鄉村數字化治理實踐探究

〔摘要〕數字基礎底座、數字應用平臺以及各類用戶群體是數字化治理的重要組成部分，在調研山西省國家數字鄉村試點地區時發現，數字技術重塑了鄉村治理的場域，創新了鄉村工作方式，整合了鄉村治理力量。但在推進鄉村數字化治理的過程中，仍存在數字應用平臺的內容生產與村民實際需求之間脫節、數字化平臺建設與實際應用之間分離以及治理主體之間缺乏整合等困境，制約著鄉村數字化治理的效能。針對鄉村數字化治理面臨的挑戰，需要進一步明確鄉村的真實需求，建立科學合理的評價體系，加強部門協同，實現各類資源的整合和高效利用，提升鄉村數字化治理水平。

〔關鍵詞〕鄉村治理；數字技術；治理效能；村情民需；主體共建

〔中圖分類號〕F49〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）03-0107-06

〔基金項目〕山西省青年拔尖人才項目。

黨的二十大報告提出，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”〔1〕。鄉村治理是社會治理的重要組成部分，對于提升社會治理效能具有重要意義。習近平于2020年12月28日在中央農村工作會議上指出：“要用好現代信息技術，創新鄉村治理方式，提高鄉村善治水平”〔2〕。在全球數字技術快速發展和廣泛應用的背景下，數字治理逐漸成為社會治理的熱點話題。自2018年中央一號文件首次提出“實施數字鄉村戰略”〔3〕以來，國家層面相繼發布了一系列政策文件，從基礎設施建設、數據共享、應用場景創新、人才培養和政策制定五方面持續推進鄉村治理數字化進程。特別是在2024年中央一號文件中，明確了數字鄉村行動的主要方向，強調了數字化在鄉村振興中的重要作用，提出要縮小城鄉“數字鴻溝”、消除壁壘，推進農村數字經濟和數字產業發展。《2024年數字鄉村發展工作要點》全面部署了數字鄉村建設的9個方面28項重點任務，其中包括筑牢數字鄉村發展底座，提升農村網絡基礎設施的供給能力；健全鄉村數字治理體系，穩步推進農村“三務”信息化建設；加強跨部門、跨層級的協調聯動，健全多元化的投入保障機制，培養壯大鄉村數字人才隊伍。在中央政策的持續引導下，全國各地緊密結合自身實際，探索鄉村數字化建設高質量發展的創新路徑。山西省大同市云州區、臨汾市隰縣、臨汾市洪洞縣和晉城市高平市4個縣（區、市）是國家數字鄉村試點地區，本文選取其中部分鄉村作為案例，考察山西鄉村數字化治理現狀、取得的成效以及面臨的困境，在此基礎上嘗試提出鄉村數字化治理的創新路徑。

一、數字技術賦能鄉村治理的基礎建設情況

數字基礎底座、數字應用平臺以及各類用戶群體是數字化治理的重要組成部分，結合山西數字鄉村試點地區的實踐情況，可以從數字應用能力底座架構和面向用戶的數字應用場景兩個方面考察數字技術賦能鄉村治理的基礎建設情況。

（一）數字應用能力底座架構

在數字基礎底座建設方面，山西省數字政府建設規劃提出構建“五個一”架構，包括優化政務云、升級政務網絡、建設政務大數據中心、完善共性應用支撐平臺及構建安全保障體系，旨在夯實技術支撐，推動政府的數字化轉型。從具體實踐來看，山西省以縣（區、市）為主要區劃構建了“3+ 2+N”的體系化數字應用能力底座（如圖1所示），通過大數據驅動政務機制、平臺與渠道，優化了政府組織架構與管理服務，不僅可以為數字政府提供穩定、高效的技術基礎，也有利于加快補齊鄉村信息基礎設施短板、構建農業農村大數據體系。

