推動縣域經濟高質量發展研究

〔摘要〕縣域經濟作為國民經濟重要組成部分，對國家經濟社會發展和社會穩定起著強基固本的基礎性作用。縣域經濟高質量發展對于全面推動鄉村振興、統籌城鄉發展和實現中華民族偉大復興具有重大而深遠的意義。近年來，山西省N縣在全面推進鄉村振興這一戰略背景下，縣域經濟發展取得了一定成績，但仍然面臨產業結構不合理、基礎設施建設滯后和人才缺乏等方面的現實困境，制約了鄉村振興的深入推進。為此，需要通過加強政府統籌力度、培育發展特色產業、創新人才激勵機制、加強公共服務設施建設等措施，著力推動縣域經濟高質量發展。

〔關鍵詞〕縣域經濟；高質量發展；鄉村振興

〔中圖分類號〕F127〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）03-0102-05

縣域經濟是國民經濟的重要組成部分，其發展方式、質量和水平關系著實現中國式現代化的進程和水平。針對當前縣域經濟發展現狀，科學優化縣域經濟發展模式，有效促進縣域經濟高質量發展是推動鄉村全面振興的必然選擇。N縣作為晉西北的山區縣，煤炭資源、森林資源豐富，但產業結構相對單一，發展相對滯后，是山西省縣域經濟發展的典型代表。以N縣為例，剖析其發展中存在問題及其形成原因，探索縣域經濟發展的多重路徑，對以縣域經濟高質量發展帶動鄉村全面振興，具有可復制、可借鑒、可推廣的重要價值和意義。

一、山西省N縣縣域經濟發展的實踐探索

山西省N縣原屬國家扶貧開發重點縣、山西省深度貧困縣，現為山西省鄉村振興重點幫扶縣。縣內共有耕地44.9萬畝，農作物以莜麥、山藥、小麥、胡麻、豆類等為主。境內礦產資源豐富，有煤、鐵、鋁礬土、石英石、水晶石、硫磺等礦產資源。黨的十八大以來，N縣堅持貫徹落實新發展理念，結合省級層面的經濟發展戰略規劃，立足縣域經濟發展現狀，采取有效措施，經濟社會發展各個方面取得明顯成效。

（一）不斷提升經濟實力，各項經濟指標位居所在市前列

近年來，N縣高效統籌經濟社會發展，落實落細國家、省、市穩經濟一攬子政策及接續政策，經濟運行總體呈現穩中有進的良好態勢。2023年，N縣主要經濟指標不僅在絕對值上再創歷史新高，而且在同比增幅上實現新的提升，多項預期性指標位居所在市前列。全年地區生產總值完成115.1億元；社會消費品零售總額完成17.1億元；城鎮、農村居民人均可支配收入分別為34467元和10161元，同比分別增長5.8%和10.3%；財政總收入和一般公共預算收入分別完成53.23億元和17.37億元。

（二）加大投資力度，推動煤電產業高質量發展

N縣依托自身資源優勢，抓住煤電主導產業主體謀劃產業發展，深化供給側結構性改革，以市場為導向，抓好煤電產業發展的質量、效益和結構，主抓省市重點煤電產業項目的高質量發展，深度招引當前薄弱的加工制造、裝備設備、碳基材料等行業企業，補齊煤電發展的短板。2023年，N縣接續推進“七個一批”項目建設，全年建設項目121個，投資144.6億元；全年原煤產量達到3673萬噸，同比增長30%，超額完成煤炭保供任務。晉能控股北辛窯煤業公司年產400萬噸礦井正式投產；完成煤礦智能綜采面建設7處；11座煤礦產能核增990萬噸/年；華潤N2×350萬千瓦低熱值煤發電項目投產并網，新增電力裝機70萬千瓦；風電、光伏發電等新能源和清潔能源裝機占比達到49%；山水林田湖草試點工程全面完成，熱電聯產集中供熱項目如期投運，西雙萬噸環保煤炭物流園專線基本建成，長河鐵路專線建設有效推進。

