黨建引領城市社區治理創新研究

〔摘要〕黨建引領推動社區治理創新，是當前提升社區治理水平的重要途徑。近年來，全國各地都在加強創新實踐，以提高社區治理有效性。S省T市充分發揮基層黨組織引領作用，創新推出“1236”社區治理模式，取得顯著成效。但從T市社區治理實踐來看，依然面臨行政化傾向明顯、社區工作者隊伍建設有待加強、居民參與意愿不強、社區差別大資源不均衡等問題。為此，要通過以下舉措提高黨建引領城市社區治理創新效能：一是充分放權賦能，提高社區自治功能與能力；二是完善職業體系，建設高素質社區工作者隊伍；三是加強文化營造，建設充滿活力的社區共同體；四是整合各方資源，加強社區規范化建設。

〔關鍵詞〕基層黨建；社區治理；“1236”社區治理模式；多元共治

〔中圖分類號〕D267〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）02-0047-06

〔基金項目〕教育部人文社會科學基金青年項目（23YJC810004）。

社區是國家治理基本單元，社區治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工程。基層黨組織在社區治理中處于領導核心地位。如何以黨建引領推動社區治理，成為當前提升社區治理與服務水平面臨的重大現實課題。T市作為S省會和經濟、政治、文化中心，有城市社區536個、村改居社區216個，總體上存在流動人口總量規模大、集聚高、多種社區類型并存、治理結構相對復雜的狀況。基于此，T市充分發揮基層黨組織作用，從區域資源整合、基礎設施與人才隊伍建設、制度創新與多元共治機制等方面入手，開展“1236”社區治理創新實踐，以期實現社區治理的有效性和可持續性。

一、T市“1236”社區治理創新模式

受地形地勢、城市布局和歷史因素的影響，T市在社區建設與治理中表現出三大突出特征：一是工業型城市遺留問題突出，T市目前依然存在許多工廠、企業等單位大院，基礎設施建設、老舊小區改造任務較重。二是各種老舊社區、新建小區同時并存，且空間上呈現出交叉雜融形態；三是隨著城市中心變遷和人口頻繁流動，T市社區規模不斷擴大、數量不斷增多，社區治理也面臨著嚴重挑戰。面對這些特征和挑戰，T市以社區黨建創新為引領，積極推進“1236”社區治理模式，即堅持“一核”引領、夯實兩大支撐、強化三大制度、堅持“六化”驅動的社區治理新模式。

（一）堅持“一核”引領，構建開放式區域化社區黨建模式

T市以“大黨建推動大治理”理念，不斷完善區域統籌、多方聯動、各領域融合的城市基層黨建格局，有機聯結單位、行業及各領域黨組織，構建區域黨建、兩新組織黨建和居民區黨建的“三建融合”，促進資源共享、優勢互補，形成了區域整合型開放式的社區黨建工作新格局。

（二）夯實兩大支撐，改善社區基礎設施和加強隊伍建設

一方面，T市積極改善社區辦公服務條件。如社區辦公場所由平均不足5㎡增加到620㎡，并整合資源先后建成黨員服務中心105個、黨代表工作室186個、鄰里中心225個、社區文化活動室504個。另一方面，T市以“優化結構、提高素質”為導向，大力加強社區干部隊伍建設。如出臺《社區工作者管理辦法》明確社區工作者選拔任用、考核評議、教育培訓、人員管理等內容；將績效報酬、工作考核與社區居民滿意度緊密掛鉤；建立社區工作者分級培訓制度，鼓勵社區工作者參加職業資格考試和學歷考試；創新工作考核晉升機制，對工作一定年限，且表現優秀的社區工作者，通過公務員、事業干部定向招錄方式，打通發展空間。