數字應用能力底座為鄉村數字化治理和經濟發展提供了有力支撐。信息基礎設施作為底座的基石，通過計算設施、通訊設施和感知設施，為鄉村提供強大的計算能力和數據資源。公共支撐平臺處于底座中承上啟下的核心鏈接位置，通過集成大數據、互聯網、云計算、區塊鏈等技術，為各類應用提供技術支持和數據服務，促成數字化轉型。數字應用場景則是底座的延伸，涵蓋農業信息化、鄉村數字經濟、鄉村數字治理、鄉村數字文化、鄉村數字服務、智慧綠色鄉村等六大類內容。不同鄉村的數字應用場景各有差異，鄉村數字化治理的應用場景主要包括黨建、信息登記、環境監管、村務辦理和監督平臺，相關部門和機構借助數字底座對鄉村各項數據進行歸集、存儲、計算和分析，能夠有效提升數據質量，形成可應用、可共享的基礎數據資源。

（二）面向用戶的數字應用場景

數字應用能力底座通過互聯網門戶、手機客戶端和數據大屏等多種形態的信息展示方式，為用戶提供全面、直觀的鄉村信息。這種創新應用不僅打通了個人、家庭、村委以及政府之間的服務鏈路，構建了一個互動緊密的用戶體系（見圖2），還實現了鄉村治理和公共服務供給的精細化。

在這個用戶體系中，多元化的主體共同推動鄉村治理的現代化。基層政府管理人員、基層自治組織（村民委員會）以及第三方運營公司等構成了核心用戶的組織層，這一層級的運作依賴于大數據和前沿信息技術，形成了“基層治理+互聯網”的模式。這種模式為政策的制定與實施提供了科學的數據支持。其中，縣、鎮、村的專職人員通過數字平臺執行上級政府的指令，并上傳一線數據，反映民生訴求，這種上下聯動、雙向互動的治理模式，確保了信息流通和政策實施的效率。村民作為鄉村治理有效的內生性主體，是數字場景面向的最龐大的核心用戶群體。作為體系的實踐層，他們可以通過互聯網門戶和手機客戶端了解政府決策、村務動態，并積極參與村務討論和決策，鄉村治理的透明度和村民的參與度得到了提升。企業、投資機構、社會團體和公益機構等特別用戶群體，通過各類數字平臺深入了解鄉村的發展潛力和資源優勢，開展合作，可以為當地帶來資金、技術和人才等資源，也能夠促進鄉村與外部世界的聯系與交流，推動鄉村的開放與發展。

二、數字技術賦能鄉村治理的實踐成效

數字技術賦能鄉村治理的關鍵是構建一個集成鄉村各類數據資源的“鄉村大數據中樞”系統，為鄉村治理提供強大的數據支持和決策依據。在實際調研中發現，數字技術的深度應用打破了鄉村治理的地域和時空限制，創新了基層工作機制與方式，為不同治理主體間的高效互動與合作創造了條件。

（一）數字技術重塑了鄉村治理場域

數字技術的引入和應用，使鄉村治理突破了傳統地理界限的束縛，將治理的觸角延伸到了網絡虛擬空間。在調研過程中，我們走訪的所有村莊均使用了微信群等社交網絡平臺以及各類小程序、軟件等線上工具，為因工作或務農而外出的村民構建起一條便捷的通道，以便其隨時了解并參與鄉村的公共事務。山西省臨汾市洪洞縣C村依托山西省綜合治理平臺，開發運營了“有事來商量”小程序和“魅力廣勝”公眾號，建立了“積善成嘉”積分管理平臺，實時更新和推送村里的重大決策、項目進展以及惠農政策等關鍵信息，村民通過手機就能輕松掌握村務動態；這些線上平臺還提供了咨詢、投訴等交互功能，村民的意見和建議能夠通過這些平臺直接反饋到管理機構，大幅提升了村民的參與熱情及其對村務工作的滿意度。可以說，數字技術的廣泛應用重塑了鄉村治理的場域，信息傳播因此而更加迅速且廣泛。通過信息的公開和共享，數字技術有效打破了鄉村社會固有的“鄉土性”壁壘，即熟人社會和保守觀念的束縛，推動鄉村自治模式實現從傳統的人情式向現代技術型的轉變。