（三）深化供給側改革，推進農業轉型發展

N縣立足縣情，深化拓展農業特優之路，加快打造農產品“五大產業集群”，推進農產品精深加工，全年農產品加工收入達8.5億元，同比增長42%，新認證“三品一標”農產品9個。規模化、科技化推進莜麥種植基地建設，高原有機莜麥種植面積超過6萬畝，持續擦亮“中國高原莜麥之鄉”金字招牌；標準化、規模化建設毛建茶示范園，帶動種植毛建茶0.5萬畝，完善申報地方制茶標準，打造“中國第七大茶系”地域名片；打造高品質中藥材種植示范園，建設優質中藥材種植基地，帶動種植艾草0.8萬畝、中藥材2萬畝藥茶品牌效益不斷提升，“N縣藥茶”列入首批市級重點專業鎮；研發加工型馬鈴薯，推動“土豆革命”，建設馬鈴薯種植基地，帶動種植馬鈴薯4.5萬畝；加快農村寄遞物流體系建設，完成電子商務進農村補短板項目，農產品線上銷售額超過6000萬元，建立健全“讓工業品下鄉、農產品進城”的現代化流通體系。

（四）依托縣域資源，加快推進文旅融合發展

N縣充分挖掘當地山水、森林、草原、地質、文化等資源，借助“一山一湖兩河”生態資源優勢，細化落實文旅產業戰略，高位推動國家全域旅游示范區創建，努力建設旅游目的地和康養目的地；升級文旅服務水平，開展“游、購、娛、吃、住、行”質量提升行動，合理規劃布局高端酒店、快捷酒店、村落特色民宿、森林康養基地、景點戶外營地等旅游住宿設施，加快旅游交通專線建設和完善，積極申報設立山西生態文化旅游示范區，全力創建國家全域旅游示范區和國家5A級景區。新增懸空村等3個國家3A級旅游景區，寧化村入選第四批全國鄉村旅游重點村，萬年冰洞、天池列入山西省“最美地質遺跡”名單，“東寨文旅康養基地”入選山西省50個文旅康養示范區名單。申報“黃河人家”19家、認定“汾河人家”63家，文旅產業成勢見效。

（五）發展質量提高，鄉村振興取得長足進步

N縣持續加大政策支持力度，整合投入鄉村振興銜接資金2.58億元，加快4個全省鄉村振興示范項目建設。健全防止返貧動態監測幫扶機制，鞏固“兩不愁、三保障”成果監管幫扶機制，消除風險監測對象681戶1740人，脫貧人口及監測對象人均純收入12113元；重點做好易地搬遷移民后續幫扶，搬遷群眾就業率達96.6%，6個集中安置區實現了“五通六有”全覆蓋；光伏電站收益9172.3萬元，光伏公益性崗位安置就業12588人；堅持發展壯大新型農村集體經濟，村集體經濟總收入2.54億元，“清化收”增加收入6200余萬元。

二、山西省N縣縣域經濟高質量發展面臨的現實困境

盡管近年來N縣在整體發展中成效比較明顯，但是由于自身發展基礎薄弱和經濟社會發展欠賬，該縣當前在推動經濟高質量發展中依然面臨產業結構不夠合理、基礎設施建設滯后和科技人才短缺等現實困境。

（一）產業結構不夠合理，農業和第三產業占比偏低

近年來，N縣委政府積極謀劃、主動作為，經濟取得了驕人成績。然而在驕人的成績背后，三大產業結構不合理、結構性矛盾突出等現象也是比較明顯的。2023年，N縣三次產業占比為3.2∶64.5∶32.3，同年山西三次產業占比為3.15∶46.30∶50.55，全國為7.1∶38.3∶54.6。長期以來，N縣以煤電產業為主導，使得工業產業比重偏高，而農業和第三產業比重相對較低。N縣的農業產業主要是種植經濟作物，如中藥材、毛建草和艾草，傳統農業和現代農業占比低；第二產業主要是煤炭和電力，加工工業占比低，盡管2021年六大精深加工產業集群創造產值達4.5億元，但是與煤炭產業相比，份額依然太低；第三產業總量在不斷提高，這主要歸功于近年來強勢發展的旅游業和電商產業，然而電商產業向農村延伸的廣度和深度還遠遠不夠，旅游業的發展依然處于固有旅游資源的利用上，資源的創新開發和一體化發展方面有待進一步推進。