（三）強化三大制度，夯實社區治理現代化的制度保障

1.以法制保障社區建設規范化。T市出臺《城鄉社區治理促進條例》（以下簡稱為《條例》），以法律形式予理順多元主體關系和權責邊界，不斷保障社區建設的規范化。如對于困擾社區服務場所的問題，《條例》第17條明確要求，新建、改（擴）建城鄉社區綜合服務設施建設用地面積不得少于1000平方米，并針對不同小區提出具體的建設標準和責任體系。再如，對于小區物業管理問題，《條例》第31條規定，縣（市、區）人民政府及其有關部門應當加強住宅小區物業管理，建立住宅小區物業管理領導協同機制，及時研究解決住宅小區物業管理的重大問題，對違法物業服務企業及時依法查處。其中，對沒有物業服務企業或者其他管理人管理的物業，可以由街道辦事處、鄉（鎮）人民政府或者居（村）民委員會建立綜合物業服務組織，對物業進行統一管理；也可以由業主或者居民成立業主自治組織，對物業進行管理。

2.構建“三社聯動”機制加強社區工作專業化。T市積極構建以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作者隊伍為支撐的“三社聯動”基層社會治理機制，形成資源共享、優勢互補、相互促進的良好局面。如成立了T市社區社會組織服務中心，在市級層面統籌規劃社會組織孵化培育工作，有針對性地培育滿足社區居民專業化服務需求的社會組織，并進行全流程指導和培訓；廣泛推行社區志愿者注冊登記制度，積極發揮社區志愿者在扶貧濟困、文明創建、文化體育、醫療養老等方面作用，并取得了一些初步成果；大力開展老年餐桌、青少年心理咨詢、四點半課堂、殘疾人康復治療、家庭危機干預等社區營造項目，為社區服務多元供給提供堅實助力。

3.健全社區多元協商制度推動居民參與式治理常態化。一是強化社區準入制度。T市通過制定依法履行職責事項清單、依法協助政府工作事項清單、依法依規履行監督職責事項清單，進一步厘清職責邊界，扎實做好為社區工作“減負”和“增效”工作。二是健全社區協商制度。出臺《關于加強城鄉社區協商的實施意見》，實行“網格議事、會議定事、聯動辦事、居民評事”社區協商工作法，鼓勵社區居民參與需求表達、協商議事、化解矛盾等機制的構建，推動民事民議、民事民決、民事民辦、民事民評進程。三是建立“社區居民議事廳”，推行“六方合談”制度。由社區黨組織牽頭，居委會、物業、業主委員會、共建單位和社會組織共同參與，磋商解決社區公共事務和公益服務難題。

（四）堅持“六化”驅動，不斷豐富社區服務方式

1.區域化黨建聚合資源。T市全面推行社區“大黨委”制，持續深化黨建統領社區治理工作。如建立黨建聯席會議制度，社區與駐區單位聯合開展“定制式”“組團式”“互補式”服務；鼓勵黨員根據自身特長積極參加理論宣傳、生活服務、治安調解、結對幫扶等服務，切實提高黨員聯系群眾的能力；大力推廣社區政務服務“全程代理制”，實現群眾在家門口方便快捷地辦理各級各類審批事項和服務事項。

2.網格化管理延伸服務。T市建立健全以網格管理為基礎、以科技信息為支撐、以社會治安綜合治理中心為平臺的“全科網格”管理服務體系。將區域內企事業單位、黨政機關、學校醫院、商務樓宇（園區）等全部納入網格，做到“人進戶、戶進房、房進樓、樓進格、格進社區”，實現無縫隙服務，居民的幸福感和滿意率明顯提升。同時，不斷加強社區網格人才隊伍建設，建立了由網格長、網格員、網格輔助員、專屬網格員組織的網格服務隊伍。

3.品牌化戰略提升質量。T市以培育“一社區一特色一品牌”為抓手，因地制宜、因需制宜，培育了100個充分體現居民服務需求、展現社區服務優勢特色的社區品牌，并緊扣品牌創建的工作要求，精確提煉主題、深入打造內核，讓品牌內涵既有亮點、又有深度，進一步激發社區活力。

4.項目化運作激發活力。T市是全國率先開展政府購買社區惠民項目服務的城市之一，自2013年至2022年底，共計投入惠民資金約7.25億元，完成社區惠民項目8808個。尤其是通過強化項目扶持、政策創新、政府購買服務方式創新等途徑，加強社區與企業的合作，實現了惠民項目小錢辦大事的效果。