（二）數字治理創新了鄉村工作方式

治理效率的提升與鄉村工作方式創新緊密相連，以洪洞縣C村為例，該村依托大數據平臺形成的網格工作機制創新了鄉村公共事務的管理方式，提升了鄉村治理的效率。該機制分為五級責任架構，由鄉鎮黨委書記擔任鄉鎮網格長，村黨委書記擔任村網格長，同時設立了三級至五級網格員，分別由享受縣財政薪酬待遇的網格員、村民小組長以及農村黨員、村民代表、平安志愿者等兼任。村民在“有事來商量”小程序上填報需要反饋的事項，系統實時分發給相關負責人處理，負責人會依據問題的性質和緊急性進行任務派遣。在這一流程中，三級至五級網格員發揮著關鍵作用，他們下沉至基層，深入了解并落實各項工作，通過應用平臺將處理結果反饋給村民，并將事件處理細節同步錄入山西省綜合治理平臺進行辦結核查。在整個流程中，網格員創新性地實行了“問題上報—事件受理—任務派遣—處置落實—結果反饋—核查辦結”的網格“六步閉環”運行機制。

除了數字賦能網格工作機制，在C村，評定模范與積分治理相結合的管理方式正嶄露頭角，逐漸成為涵養良好家風、文明村風、淳樸民風的新載體。C村的“村規民約之積善成嘉”制度將鄉村治理事務轉化為量化指標，對村民的崇德向善行為進行精神和物質雙重獎勵，發動村民積極參與村務工作。評比工作以戶為單位，通過懸掛“C村鄉村治理模范戶榮譽牌”的方式，公開表彰在勤勞創業、睦鄰宜居、遵紀守法、生態環保、尊老愛親、熱心公益和集體模范等七個方面表現突出的家庭，村級模范的評選每季度進行一次，年底再從這些模范中挑選出鎮級模范，而次年的評定則會將上年的模范記錄清零。目前，C村已評出107位先進模范，239戶村民獲得了積分并進行兌換，這些積分可在指定的超市中按照1分等同于1元的價值兌換實物商品。精神和物質的雙重獎勵激勵全村呈現出了爭模范比著干、爭積分搶著干，爭貢獻自覺干的好局面，內生動力得以充分釋放。積分制的實施，不僅培養了村民的文明習慣，還營造了鄰里之間互幫互助的良好氛圍。

（三）數字平臺整合了鄉村治理力量

數字賦能基層治理的創新模式在鄉村治理中所展現出的獨特優勢，有賴于基層黨組織、政府、社會組織、市場力量和村民主體等多元角色共同發揮作用，在構建黨建引領、政府主導、部門聯動、社會參與的立體化網絡管理體系過程中，數字技術發揮著重要的整合作用。

在高平市，數字技術有效整合了政策、項目、資金、技術、人才和土地等要素，通過村村聯建、村企聯建、產業聯建以及城鄉聯建等多種方式，實現了強弱互補、資源共享和抱團發展的目標。經訪談了解，市政府組織實施了“新生代”培養計劃，旨在培養一支具備政治素質過硬、業務能力突出、作風優良的鄉村振興新生代隊伍。這些新生代人才通過“五個一”實踐鍛煉活動，深入基層、了解民情，不斷增強自身的實踐能力，為鄉村振興注入新的活力。

高平市寺莊鎮L村支部書記介紹：“‘新生代’村村有，是市政府委派大學生兼顧村上的工作，村上大事小情都得了解，比如走訪群眾、發展產業、報賬等……為村上解決了一些難題。”2022年，L村借助市委、市政府實施的脫貧村“一礦帶一村”計劃，與對口幫扶煤礦企業、駐村工作隊、第一書記和村“兩委”干部等緊密合作，利用數字平臺進行市場分析和需求預測，決定發展手套生產產業。同年10月，通過整合上級政策資金、企業資源和社會力量，L村成立了針織加工有限公司，使用數字化管理系統提高生產效率，通過網絡平臺進行宣傳推廣，獲得了超過100萬元的投資，發展手套產業初見成效，村集體年收入已經突破50萬元，不僅增加了村集體收入，還為村民提供了更多的就業機會和收入來源。

