基層黨組織社會治理領導力考察：以村黨組織為例

〔摘要〕對鄉村基層黨組織社會治理領導力作出實證研究和評價，進而更好地引深“黨建引領基層治理”工作，是落實黨的二十大提出的“堅持大抓基層的鮮明導向”的現實需要和題中之義。調研發現，作為鄉村社會治理“一核多元”主體架構中的核心力量，村黨組織表現出雖備受質疑但頗接地氣的“鄉村精英”式領導力和領導績效，這契合了中國農村改革、發展、穩定長期向好的內在治理邏輯。但面對新時代、新挑戰和新要求，村黨組織在發揮村莊社會治理領導作用上，還存在“政治鄉土化”轉換能力、“思想時代化”跟進能力、“組織人格化”輸出能力以及“服務人性化”提質能力等方面的短板和局限。為此，要圍繞鄉村公職人員隊伍“代際轉換”、領導體制優化調整和領導環境、領導對象的現代性重塑，全面提升村黨組織社會治理領導力，具體包括大力培育中國式“鄉土政治家”，深化農村“思想建黨”和“理論播撒”，切實增強公仆共情力、可依賴性和民眾認同感，當好黨“守民心”的貼心服務“專班”和“主心骨”。

〔關鍵詞〕農村社會治理；黨建引領；村黨組織；領導力

〔中圖分類號〕F292〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）03-0068-10

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持和加強黨對基層治理的領導，加強基層黨建和基層政權治理能力建設，廣大基層黨組織在基層治理中的“主心骨”與“中流砥柱”作用得以明顯增強，基層治理體系和治理能力建設正闊步邁向現代化。面向未來，立足新時代新征程，以黨的二十大報告提出的“堅持大抓基層的鮮明導向”“推進以黨建引領基層社會治理”〔1〕的重要論斷和重大部署為指引，不斷加強基層黨組織社會治理領導能力建設，已成為當前乃至未來一段時期的重要課題。鑒于此，本文以黨的領導力理論為分析框架，通過實地調研，了解和剖析農村基層黨組織引領鄉村社會治理的能力現狀，并針對其存在的問題與不足提出改進建議，以期為黨建引領基層治理實踐發展提供有益參考。

一、文獻綜述與問題的提出

嚴格說，目前理論界和學界并無“基層黨組織社會治理領導力”這一概念表述。由于研究視角和側重點各異，研究人員對基層黨組織與基層社會治理問題有著各自不同的關注點和研究著力點，但大多基于和圍繞以黨建引領基層社會治理的總體邏輯而展開。通過文獻梳理發現，目前政界、學界對涉及基層黨組織社會治理領導力的研究總體可分為兩個層面：

第一，價值層面。從黨的文獻來看，黨的十九大報告提出，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”〔2〕40。黨的十九大通過的黨章第33條首次提出街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織領導基層社會治理。在此基礎上，黨的二十大報告進一步強調，“推進以黨建引領基層治理”，“把基層黨組織建設成為有效實現黨的領導的堅強戰斗堡壘”。〔1〕這標志著我們黨對社會治理中堅持“黨的領導”的理論認知不斷深入、實踐探索不斷深化、實際操作不斷落實落細。在學術理論界，研究者普遍認同和堅持黨在社會治理中的領導核心角色，其中包括把黨的領導貫穿基層社會治理全過程、各方面，他們一致認為黨的領導是加強基層治理體系和治理能力現代化建設的根本保證。祝靈君認為，黨對基層社會治理的領導是中國基層治理區別于其他國家或地區社會治理基本邏輯的顯著特征，并且有著內在的必然邏輯〔3〕。高世琦認為，新時代新征程，推進以黨建引領基層治理，要健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面，推動基層黨建與基層治理深度融合〔4〕。魏來、徐錦杰、涂一榮提出，筑牢城鄉基層基礎的關鍵在于基層黨建與社區治理的深度融合〔5〕。徐勇認為，黨建引領基層治理的目標是實現活力與秩序的有機統一，黨組織一方面要深入群眾、發動群眾、組織群眾參與創造美好生活；另一方面要將廣大人民群眾引導到中國的現代化建設中，為中國式現代化提供穩定的秩序〔6〕。這些概括是著眼價值維度對黨領導基層社會治理邏輯的深層次、總體性、方向性和根本性揭示。