5.智慧化建設保障民生。T市整合社區政務、公共服務、便民服務等平臺，打造了集智慧黨建、政務、養老、生活、網格、物聯、醫療為一體的“智慧社區+”平臺。T市還自主研發了社區自助服務機、社區微課堂一體機、社區便民地圖等服務終端，全方位整合政務查詢、生活繳費、醫療預約、服務訂制等自助服務功能，居民不出社區就能享受全天候服務，提高了服務效率。

6.宜居化環境創造幸福。T市綜合衛生、治安、文化、環境等多個方面打造宜居社區。如建成社區衛生服務中心（站）332個；依托社區警務室，建立群防群治隊伍3000余支；深入開展城鄉清潔工程和社區達標驗收活動，建立了清掃保潔收運體系，確保樓院干凈整潔。

二、黨建引領城市社區治理創新的現實困境

進入新時代，隨著基層社會治理結構復雜化和治理主體多元化，各地都在探索和創新黨建引領下多元主體合作共治的社區治理機制，以提高基層社會治理的有效性。但實踐中依然存在行政化傾向明顯、工作者隊伍不足、居民參與意愿不強以及社區資源不均衡等四方面的現實困境。

（一）社區行政化傾向明顯

社區是群眾性自治組織，與基層政府應是指導與被指導關系，但現實中變成領導與被領導關系，社區成為一級準政府組織，成為各種行政部門的操作層、落實層。以T市為例，省市縣（區）各級政府職能部門、街道辦事處不僅將大量的行政工作交由社區辦理，而且還下達指標、任務，進行相應考核和獎懲，社區干部在完成政府交辦的任務中花費大量時間，因而沒有時間和精力來發動和組織居民開展活動，導致居民社會責任感弱化、社區認同感降低。同時，各級政府也對社區派發諸如養老醫保、矛盾調解、低保救助、社會治安等本應由政府承擔的行政工作，這些導致社區行政行政化傾向明顯、群眾自治與自我服務功能弱化，直接影響了社區作為群眾性自治組織的獨立性以及治理效果。

（二）社區工作者隊伍不足

中國的社會工作服務機構不是自下而上形成和生長起來，而是政府主動讓渡和培育出來的，這就導致社區工作者隊伍內源性力量不足。一方面，社區干部來源較單一且專業社工數量缺乏，工作壓力較大，薪酬待遇相對較低，往往面臨來自居民的不解甚至責難，導致隊伍不穩定，人員流失嚴重。另一方面，黨員參與社區治理力度不夠。對于規模大、人口多、事情多、流動性強的大型社區，僅靠社區工作人員很難做好社區工作。目前T市社區專職社區干部平均約為10～15人，普遍以女性為主，社區黨組織構成主要以離退休黨員為主，個體經營者和在職黨員（多為社區干部）等為輔。對于居住在社區內黨員來說，其教育管理都在其單位支部，社區黨支部很難有效動員和發揮其作用。

（三）居民參與社區治理意愿不強

群眾參與程度較低是目前社區治理的突出問題。以T市為例，雖然通過三社聯動、社區協商、居民議事等制度創新來激發居民參與社區治理的主動性和積極性，但實踐效果還有待提升。究其原因，是社區居民復雜性和異質化日益明顯，居民來自不同領域不同行業，居民與社區利益關聯在日常生活中體現不充分，其更關注自身家庭事務，社區歸屬感較弱，導致居民既沒有意識到參與社區治理的重要性，實踐中參與熱情、參與意愿也不強。此外，實際調研中也發現，T市部分社區黨組織成員存在思想上的偏差，覺得自己手中沒有實權，客觀上也造成一些社區黨員干部說話底氣不足，把自己放在從屬位置，從而影響了黨組織領導核心作用的發揮。

