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，要針對當前基層社區糾紛治理中社區社會組織存在的規范化建設待提高、專業素養不足、社會認同度不高、社區資源支持不足等問題，探索優化社區社會組織參與基層社會糾紛治理的路徑，從而進一步提高基層社會糾紛治理效率，消除基層社會的不穩定因素。

（一）加強社區社會組織制度建設

社區社會組織參與基層社會糾紛治理需要具備較高的業務能力。社區社會組織要重視制度建設，通過進一步完善管理制度等方式提升社區社會組織的業務能力和發展潛力。一是完善社區社會組織管理制度。2021年8月，民政部辦公廳印發《社區社會組織章程示范文本（試行）》，為社區社會組織規范化、制度化建設提供了指導意見。但是，僅僅參考這一組織章程示范文本，還不足以推動社區社會組織規范化、制度化建設。社區社會組織需要根據組織發展和基層社會糾紛治理的需要，不斷完善內部的財務制度、監督制度、業務考核制度等，推進社區社會組織規范化、制度化建設，改善其參與基層社會糾紛治理的基礎性條件。通過完善社區社會組織的制度建設，依靠制度來吸引成員、管理成員、留住成員，強化社區社會組織內部成員的信任和認同。二是完善社區社會組織的人才培養和業務培訓機制。社會糾紛調解不是簡單地依據情感好惡或利益關系判斷各方的對與錯，還需遵守國家的法律法規、符合社會道德。社區社會組織參與基層社會糾紛治理，要求調解團隊具有一定的法律知識，通過向涉及糾紛的各方宣講法律，引導糾紛的攸關方依法維權和依法辦事。社區社會組織可以通過邀請街道、社區的法律顧問對成員進行普法講座、聘請基層司法調解員到社區社會組織擔任業務“導師”、組織內部“師帶徒”等途徑，對成員進行法律知識和調解能力培訓，進一步提高團隊成員對糾紛調解的駕馭能力，提高基層社會糾紛治理的有效性和專業性。三是建立社區社會組織之間的交流與合作機制，促進經驗共享。不少地區社區社會組織參與基層社會糾紛治理尚處于一種探索狀態，社區社會組織的發展存在區域發展不平衡、不均等的情況。在經濟發達地區，社區社會組織參與基層社會糾紛治理的經驗較為豐富。各地區可以根據本地區基層社會治理的實際情況，制定和完善社區社會組織之間交流合作機制，要鼓勵社區社會組織到發達地區進行經驗交流，推進區域性基層社會糾紛治理成功經驗分享。還要鼓勵本地區社區社會組織聯合對本地區基層社會糾紛出現的新趨勢和新問題進行學習和分析，共同探索解決方案，多管齊下提高社區社會組織化解基層社會糾紛的能力。

（二）推動社區社會組織與社區居民良性互動

社區社會組織來源于社區居民并服務社區，是黨和政府認可的維護居民自身權益的社會力量。社區社會組織參與基層社會糾紛的合法性，來源于居民和社會的認可。基層社會糾紛調解要堅持以人民為中心，調解結果需得到廣大居民的認可。社區社會組織要在基層黨組織的領導下，利用“熟人社會”積累的社會資本優勢，與社區居民開展良性互動，提高居民的認同度。一是加強社區宣傳。部分社區居民對社區社會組織的認知還停留在“廣場舞大媽”“治安紅袖標”等形象上，要多舉措更新社區居民對社區社會組織的認知。社區社會組織可以通過參與開展社區普法、禁毒宣傳、文化建設等活動，向社區居民宣傳和介紹自身發展狀況，通過宣傳讓社區居民意識到社區社會組織提供的服務符合廣大居民的公共利益，且參與社區社會組織的活動有助于改善整個社會的福祉，改善社會生活環境。二是邀請社區居民參與基層糾紛治理。社區社會組織參與基層社會糾紛治理，需要發揮鄉土優勢，針對本社區居民關注的基層社會糾紛事項，邀請社區居民全程參與基層社會糾紛治理、監督基層糾紛調解。通過社區社會組織與居民的良性互動，不斷增強居民的參與意識，提升社區社會組織的公信力和社會的認同度。