（二）基礎設施建設相對滯后，公共服務水平有待提高

近年來，隨著脫貧攻堅成果與鄉村振興戰略逐步有效銜接，N縣城鄉一體化進一步推進，基礎設施建設和公共服務水平進一步提升。但是，由于經濟、政策、地域和觀念等因素的影響，N縣整體基礎設施建設相對落后，公共服務水平相對較低。從縣鄉整體狀況看：基礎設施基本配套，公共服務水平卻達不到群眾日益增長的美好生活需要。教育方面：近幾年N縣高中教育質量明顯提升，在校生人數和高考達線率都有較快增長，但是學前教育、小學和初中教育整體質量需進一步提高；醫療方面：N縣醫院整體醫療設備和醫護水平有進步，而鄉鎮衛生院的醫療設備和醫護水平則相對較低。同時，由于長期以來受城鄉二元結構的影響，縣鄉在基礎設施建設和公共服務水平方面的差距也較大，明顯的一點是當前村村通公路已實現全覆蓋，但部分村莊卻缺乏交通設施出行不便。

（三）鄉村振興所需人才缺乏，高質量發展支撐不夠

人才在生產力發展中處于主導作用，人才短缺必然導致技術落后，由于主客觀方面的諸多原因，本地人才留不住、外地人才難引進、人才培養條件缺乏的情況在N縣仍然存在，人才短缺是當前N縣發展的現實短板；伴隨脫貧攻堅中易地搬遷工作的扎實推進，農村人口向外流動幅度不斷擴大，大量勞動力進城務工、適齡兒童進城擇校入學和農村老年人進城養老，期間也伴隨鄉村振興人才的持續流失；諸如“特崗教師”“三支一扶”等政策吸引了高校畢業生參與基層建設，但在客觀上這些渠道也經常成為畢業生進入體制、謀求到城市發展的跳板；挖掘本土人才的力度還不夠大，高素質技術型農民、農村創業先鋒、農村建設帶頭人的培養體系仍需要進一步完善。

三、推動縣域經濟高質量發展的路徑

在鄉村振興大背景下，要以新發展理念為指導，結合省級政府出臺的經濟發展戰略規劃，立足縣域發展實際，加大政府統籌力度，制定和完善制度機制，培育發展特色產業，建設高技能人才隊伍，加強基礎設施建設，全面推動縣域經濟高質量發展。

（一）加大政府統籌力度，做好縣級和村莊分類

推動縣域經濟高質量發展，必須加強頂層設計，加大政府統籌力度，結合縣域發展實際，明確縣鄉定位，做好縣級分類和村莊分類。

1.突出縣域特色定位，制定科學發展目標和規劃。首先，要突出特色定位。各地要根據縣域的資源稟賦、區位環境、發展條件等特點因地制宜，突出特色，堅持差異競爭、錯位發展，走各具特色的發展之路。只有各地發揮主觀能動性，明確縣域經濟發展主導產業和特色項目，精準定位制定發展規劃和產業發展布局，“一縣一策”，才能提升縣域的發展活力。其次，要突出規劃引領。縣域經濟要加快發展，必須要有一個科學完備的規劃作指導。在規劃制定、實施過程中，要注意把握好三個方面。一是縣域內要實現“三區”聯動，就是通過工業園區、現代農業示范園區、城鎮商貿區“三區”建設，做大工業，做強農業，做活商業，實現對縣域經濟的“三區”支撐，互動協調發展；二是縣域外要充分發揮農區、牧區、墾區、林區、礦區、油區等的資本優勢、技術優勢、市場優勢，深化合作共建，推進共建雙方深度融合，優勢互補，增強縣域經濟發展的外部推動力和帶動力；三是縣域之間以重點園區牽動，把重點園區布局與縣域經濟發展統籌考慮，科學分布，實現一個重點園區帶動幾個縣域產業發展。