（四）社區差別較大且資源不均衡

當前，城市社區種類繁多，不同類型的社區所擁有的和可以依靠的資源差別很大，導致社區治理能力高低不均，呈現出“不平衡不充分”現象。如T市主要有混合型、改造型、新建型三種的社區類型，三者無論是規模還是資源上差別較大。混合型社區主要是由以生產聚集為主“單位制大院”和以生活居住為主的“住宅小區”所形成的空間混合型社區，這類社區人口較多，各種駐地單位較多。改造型社區主要指城中村改造型社區，即“村改居”社區。曾經T市是全國省會城市中城中村最多的城市，雖然經過多年持續整治，但仍有數量較多的城中村分布在城市各個地方。隨著城鎮化加速，T市城區范圍逐漸向四周擴展，許多農村被包括到城區范圍內，并演化成了許多獨特的社區，如“村改居”社區、城中村社區、城鄉結合部社區等，這些社區不再是傳統農村，又不是完全意義上的城市社區。新建型社區主要是隨著城市擴建，在棚戶區和城中村改造的基礎上，新建的大型商品房住宅小區。不同于混合型社區和改造型社區中小規模的商品住宅區，這些新建商品住宅小區規模大、人口多，住戶也主要以外來遷入人口為主。這類社區往往較為年輕，社區組織還不夠健全，大多剛剛成立社區組織，主要以物業服務公司管理為主。另外，社區駐地單位是社區治理中重要主體，由于不同類型社區駐地單位情況千差萬別，且單位間資源狀況差別極大，其參與社區共建熱情各不相同。如對于混合型社區來說駐區單位多、資源多，但是缺乏與社區黨組織進行共建的熱情和動力；對于新建型社區來，單位少、資源少，共建合作基礎較差。雖然，T市通過區域化黨建來整合社區資源，但由于社區差別較大，加之缺乏制度化的工作機制和剛性考核機制，區域化黨建實際效果還有待提升。

三、推進黨建引領城市社區治理創新的對策建議

社區治理是一項線多面廣的系統性工程，必須積極整合資源，實現多元主體協同發力。針對當前社區治理中存在的“主體多樣、相互分割、彼此分離、難成合力”的狀況，社區治理只有通過加強黨的建設、提升組織力，才能有效進行資源整合，使多元共治運轉起來發揮作用，提高治理效能。

（一）充分放權賦能，提高黨建引領社區自治能力

T市“1236”社區治理模式的本質和目的是通過黨建引領推動社區多元共治，而行政化傾向明顯、自治能力弱制約了創新效果，因此，完善和提升“1236”社區治理模式，首先要明確社區職能，嚴格落實社區事務準入制度，切實減輕社區負擔，推動各種資源下沉，增強社區自我治理、自我服務功能。

1.明確社區自治性質與職能。通過完善法律制度，明確社區性質與任務，明確社區居民自治與社區服務的范圍和內容，賦予社區與其責任相對應的權力，建立權責對應的社區組織。特別是依法科學界定政府部門、街道與社區邊界，設計完善行政事務“禁入清單和拒絕行政事務“負面清單”，實行“權隨責走、費隨事轉”，推動政府治理和社區自治的良性互動。

2.嚴格落實社區事務準入制度。嚴格落實社區事務準入制度，切實減輕社區負擔，增強社區功能。一方面，梳理街道與社區的關系，回收本應由街道承擔或街道承擔更有優勢、但實際由社區承擔的行政服務事項，建立服務管理項目清單，明晰辦理條件、工作程序、辦結時限和服務責任。另一方面，推動工作力量向社區下沉、職權資源向社區下放、機構編制向社區傾斜，使基層有職有權、有物有人，推動“需求清單、資源清單、項目清單”制度真正落地。

3.建立雙向互動考核機制。政府要圍繞社區職能進行績效考核，政府購買服務、項目驗收、行政事項等不屬于社區基本職能不列入考核指標。在考核方式上，建立社區評議機制，對政府在社區的工作落實情況，賦予社區逆向考核評議權；建立群眾評議社區、社區評議群眾雙向互評機制，定期組織居民群眾對社區工作、社區干部進行測評，設立群眾評議箱，把群眾滿意度評價納入社區考核體系；社區居委會和街道對網格理事會、樓院自治小組等帶領居民參與社區治理的情況進行評議，評議結果與“以獎代補”項目申請、評優評先等獎勵掛鉤，調動居民參與的積極性。