（三）發揮基層糾紛治理合力

基層社會糾紛治理需要推動國家權力和社會權力的共同介入，政府和社區社會組織在基層糾紛治理中良性互動、相互配合、協調一致。一是進一步明確社區社會組織在基層社會糾紛治理中的角色和定位。那種認為社區社會組織是基層政府、社區“兩委”的附屬，是政府社會治理工具的觀點是不正確的。社區社會組織是基層治理的重要參與者，是黨領導下的“共建共治共享”社會治理格局中不可或缺的力量。二是推動社區社會組織“有機嵌入”基層治理體系。“社會權力來源于所有社會共同體成員的權力讓渡”〔8〕，這種社會權力同樣需要監督。在基層社會糾紛治理中，必須始終堅持黨對社會組織的領導，發揮黨領導的制度優勢，推動社區社會組織“有機嵌入”基層治理體系。社區“兩委”作為基層政府的代言人，要為社區社會組織參與基層社會糾紛治理掌舵定向，嚴格落實國家政策，積極吸納社區社會組織成員，鼓勵社區“兩委”成員到社區社會組織任職，確保社區社會組織在基層社會糾紛治理中站穩人民立場、維護居民合法權益，推動基層社會糾紛治理向公平、公正的方向發展。三是加強對社區社會組織參與基層糾紛治理的科學統籌。社區社會組織參與基層社會糾紛治理需要政府的支持。當前，部分省市已經在探索建立完善的糾紛解決機制，引導社區社會組織有效介入基層社會糾紛治理。借鑒和推廣新時代“楓橋經驗”，可以在縣級政府層面成立社會矛盾糾紛調處化解機構，政府、社區、社區社會組織、轄區企事業單位多方聯動，共同推動區域內基層糾紛的化解。

（四）健全社區社會組織資源支持網絡

提升社區社會組織參與基層社會糾紛治理的水平，需要發揮社區“兩委”的橋梁紐帶作用，健全社區社會組織支持網絡和平臺，強化對社區社會組織的資源支持。一是積極為社區社會組織參與基層社會糾紛治理提供人才保障。社區“兩委”要發揮好社區社會組織“娘家人”的角色，引導社區能人、退休黨員干部、法律工作者、退役軍人等群體積極參加社區社會組織，不斷為社區社會組織參與基層社會糾紛治理輸送人才，加強人才保障。二是為社區社會組織參與基層糾紛治理協調資源保障。社區“兩委”要發揮橋梁紐帶作用，加強在社區社會組織與政府之間溝通協調，為社區社會組織參與基層糾紛治理提供發展資源。根據基層社會糾紛治理的需要，社區“兩委”可以協助政府部門收集和開展社會糾紛“公益創投”項目，并協助社區社會組織參與項目投標、項目運作；還可以協調物業管理部門為社區社會組織提供轄區空置物業用屋、閑置房產，作為基層社會糾紛協調中心。三是加強對社區社會組織參與基層社會糾紛治理的技術支持。信息新技術在基層社會治理中的作用日益明顯，利用信息技術可以推動基層社會糾紛治理提質增效。根據各地區社會治理發展的需要，公安、民政、大數據管理等部門可以盡快制定社會治理的數據管理和使用細則，支持街道辦事處、社區“兩委”利用智慧社區、物業監控等數字信息技術平臺，為社區社會組織參與基層社會糾紛治理提供技術支持。

〔參考文獻〕

〔1〕王洛忠，楊濟溶.國內近五年（2016—2021）矛盾糾紛源頭治理研究：綜述與評估〔J〕.山東行政學院學報，2022（04）：70-80.

〔2〕王月峰.社會糾紛解決中的國家權力與社會權力〔J〕.北京行政學院學報，2014（05）：83-88.

〔3〕梁東興，鄭芳.政治視角下社會權力的生長邏輯：緣起、結構和功能〔J〕.江漢論壇，2021（03）：59-64.

〔4〕褚宸舸.我國基層社會矛盾糾紛綜合治理機制的地方實踐及完善路徑分析〔J〕.領導科學，2022（07）：139-142.

〔5〕郭星華，任建通.基層糾紛社會治理的探索——從“楓橋經驗”引發的思考〔J〕.山東社會科學，2015（01）：65-69.

〔6〕我國社區社會組織超過175萬個〔EB/OL〕.https：//www. gov.cn/lianbo/bumen/202307/content_6891511.htm.

〔7〕高紅，王翔.賦能社會組織：日本社區營造的實踐邏輯及經驗啟示〔J〕.長白學刊，2023（03）：121-130.

〔8〕歐陽康，鄭芳.社會權力的現實弊端與價值悖論〔J〕.社會科學戰線，2017（07）：18-24.

責任編輯燕斌斌