三、鄉村數字化治理面臨的困境

數字技術的快速發展給基層組織帶來了前所未有的便利，推動了基層治理者不斷開拓數字應用場景、創新工作方式，實現優化資源配置和整合鄉村力量的目的。盡管如此，當前數字鄉村治理依然面臨著一些困境，制約著鄉村數字化治理效能的發揮。

（一）數字化內容生產與鄉村需求脫節

數字治理平臺應用的實際成效受限于該平臺能否精準捕捉并滿足治理對象的實際需求，也受限于該平臺能否與山西鄉村治理的獨特情境相融合。調研發現，一些地區數字鄉村建設項目在推進過程中缺乏對用戶群體需求的精準識別以及對使用場景的深入研究，導致數字技術與鄉村治理實踐之間出現脫節。老年人是鄉村的主要居住群體，一部分老人由于經濟原因不愿承擔購買智能手機或使用數據流量的費用，因而無法接觸數字平臺，同時，隨著年齡的增長，老年人的認知能力和身體機能都有所下降，更傾向于使用功能簡單的老人機，而非可以接入各類數據平臺及應用程序的智能手機。已建立數字治理平臺的鄉村大多是通過招標方式將平臺建設任務外包給企業，投入運行的APP、小程序功能豐富，但界面操作繁瑣，不適宜老年群體使用。這種“拿來主義”的做法，通常是對發達城市基層治理平臺經驗的簡單復制，雖然能夠迅速搭建起治理平臺，但缺乏對鄉村特色和村民實際需求的考慮，導致平臺功能在鄉村治理中的應用可行度不高。再加上部分村落盡管具備了數字化治理平臺應用于公共事務管理的條件，但由于村民對數字化治理的優點認識不足，多數村民傾向于保持沉默或采取被動接受的態度，參與熱情普遍偏低，因此難以在深度參與的基礎上明確表達他們的實際需求。表達的缺失會影響數字平臺建設的精準性和實用性，而缺乏有效的反饋渠道會進一步加深數字化治理與村民實際需求之間的鴻溝。在高平市L村，村民們表示：“家里有網，也不會使用，手機就是用來簡單接聽電話”，“水電費我們都上鎮里去交”。這種現象不僅反映了村民在數字技能方面的欠缺，也暴露出數字技術在推廣和應用層面存在的問題。

（二）數字化平臺建設與實際應用分離

數字技術賦能鄉村治理的核心在于技術與鄉村社會的深度融合，這不僅意味著數字技術與鄉村傳統文化融合，還意味著數字技術運用與基層傳統治理方式的融合，實現平臺建設真正的“在地化”。山西省的試點鄉村在數字技術推廣過程中，顯著提升了治理的透明度，但由于基層組織過度關注平臺的量化指標和工作“留痕”，導致治理工作的形式主義傾向日益明顯，不僅不能讓平臺建設發揮實效，還會讓鄉村工作人員在“符合考核要求”的邏輯驅動下，更傾向于采取材料提交和完成上級任務的形式來參與治理，將更多的工作精力放在數據的產生和匯報上，這就削弱了數字技術在鄉村治理中的實際效能。

部分基層工作人員在應對上級行政檢查時，為確保村務管理符合上級設定的各項評價指標，并達到預期的社會效益目標，往往會出現工作過度“留痕”的情況。在實地調研中發現，政府部門通常更注重數字技術在鄉村治理中通過媒體報道所產生的社會影響力，而忽略了其在提升治理效能方面的實際效果。這導致一些數字應用平臺雖然建設得相當完善，但在實際操作中卻未能完全發揮出平臺的預期功能。如晉城市D村，數據顯示大屏建設在村史館內，場館僅在有人到訪參觀時才會開放，這意味著數據大屏沒有實現日常化應用，沒有充分發揮其應有的價值。