（二）完善職業體系，建設高素質社區工作者隊伍

人才是社區有效治理的關鍵因素。提升“1236”社區治理模式的效能，不僅需要提高社區干部的素質，更需要最大程度將社區工作人員、下沉干部、志愿者、社區居民等各種力量凝聚起來，將專業化社工隊伍與常態化群眾志愿服務力量結合起來，形成社會治理的強大合力。

1.加強制度創新，增強社區工作者隊伍力量。政府要從整體治理出發，按照社區規模、人口密度、服務半徑、居民結構、轄區單位數量等因素，合理確定社區工作者數量。同時加強制度創新，如政府在公開招聘街道辦事處、事業單位工作人員時，設置一定數量的村（社區）工作者專門崗位，用于定向招聘；加強社區工作者職業體系建設，建立社區工作者崗位開發、統一管理、薪酬待遇、培訓培養、考核評價、晉升辭退等制度，建設高素質社區工作者隊伍。

2.推動在職黨員干部下沉社區的常態化機制和居住社區內黨員參與社區工作的長效化機制。一是強化在職黨員參與社區工作的剛性制度。制定統一的工作制度，要求所有政府機關、企事業單位在職黨員干部，尤其駐區單位黨員干部向所在社區報到，保證在工作日每個社區至少有兩名在職黨員參與工作。二是建立時間銀行。要規定最低工作服務時長，如要求社區黨員干部每年有5個工作日或累計20個小時以上參與社區服務的工作經歷。三是組織人事部門要將黨員干部“八小時之外”在社區的表現情況納入干部選拔使用的重要依據。

3.大力推廣社區志愿服務積分制，建立“社區人才庫”。具體來說，可建立熱心群眾激勵制度。對于經常參與社區事務的熱心居民、小區能手、“土專家”等，通過建立“社區人才庫”，發放證書給予激勵。同時要建立社區志愿服務積分制度，依據志愿服務內容、次數、服務方式等，進行登記、積分，社區公示“積分明星榜”，并進行積分獎勵、積分兌換，吸引社會各界人才參與社區志愿服務。

（三）加強文化營造，建設充滿活力的社區共同體

以制度建設保障社區建設規范化、社區活動持續化和社區協商常態化是T市“1236”社區治理模式的特色，而社區建設、社區活動、社區協商各項制度落實的基礎和保障是居民對社區具有較強的歸屬感、認同感和參與度。因此，不僅要創新和豐富居民參與社區治理制度、渠道和方式，更要開展文化活動，培育居民公共精神。

1.創新居民參與社區治理規范化制度化渠道。廣泛開辟居民參與社區治理的新渠道，并通過制定相應的政策和激勵措施，為居民參與社區治理提供便利。可以通過社區居民議事廳、懇談會等組織形式，定期邀請轄區內的黨員、人大代表、政協委員、物業、業主委員會、共建單位、社會組織和居民代表等治理主體就社區的日常工作和專題工作進行討論和評議，共同商討解決問題的辦法，實現共同治理、自我服務、和諧發展。還可以通過創造參與機會、搭建參與平臺、搞好參與引導、激活參與動力，從社區小項目、小載體、小活動做起，充分發揮居民社區治理的主體作用，實現社區治理過程讓居民參與、成果讓居民獲得、成效讓居民評判。

2.開展社區“創熟”，建設有“溫度”的社區。開展社工服務日、睦鄰友好節等社區“創熟”活動，激發居民參與社區治理積極性，建設有“溫度”的社區。特別是對于缺乏認同的新建社區，要深入挖掘其文化資源，加強社區居民共同的情感聯結和集體記憶，同時積極營造多種形式的群眾性文化社團，經常性地開展群眾喜聞樂見的文化活動，潛移默化地教育群眾注重自我公共行為，養成良好的社會公德。

3.加強新時代公民道德教育，培育居民公共精神。一方面，要加強社會主義核心價值觀教育和新時代公民道德教育，培育居民公共精神，用靈活多樣的方式提升市民的文明程度和整體道德素質。另一方面，要充分利用社區內居民自身力量、資源，挖掘和樹立社區中“好家庭、好媳婦、好公婆”等身邊典型榜樣，帶動周圍居民提升個人品德和社會公德。