2.加快推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設。國家“十四五”規劃提出要以城市群、都市圈為依托，促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，使更多人民群眾享有更高品質的城市生活。縣城既是城市群規劃中必須連通的基本網絡節點，又是各縣的行政管理中心，擁有全縣最優的區位。各縣城要合理確定發展規模和空間布局，大力實施發展提升工程，找到發展弱項，補齊短板，形成第二、第三產業的集聚優勢，促進產城融合發展。各縣區可以考慮在發展傳統產業的同時，依托縣城促進文旅融合發展，將縣城建設為文化產業中心和全縣的農產品物流中心，促進文化產品的創新，盤活全縣的農業和其他產業。

3.加強鄉鎮（中心社區）和中心村建設。中共中央、國務院《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》指出，要大力實施鄉村建設行動，2021年基本完成縣級國土空間規劃編制，明確村莊布局分類。各縣區要建設一批基礎設施完備、產業功能配套齊全、剩余勞動力得到有效轉化并且可以帶動周邊經濟發展的中心村鎮，以提高整個縣域城鎮化率、改善農民生活水平。建設中心村鎮既可以避免人口大縣發展資金平攤，沒有發展高地，又能使人口小縣有限的人力資源得到集聚，帶動縣域經濟高質量發展。

（二）培育發展特色產業，合理優化產業結構

縣域經濟實現高質量發展，就要貫徹創新發展理念，按照培育發展壯大一批特色專業鎮的思路，立足自身優勢，培育發展特色產業，推動產業結構優化升級。

1.立足縣域優勢發展特色農業。各縣區要結合區位條件、資源優勢，制定差異化農業發展路徑。在山西省委省政府《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的實施方案》中，重點提出了要全面實施農業“特”“優”戰略，并且為山西省農業發展量身定制了建設晉中國家農高區、雁門關農牧交錯帶示范區、“南果中糧北肉東藥材西干果”五大平臺的發展布局。各縣可以結合上層規劃，大力發展和扶持特色農業，宜農則農、宜牧則牧、宜林則林，打造特色農產品品牌，挖掘深加工產業鏈，將當地特色的農業資源當成農村經濟增長和農民增收的關鍵點。

2.為農業發展提供保障。各縣區要落實農村承包地“三權分置”制度，規范有序流轉承包土地經營權；健全農業社會化體系，培育一大批種業、肥料、農具公司，更好服務農業發展；建立農業技術創新、推廣機制，與高校、農科院所合作建好科研成果轉化平臺，在農村培養一批熟練運用新技術的示范農戶，帶動普通農戶增收；加強縣域商業體系建設，建設包含縣級商貿核心、鄉鎮商貿中心、農村便民商店的多級商品供銷體系，同時完善農村電子商務公共服務體系和電商產品產業鏈供應鏈。

3.促進三次產業融合發展。工業和服務業的發展對現代經濟有決定性的意義，鼓勵農村居民從事多種經營，既可以有效增加農閑時節的收入，促進農村居民穩定增收，也是提高縣域城鎮化率、促進縣域向集約化發展的可行途徑。各縣區可以結合自身實際，發展第二、第三產業，鼓勵發展農產品加工、鄉村休閑旅游、農村電商等與“三農”問題聯系緊密的行業，促進鄉村一二三產業融合發展。同時，要堅持布局集中、產業集聚、用地集約的原則，應用新理念和新技術，優化工業結構，完善配套措施，嚴禁工業發展占用永久基本農田。在發展旅游業時，要注意制定特色突出的發展方向，如休閑類、文化類、生態療養類等，遵循適度開發的原則，開發精品旅游路線，優化景點布局。

（三）創新人才激勵機制，建設高技能人才隊伍

科技是第一生產力，人才是第一資源，創新是第一動力。全面推動鄉村振興，實現縣域經濟高質量發展，產業是基礎，人才是保障，要采取多種有效措施，建設高技能人才隊伍。

1.健全鄉村振興人才機制。各縣區要完善農村干部培養鍛煉機制，有計劃規范選派年輕干部和專業干部到農村任職；推動行政事業單位、企業與高校、職業院校合作，定向培養鄉村行政管理、社會服務和各類技術人才；激勵人才向鄉村流動，對扎根鄉村的專業技術人員在職稱評審、工資待遇、社會保障等方面給予適當傾斜；在制定行政事業編制時，要賦予鄉村更加靈活的用人自主權，各地級市和縣要預留一部分編制用于引進高層次人才和緊缺急需人才。