第二，工具理性或技術層面。在黨的文獻中，黨的十九大報告提出，不斷增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力，確保我們黨永葆旺盛生命力和強大戰斗力。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指出，黨的十八大以來，“全黨思想上更加統一、政治上更加團結、行動上更加一致，黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力顯著增強”〔7〕。這是對黨的領導力理論的豐富和發展，也必然對推進基層黨組織社會治理領導力建設提供根本遵循和方法指南。黨的二十大報告強調，“要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線”〔1〕。此外，中共中央于2019年8月發布《中國共產黨農村工作條例》，旨在堅持和加強黨對農村工作的全面領導，提高新時代黨全面領導農村工作的能力和水平。上述論斷或政策文獻進一步揭示或提供了基層黨組織領導基層社會治理的行動路徑和相關具體的政策依據。在學術理論界，研究者普遍認為，加強和創新基層社會治理，要以黨建為引領。顯然，這是對高層論斷或官方話語的一種響應和理論闡釋。具體來說，在研究對象與內容方面，有學者側重于母概念演繹，如張玉寶提出，黨的領導力特指作為國家和民族領導核心力量的中國共產黨對黨和國家各類組織、各項事業主動施加影響而發生的一系列正向的、積極的變化〔8〕。也有學者側重于應然層面的規范分析，對基層黨組織領導社會治理的合理邏輯進行理性推導，這是“子概念”層面的研究。如高世琦、張玉寶等提出，加強黨對基層社會治理的領導，離不開黨自身領導力的提升，并對領導力的內涵、來源及其對基層治理的效用價值等作了理論分析〔4〕〔8〕。另有學者側重于實然層面的揭示，重點是對以黨建引領基層治理的成效和問題進行研判、剖析和求解，如，徐霞在提出“黨建化治理”這一名字概念基礎上指出，當前我國黨建引領基層治理方面存在諸多矛盾問題，亟需堅持問題導向、深入厘清邏輯理路、明確治理目標〔9〕。魏來、徐錦杰等提出，對黨領導基層社會治理進行實踐追蹤和理論分析，既可以為完善社區治理體系、深化基層黨建引領提供經驗參考，也有助于為后續研究提供理論支撐〔5〕。

綜上，無論是官方文獻亦或學術著文，都深刻認識到，基層黨組織社會治理領導力的高低強弱，將從根本上影響到基層社會治理質效及其發展。進言之，立足于新時代新征程，要實現基層高效能社會治理，就必須推進基層黨建高質量發展。從而，基層黨組織“領導力”與基層社會“治理力”建立起了水乳交融的邏輯關系，這是其一。相較于黨建引領城市社區治理研究的“持續走熱”，專門針對鄉村的研究相對冷清，特別是有關這一塊的實證調研更少見，這是其二。著眼農村基層社會治理堅持黨組織領導這一根本性制度安排，現實中制度究竟落實到了什么程度？取得了什么樣的成效？存在什么樣的問題？進一步發展應采取什么樣的舉措？等等。這些問題目前亟需學界給予更多的關切和研究，這也正是本論題研究的出發點所在，即嘗試通過實地調研對農村基層黨組織社會治理領導力作出考證與評價。