（四）整合各方資源，以規范化建設破解發展不均

社區作為基層黨組織建設的重心，提升社區治理效能關鍵要創新基層黨組織建設形式。提升“1236”社區治理模式實踐效果的核心和基礎保障在于以黨的“一核”引領整合各方資源和力量，以“六化”驅動提高社區服務質量。

1.增強社區區域化黨組織權威。一是繼續深入實施街道“大工委”、社區“大黨委”制，不斷完善社區黨建“區域化”探索。要鼓勵社區打破原地域界限，在一定區域內探索設立聯合黨支部，特別是對于外來人口、企事業單位多的社區，探索企事業單位與社區建立聯合黨組織，統籌推進社區治理與公共服務。二是強化社區區域化黨建或聯合黨建聯席會議權威。要設立定期溝通協調、議事會商制度，并以黨建整合資源，促進資源、陣地、服務和信息的共享，形成駐區單位、企業等參與社區治理的常態化機制，共同研究解決區域重大問題和涉及轄區群眾切身利益的重大事項。三是充分發揮黨組織的制度優勢，積極整合社區資源，培育、扶持、成立形式多樣、功能齊全的社區社會組織，并以黨的領導構建各個組織間之間的信任關系，順暢組織結構，發揮其治理功效。

2.優化社區黨群服務中心功能。要合理優化黨群服務中心布局，整合社區內黨群、物業等服務平臺和資源，構建“步行15分鐘”服務半徑。同時，建立健全統一管理服務平臺，用活“黨群服務中心”樞紐平臺，擴大社區干部“全崗通”試點范圍，把社區干部從辦公室、柜臺解放出來，通過“一個窗口受理、一站式辦理、一條龍服務”，實現“進一家門、到一個窗、辦多家事”，更好地為群眾服務。

3.分類施策同步推進社區治理。要充分認識和把握T市社區治理存在的“不平衡不充分”問題，充分考慮城市與鄉村、社區與社區、小區與小區之間的巨大差異，實施分類治理。可以將社區分為成熟社區、城中村社區、村改居社區、單位型社區、無物業社區等類別，根據不同類型社區的特點和存在問題，分類制定社會治理指導方案，明確工作重點和突破方向，探索不同的治理模式。對于無物業小區，要探索場地自治、活動自治和事務自治等功能性自治；對于外來人口、企事業單位多的社區，要探索企事業單位與社區、居民的聯合自治；對于規模較大的社區，可以探索劃分小社區細化治理；對于農村社區和“村改居”社區，要注重發揮傳統組織的自治功能。

4.創新形式提高社區服務能力。項目化、品牌化是T市“六化”驅動的核心。一是在項目化基礎上，逐步擴大政府購買服務的范圍和數量，減輕社區負擔。要建立政府購買社會工作服務機制，簡化承接程序，綜合運用項目購買、項目補貼、項目獎勵等多種財政支持形式，促進形成有序競爭、多元化參與公共服務的局面。二是在品牌化的基礎上，探索創新項目自主式供給機制，打造社區建設與服務多種“微項目”。各社區要根據居民實際需求，自主確定各種項目，然后向政府提交，政府根據報送上來的項目，通過審核實際情況，制定統一的購買服務名錄進行供給，實現服務項目與社區實際需求的有效銜接。三是加強第三方評估。無論是項目申報、項目購買還是后期的項目驗收、績效評估等，都要通過第三方專業機構進行，提高服務項目的透明度、公開公正性。

提高社區治理效能，要直面治理過程中存在的現實困境，既要以黨建整合資源，推進以服務居民為核心的社區治理模式，又要完善社區工作者職業體系，建設高素質社區工作者隊伍；既要突出群眾自治功能，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，又要深化制度改革與創新，提高社區多元共治能力。這樣才能實現社區治理的有效性和可持續性，提升基層治理的現代化水平。

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責任編輯郭麗娟