（三）數字治理主體在協同與合作上乏力

在數字技術日益融入鄉村治理的背景下，治理主體間的有效協作和治理平臺的可持續發展，很大程度上依賴于基層黨組織的有力引領。然而，調研顯示，鄉村基層工作人員在利用數字技術收集和分析黨建工作數據方面存在不足，未能明確村民參與治理的實際需求與黨建平臺的功能定位，致使黨建工作與鄉村治理工作出現脫節現象。如D村的村民反映自己對村里事務知之甚少，黨員干部與群眾溝通不暢；L村的村民則指出村里缺乏有效的會議和走訪機制，群眾呼聲未能得到及時有效反饋。黨員干部與群眾之間的交流和互動不足，數字技術的應用也未能搭建溝通和監督的橋梁，影響了黨建工作在鄉村治理中的作用發揮。

從山西省數字鄉村的發展實踐來看，盡管政府部門提供了大量的信息來源，但在實際推進過程中仍存在一些問題。比如，數字鄉村發展起步相對較晚，數字政策尚未完善，規劃設計的統籌協調性也有待加強。盡管各部門之間權責明晰，在實際操作中卻缺乏相互借力和深度合作，未能形成“1+1>2”的發展合力。特別是存在著鄉村數字化發展數據采集、存儲、公開缺乏明確標準以及相應的監管體系和部門尚待完善的情況。

四、優化鄉村數字化治理的路徑

針對鄉村治理數字化面臨的挑戰，需要進一步明確鄉村的真實需求，建立科學合理的評價體系，加強部門協同合作，實現各類資源的整合和高效利用，充分發揮數字技術在鄉村全面振興中的推動作用，借助數字化平臺促進鄉村轉型發展，探索出提升鄉村數字化治理水平的合理路徑。

（一）構建真實有效的治理場景

治理平臺對用戶群體的需求缺乏精準識別，忽視了對使用場景的細致研究，影響了平臺功能的針對性和實用性，而功能定位的不明確，直接阻礙治理主體數字技能的提升，影響主體參與鄉村治理的積極性和效能。這就需要進一步明確鄉村的真實需求，構建符合實際的數字化治理場景。而鄉村數字化治理的最終目標是構建現代化的農村，實現治理成果由全體人民共享。為了實現這一目標，需要平臺建設者在推進數字化建設時深入了解村民的具體需求，制定符合本村特色的平臺建設方案。

其一，對現有數字平臺進行“在地化”設計。為了更好地滿足村民的實際需求，數字平臺建設者應深入開展調研，系統收集并分析村民的偏好和意見，特別針對老年群體的使用習慣，提供更簡潔直觀的操作界面，通過使用語音指導或一鍵式服務，降低數字平臺的使用門檻，提高平臺的普及率和接受度。根據村民的具體需求集成常用功能，如天氣預報、農事提醒、健康咨詢、村民交流等，實現功能定制的“在地化”。

其二，推動平臺功能的優化與迭代。通過多種渠道，定期收集、處理村民反饋的意見，提升平臺的適應性和靈活性。已建設好的數字應用平臺在地方全面推廣之前，可在小范圍內的村莊進行試點，收集反饋并進行調整，讓村民逐步適應接受新技術，實現數字治理平臺的廣泛應用。

其三，提高基層工作者的數字技能。制定針對基層工作者的數字技能培訓計劃，包括基礎計算機操作、常用軟件使用、數據分析、信息安全等，做好由紙質匯報向電子材料的數字化轉型工作。鼓勵基層工作者學習和使用智能化管理工具，利用大數據技術對鄉村治理數據進行深度挖掘和分析，將數據分析結果應用于資源配置和公共服務等方面，實現精準治理。尊重并發揮傳統治理模式如村民自治、道德約束等在鄉村治理中的優勢，推進數字技術與鄉村治理體系的深度融合，實現更加精準、高效和人性化的管理，實現新型“智治”模式與傳統治理模式的有機結合。