二、分析框架建構與調研說明

在領導力譜系中，政黨組織特別是執政黨領導力顯然備受矚目。黨的領導是中國式治理和中國式制度的最大優勢，黨是最高政治領導力量。基層黨組織是黨的“神經末梢”、生命根基和戰斗堡壘，也是基層治理的領導者，其領導能力關系國家治理體系和治理能力現代化在基層的有效實現，也關系著中國共產黨的執政基礎。由此，基層黨組織社會治理領導力問題便是一個繞不開的重要理論與實踐命題。但有關基層黨組織社會治理領導力，目前并無統一的廣泛認可的概念表述，從而對概念的基本內涵和主要內容亦無一致性界說。事實上，在不同的歷史時期和時段，研究者對黨領導基層社會治理（能力）的內涵、要義包括概念表述，都有基于學者本人因素和時代背景因素的不同表達，這也正是黨的領導力內涵伴隨著百年大黨的千秋偉業而不斷發展創新的邏輯呈現。

基層黨組織社會治理領導力，是有別于“基層黨組織基層治理領導力”的一個分支概念或者說二級子概念，換言之，基層黨組織社會治理只是其基層治理的一個方面或一個領域，二者有著整體與部分之分，這是本文立論的概念基礎。從上述關于基層黨組織在基層社會治理中的角色定位出發，本文認為，基層黨組織社會治理領導力是源于其基層社會治理領導角色的全面領導力和綜合性影響力，其中，政治領導力是首義、是根本，思想引領力是關鍵、是“密鑰”，群眾組織力和社會號召力是基礎、是保障，服務群眾力是核心、是終極。“政治領導力”構成農村基層黨組織社會治理領導力的根本內涵。政治領導力源自黨的政治屬性、政治使命和政治功能。農村基層黨組織政治領導力是黨的政治建設和政治領導向農村基層傳導的題中之義和邏輯指向。黨建引領基層治理，政治功能的發揮必置首位，這是確保鄉村社會治理政治方向正確和行動高效有力的根本需要。“思想引領力”構成農村基層黨組織社會治理領導力的深層變量和“精神密鑰”。思想引領是最深層、最本源的領導，思想建設是黨的基礎性建設。提升鄉村社會治理思想引領力，是鄉村治理面對新形勢、新問題、新挑戰下實現以理論創新指導實踐創新、以思想提升引領行動躍升的邏輯使然。“群眾組織力”和“社會號召力”構成農村基層黨組織社會治理領導力的基礎性內涵。農村基層黨組織社會治理之“組織力”，主要是指黨組織依靠自身組織體系、組織優勢和組織資源，“調動一切積極因素，團結一切可以團結的力量”致力鄉村社會治理的水平或能力。它關乎我黨能否有效凝聚群眾、動員社會致力于基層社會治理、改革、發展和穩定乃至黨的千秋偉業、萬代宏圖。“服務力”構成農村基層黨組織社會治理領導力的終極內涵。“服務（人民）力”是上述“群眾組織力”“社會號召力”所不能涵蓋的。本文不認同一些研究中“為組織（力）而組織（力）”、將服務群眾變成組織群眾的手段的邏輯。服務群眾（力）才是群眾組織力、社會號召力的價值旨歸。鄧小平曾指出，“什么叫領導，領導就是服務”〔10〕121。特別是對基層黨組織而言，其領導力更直觀、更集中地表現為服務群眾和服務社會的能力和水平。

以上領導力諸要素各有側重、互有交叉、互為補充，但它們并非同一平面上的平行性存在。政治領導力位列最頂層，思想引領力處于最深層，服務力屬于目標層，組織力側重行動層，從而有機聯系、共同構成基層黨組織社會治理領導力的結構化體系（見圖1）。接下來，本文以此邏輯體系作為分析框架，并本著問題導向的研究態度，對基層黨組織社會治理領導力進行多方位、多角度考察。