2.大力培養各類鄉村建設人才。一是選好縣域經濟發展的帶頭人和領軍人。要選優配強鄉鎮領導班子特別是鄉鎮黨委書記，深入實施農村創業創新帶頭人培育行動，充分發揮高校畢業生、“三支一扶”人員等各類人才在鄉村發展中的作用。二是培養好鄉村產業發展和農業科技人才。政府要組織實施農業經理人、農村返鄉入鄉創新創業者等專項培訓行動，利用網上平臺開展在線培訓、跟蹤指導等服務，爭取培養一大批懂技術、懂市場的高素質農民，提升縣域勞動力的整體素質水平。政府還要積極招才引智，為特色產業招攬實用性人才，吸引優秀的本地籍企業家、大學生和務工人員回鄉就業。同時，高校農科專業要集中力量培養科研骨干，鼓勵他們進行對當地農業發展意義重大的研究，促進農業科研成果的轉化應用。三是培養好鄉村公共服務型人才。要大力發展農村職業技術教育事業，利用各種資源開展農村產業結構和剩余勞動力的轉移培訓，為農村第二、第三產業的發展提供后備力量。還要加大力度培養鄉村規劃建設人才、鄉村教育專業人才、鄉村醫療衛生健康人才、鄉村文旅人才，推進義務教育校長、教師輪崗交流，引導各類公共服務人才到鄉村兼職。

3.拓寬人才培養渠道。除了加大高校涉農人才培養和發展農村職業技術教育外，還要推動各級黨校和各類涉農培訓機構分級分類開展有針對性的農業科技人員培訓，提升農民農業科技素能，解決當前發展現代農業的人才短板。同時，要引導農業龍頭企業依托產業園區、原料基地等配套實訓基地，并依托資金、品牌、信息等優勢打造鄉村人才孵化基地，培養一批適應現代農業發展的職業農民，壯大新型農民隊伍。另外，還要進一步健全人才流動機制，采取引進、交換、掛職和蹲點等多種形式為縣域經濟發展拓寬人才培養渠道，儲備更多的懂技術、會經營、愛農村的“三農”人才。

（四）加強公共服務設施建設，大力發展縣域公共服務

公共服務設施建設是推進經濟社會發展的重要條件和必要保障，各級政府要進一步加大財政投入力度，加強基礎性功能設施建設，大力發展公共服務。

1.加強縣域基礎設施建設。鄉村振興工作是脫貧攻堅工作的延續和發展，各縣區需要政府在脫貧攻堅完成的基礎上進一步加強基礎設施建設，為縣域經濟實現高質量發展提供基本設施保障。要聚焦人民群眾急難愁盼問題，提升教育、就業、醫療、養老、住房等基本公共服務的投入力度和質量，強化基本生活保障；立足長遠，強化公共服務供給的普惠性，推進縣城基礎設施向鄉村延伸覆蓋，逐步讓城鄉居民享有同等水平的公共服務，增強公共服務的均衡性；統籌規劃，在道路、交通、水利、供電、供水、供暖和網絡等基礎設施建設方面推進部門聯動、整體推進。

2.加大公共服務建設力度。各縣區要加強縣域普惠性、基礎性、兜底性民生建設，統籌推進教育、衛生、文體等社會事業均衡發展；做大做強縣域義務教育和高中教育，推進集團化辦學、鄉鎮中心校建設；穩步推進縣域醫療共同體建設，促進城鄉醫療優質資源共享；強化農村交通基礎設施運營管護工作，不斷完善農村路網建設，提升農村公路服務能力和水平；重視擴大養老服務和優化敬老院工作，加大對空巢老人、留守兒童的幫扶力度；積極發展農村電商產業，提高電信網絡覆蓋率和服務水平，推廣農村新型物流模式。

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責任編輯董軍