（二）建立科學合理的評價體系

針對數字化平臺建設與實際應用分離、過度關注數字平臺量化指標而導致治理資源浪費的問題，需要建立科學合理的評價體系。

其一，要重視數字治理的實際效果，評價體系的設置要超越單一維度的數字化考核指標，將治理的透明度、服務的可訪問性、村民的參與度和滿意度作為評價體系中的核心指標。通過政府網站、抖音視頻號、微信公眾號等數字平臺，建立常態化的信息發布和收集機制，讓群眾真實地參與到評價體系中。評價過后將結果和處理措施公開，推動數字治理向更加人性化、高效和透明的方向發展。

其二，應當激發基層工作人員的內生動力。鼓勵基層工作人員基于實際治理需求制定工作策略，給予更大的自主權和決策空間，而不是僅僅遵循上級指標任務和材料提交的要求，從根本上轉變形式主義作風。鼓勵工作人員提出創新性的想法和建議，對于可行的創新方案給予支持和資源傾斜，并將可落地的創新性建議作經驗分享，讓工作人員相互學習、交流創新思路和方法。同時，要提升工作人員的數字素養，加強對新事物的系統和規范化學習，幫助工作人員深入理解并有效運用數字技術，提升技術應用的可持續性，避免因技術缺失而導致項目中斷或平臺閑置。

（三）強化多元主體的協同

山西省數字鄉村建設起步較晚，數字政策尚不完善，規劃設計的統籌協調性不足，治理主體之間缺乏深度合作，因此，需要持續發揮黨建引領和政策保障的作用，推動多元主體的協同行動與有效合作。

其一，優化智慧黨建平臺功能，將黨建引領力轉化為高效的基層治理能力。通過線上組織活動查詢、重點工作推進、黨員教育開展，增強黨支部管理黨員、發動群眾的能力，提升黨組織的組織力和凝聚力。培養一支兼具數字技術專長和熟悉黨建工作的復合型人才隊伍，強化大數據應用能力，運用數字新技術創新黨建工作方式，講好黨的故事，宣傳黨的創新理論，以適應數字化時代的發展需求。

其二，健全數字鄉村發展的政策體系，明確重點任務和保障措施，保持政策的連貫性和協同性。相關政府部門應出臺詳盡的數據資源管理規范和操作細則，明確數據資源的共享范圍、參與主體及其共享機制；制定數據采集、存儲、公開的統一標準，保障數據質量和信息安全。同時加快構建以知識更新、技術創新、數據驅動為一體的鄉村經濟發展政策體系，加快以信息化推進農業農村現代化，優化提升“三農”信息化服務水平，不斷激發鄉村發展內生動力和巨大潛力。

其三，優化數字治理技術，構建統一開放的鄉村數字治理平臺。依據統一的數據共享機制，采用開放的技術架構，支持多種數據接口和技術架構的接入，將分散的數據統一建庫管理，整合不同層級和系統中的數字信息資源，打破“數據壁壘”和“信息孤島”，提升鄉村治理效率。此外，還可以通過整合村民宅基地、職業、收入、學歷等指標數據，建立數據統一、可復用的數據庫，減少重復報表工作量。在村中設置并充分使用電子大屏，借助“互聯網+村務”實現村務、財務公開，利用數字手段，不斷創新村民自治形式、提高村民自治能力。

〔參考文獻〕

〔1〕習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2022-10-26（01）.

〔2〕習近平.堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重舉全黨全社會之力推動鄉村振興〔J〕.鄉村振興，2022（04）：8-15.

〔3〕中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見〔EB/ OL〕. http：//www. xinhuanet. com/politics/2018-02/04/c_ 1122366449.htm.

責任編輯郭麗娟