為了解村黨組織社會治理領導力的現況，本文在文獻調研基礎上采用了問卷調查和訪談調查。在綜合考慮經濟發展程度、政風清朗程度、村風文明程度與社區和諧程度四類指標的基礎上，以綜合發展程度（總分）為考量，按照上、中、下的梯度結構，在每一個梯位分別隨機選取4個“位階對應”的鄉鎮，再以同樣的邏輯在每一個抽取的鄉鎮隨機產生3個對應的行政村，最終，在中部F省12個鄉鎮36個行政村進行了抽樣調查。在樣本選取上，緊緊著眼調研結果的解釋力和說服力，注重和力求調研對象的代表性。調研共發放問卷1860份（鄉鎮240份，行政村1620份），獲取有效問卷1650份。以下是對調查對象的相關描述。一是在職業構成上，有效受訪者（問卷）中，以“務農”為主的占83.4%，其余職業包括公職人員、教師、醫生、企業人員、當地零散務工人員（非企人員）等。二是在年齡結構上，有效受訪者（問卷）中，25歲及以下的占6.5%，26～35歲的占19.4%，36～50歲的占59.4%，51～60歲的占11.9%，61歲以上的占2.8%。可見，絕大多數受訪者為心智趨向成熟穩重者，從理論上來講，作出的受訪回答具有必要的可信度。三是在文化教育結構上，有效受訪者（問卷）中，小學及以下文化水平的占2.1%，初中文化（指合格畢業，后文相同）的占56.6%，高中文化的占31.2%，大專及以上的占10.1%。絕大多數受訪者的受教育程度處于初中和高中文化階段，這正是保證受訪者基本理解力和有效答題的基礎條件。

三、政治領導力：農村黨組織“去政治芥蒂、去政治偏見”的政治接受能力大大提高，但“政治鄉土化”的消化—輸出水平有待加強

調查發現，黨的農村政策與農民利益的根本性關聯促使基層黨組織和老黨員越來越關注政治、了解政治，農村以往那種不問政治、不講政治的狀況有了大的改變。從調查情況看，基于黨的十八大以來持續整頓軟弱渙散基層黨組織行動的強力推進，當前農村基層黨組織政治領導力有了較明顯提高，包括對村莊社會治理的政治領導總體上也明顯增強。比較集中表現在：認同黨的理想信念并能意識到內化為自身執念與行為的重要性和現實差距；具備較強的政治方向感，能夠做到“兩個維護”，擁護“兩個確立”，“四個意識”和“四個自信”逐步增強；能夠堅持民主集中制；能夠重視和引導全體黨員遵規守紀；能夠帶領群眾學習和實踐鄉村民主，農民的民主意識顯著增強、民主權利逐步得到尊重和保護、民主能力正在提升；能夠認識到基層組織政治生態建設的異常重要性、嚴峻性并可根據程度的不同分類給予推進。總體來說，農村基層黨組織通過政治領導較好發揮了打通貫徹落實黨中央決策部署“最后一公里”的政治堡壘作用。不過，調研也反映出，村黨組織社會治理政治領導還存在“話語議程淹沒實質議程”的問題，即停留于對政治的程式性學習宣講而疏于政治對黨員、對群眾的有效轉化，從而“政治鄉土化”的消化——輸出水平較低。具體表現為：

第一，一些鄉村干部（特別是黨組織主要成員）還不甚了解或不能準確領會、更不能有效宣傳和落實黨中央有關基層社會治理的重大思想、重大方針政策和重大部署。掌握和落實中央關于基層社會治理方針政策情況直接關系到黨對基層治理“把方向”的有效度，是考量基層黨組織社會治理政治領導力的重要維度。調查中，針對“黨的二十大提出的完善社會治理的目標是什么（限黨員干部回答）”，有48.6%的人回答錯誤。對于“創新社會治理體制的方向是什么（限黨員干部回答）”，有40.3%的人不能正確選擇，其中還有2人選擇“政府組織，黨委介入”的明顯錯誤項。而與此對應，針對“村級社會治理中存在的最突出問題是什么”，有40.9%的人選擇了“村黨組織‘主心骨’作用發揮不夠”。由此體現出，或者在理論層面，農村黨組織對于社會治理缺乏明晰的目標和方向，或者在實踐層面，農村黨組織還不能在社會治理中發揮好領導作用。此外，在針對干群比較熟知的社會治理問題進行瞄準性調查中發現，在村黨組織、自治組織負責人尚未實現“一肩挑”的極少數村，村黨組織落實中央關于社會治理方針政策的程度，與上級黨組織的關注點、聚焦點緊緊相關，而與村級社會關注點“弱關聯”（并非無關聯）。如對于“村支書在落實社會治安綜合治理領導責任制中的情況”，47.6%的人選擇了“一般”，29.8%的人選擇了“差”，選擇“好”與“較好”的分別為8.4%、14.2%，而對于“村支書落實社會穩定防控工作的情況”，選擇“重視”和“比較重視”的占比分別為60.4%、34.6%。進一步的訪談調查得知，這是少數地方群眾上訪與上級有關部門截訪要求同向攀升的壓力使然。而與村支部相比，民選的村委會在村級治理中的關注點同村民訴求點緊密相關，如此鮮明的對比，恰好支持了“一肩挑”機制的理論合理性：更利于把黨的方針政策與村民需求對接起來創造性執行，從而提高基層組織政治領導力。

第二，在堅持和健全重大事項、重要問題、重點工作黨委領導下的民主決策、依法決策機制方面還存在偏差。如，對于“村上的重大事項都由誰說了算？”在實現“一肩挑”的村，71.8%的受訪者勾選了“村支書（村主任）”，其余依次是“村兩委”“村民代表會議”“村民會議”。而在尚未推行“一肩挑”的村，56.7%的人選了“村支書”，17.5%的人選了“村支部”，10.4%的人選了“村委會”，10.4%的人選“村民大會或村民代表會議”，5%的人選了“村主任”。村支書攬權的體制痼疾本在意料之中，但測試結果還是出乎意料。依據村民自治法，村民大會是村民自治的最高民主決策機構，但據統計村民大會運行的實際情形離法律規定尚有差距。如圖2所示，2022年不少樣本村沒召開過一次村民大會。從均值看，召開次數最多者為最低者的6倍多。雖然這只是對村級決策的有限統計，但還是值得重視。訪談中還了解到一起“道路硬化項目‘炸鍋’”事件。據受訪村民反映，村上對本村一工程老板有利益輸送，在該老板所在自然村額外加修80多米長的水泥支路直達該老板“堂屋”門前，這件事傳播后引爆村上輿論。而更讓人驚訝的是，村“兩委”多數成員表示“不曉得，別問我”，而村支書（兼村主任）給出的解釋是“人家逢年過節給村里老人發紅包，村上這樣做沒有不妥”。訪談得知，這種個人決定村上大事的現象并非個例。這難免讓人擔心“一肩挑”走向“一言堂”，進而極大削弱基層黨組織的凝聚力和戰斗力。

第三，基層黨建工作本身有待加強。個別村班子想不到一塊去、擰不成一股繩，“人少不好用”“人多不中用”問題比較突出。調研中，對于“村支書對經濟工作和黨建工作二者位置的擺放如何”這一問題，選擇“經濟優先”的占56.6%，“都擺得無所謂”占20.7%，“黨建優先”為8.4%，“同等重要”為14.3%。調研發現，依然有個別村支部無正常組織生活，黨員游離于組織之外，還有不少村黨組織隊伍存在“增量”上的后繼乏人和“存量”上的戰斗力不強問題。調研的36個村最近兩年共培養后備干部29名，平均每個村的后備干部不到1名。2022年全年36個村中有15個村沒發展黨員，而即使發展了黨員的村，這些“新鮮血液”也外出務工或經商了。此外，年齡老化與低學歷化是當前村黨組織隊伍的又一特征。36個村中年齡在40歲以下的年富力強的村黨組織成員占比為27.4%，大專及以上學歷占比為14.3%。另外，基層組織工作調研中聽到的“女人當漢子使，男人當牲口使”的打趣說法，折射出黨建工作人手不足和職業倦怠問題，直接影響黨建工作成效。訪談中組織工作人員不無憂慮地表示，由于目前村干部任職待遇差距和對外出務工村民的回鄉吸納短期難有成效，要真正壯大黨組織隊伍并配好班子難上加難，從而難以避免地影響到基層黨組織領導力與執行力的提升。

四、思想引領力：“思想偉力的實踐轉化”逐漸可感可知、入心入腦，但進入新時代跟進乏力

調查表明，多數農村黨組織在社會治理的思想引領上，總體保持著正面引力和良好影響力。他們圍繞黨的創新理論宣傳、共同富裕、社會公益、公共文化創建、民風建設、應急管理等工作任務，著眼鄉村社區“自治理”資源和社會資源的開發應用，有條件地開展思想政治工作和精神文明創建，在傳播先進思想理論、提升干群思想覺悟、抵制腐朽思想文化侵蝕等方面發揮了積極作用。但是，還有一些黨組織和黨員有淡化虛化思想引領的表現，工作中存在一些傾向性問題。具體表現為：

第一，對黨的創新理論學習、宣傳和轉化不夠。不能把“鄉村全面振興、干群思想提升、黨的理論武裝”三者結合起來。調查中，對“是否專門或專題組織過習近平新時代中國特色社會主義思想學習培訓”這一提問，40%的村黨支部選擇“否”。對于“學習方式與效果”，65.8%的受訪者選擇了“照本宣科，缺乏深入淺出的解讀”，還有48.6%的村黨支部反映，“我們是按照上級黨委發的提綱進行學習的”。在進一步的追蹤訪談中得知，大部分的單位都沒有，實際上也沒時間結合干群思想實際進行答疑解惑的領會性、啟發性、討論性研習，從而學理論與干部處事、村民行事呈現“兩張皮”。

第二，對群眾思想脈搏和社會意識形態跟蹤不緊、研判不夠、把握不準。基于“怕啥防啥”邏輯，基層組織大多注重對個別容易惹事生非的村民（如手握把柄并以此要挾的鄉村混混、上訪“專業戶”“上面有人”的人、“認死理一根筋”的人、二流子的人、出了名的“長舌頭”等）盯梢和行蹤把控，而忽視和疏于對村民整體思想狀態的深層次了解。調查中，73.5%的受訪村民表示“從未有村干部和自己談心”。而在對黨員干部的訪談中，47.5%的人表示平時有和村民“專門談心”，但只有27.7%的人能拿出“談心筆記”。有的把典型性或傾向性思想問題作為個例性、偶然性問題簡單處置，以致不能舉一反三做好防微杜漸和隱患排除工作。在對發生在調研樣本單位，涉及征地補償、種糧補償、村干部以權謀私、工業造成耕地污染等在內的8起上訪案件進行梳理后發現，一些基層組織對涉事村民思想不敏感或者不以為然，疏忽于思想研判和應對，是村民上訪案背后的共性邏輯。還有的不能針對新的時代特點調整思想政治工作思路和方式方法。對于“面對村民利益沖突、矛盾糾紛，您的調處方式是什么”，58%的受訪者選擇了“依個人經驗裁決”，38%的人選擇了“講道理勸和”。此外，一些黨組織在應對基層社會不良思想和輿論環境上不夠清醒、不夠堅決有力，甚至有黨員干部不認為農村意識形態斗爭是一個緊要問題。有47.5%的人認為農民群眾只有認識水平、思想境界的高低，上升不到意識形態，農村構不成意識形態斗爭的“陣地”。這說明，部分黨員干部對農村基層作為意識形態重要陣地的認識存在誤區。一些村黨組織和黨員對錯誤思想和灰色言論不敢發聲、也不會發聲，不能掌握話語權，特別是對那些利用基層治理中的痛點弱點大做文章、攻擊政府、煽動群眾不滿情緒的別有用心者缺乏有力回擊，睜只眼閉只眼、態度曖昧、獨善其身，不能幫助群眾分辨是非、澄清模糊認識，不能當好村民的“知心人”“主心骨”。

五、群眾組織力和社會號召力：基于正式權力維度的組織力明顯增強，但源于非正式權力即組織人格化維度的組織力提升空間還很大

黨的十八大以來，農村黨組織圍繞筑牢戰斗堡壘，強化社會治理“黨委領導”，積極開展黨組織“組織力提升”行動，群眾組織力和社會號召力得到了較大提升，特別是在打贏脫貧攻堅戰、疫情防控阻擊戰、防汛救災和恢復重建等非常時期，從中看到了基層黨組織與群眾、與社會結成“鋼鐵一塊”的團結精神和戰斗力。這是整體面上的情況，本次調查的樣本村總體亦然。再具體來看，通過調查得知鄉村基層組織力建設有兩大突出表現：一是在集體經濟較雄厚的村，基于政治上的集權式領導與經濟上的分權分利“雙軌驅動”，較好解決了村域的群眾組織與社會動員問題，村莊的公共資源有效轉化為村治能力。由此得出的初步結論是：提升農村黨組織的群眾組織力與社會號召力，并不要求一定搞集體化，但一定需要邁向集體經濟發展和積累之路，這是基層組織力建設對經濟基礎之依賴的必然要求和規律性揭示，也是實踐發展的經驗總結。據悉，湖北省早幾年前就要求全省村一級組織每年要有5萬元的集體收入，以加強基層組織戰斗力。二是在黨員隊伍達到一定規模的村，黨組織通過縱向科層結構優化，較好地實現了群眾組織與社會動員。其內在邏輯是：經由黨組織層級架構的建立健全，將每家每戶和每個社會組織嵌入黨組織結構體系中，亦即實現黨組織對轄區社會治理的無縫覆蓋，由此提高了村民的組織化程度和參與度（其邏輯架構見圖3）。以上兩種組織力建設模式值得相同類型的村莊參考甚或借鑒。

調查也發現，當前為數眾多的村民自治體權威和集體經濟實力“雙弱村”，其面臨的治理困境顯而易見，表現之一是群眾組織度低，社會資源動員能力弱，“說話沒人聽、干事沒人跟”。具體表現為：

第一，黨的組織制度和村民自治制度貫徹落實尚有差距。問卷分析發現，47%的村黨組織內部“三會一課”“主題黨日”以及組織生活會、民主評議黨員等活動沒有正常開展。訪談得知，樣本村有的農民黨員長期游離于組織生活之外。黨的十八大后，這一問題雖然得以扭轉，但組織生活不嚴肅、不規范、不求質量等問題還較突出。比如有的政治學習中“整葷段子”“聊八卦新聞”甚至起哄、吵架，有的視政治學習為“走程序”“給上面總結成績‘編素材’”。而在基層群眾組織方面，訪談中66.8%的人表達出村民對基層組織和干部是一種“沒事不理你、有事才找你”的心態，農村黨組織陷入新的“群眾工作困境”。有村民感慨道，“現在會都開不起來嘍”。訪談中還有村民透露，村支書“自顧自去鎮上干活了，哪還管你的死活”。35.8%的受訪者表示“談不上集體歸屬感”。還有28.5%的人表示，只要不是直接涉及自身利益，只要不是硬性規定，其他村級活動，“能不參加就不參加”。“雙弱村”與“雙強村”相比，本就失去了兩大硬核競爭力，如果再失去村干部對村民的同理心和共情力，后果難以想象。這可能就是當前為數眾多的“雙弱村”黨組織所面臨的組織力隱憂。此外，基層組織力還與兩大機制緊密相關，一是村民代表的產生機制。從樣本村看，村民代表的產生方式差別很大，主要有三類：民選代表占多數，民選代表與指定代表大體持平，指定代表占多數。調研的36個村由村民提名選舉產生的代表比例平均為69.24%，具體各鄉鎮情況如表1所示。調查中，有村民不認可指定的代表并將其戲稱為“狗腿子”，由此可知其代表力和組織力難免受到偏見的影響。二是“一肩挑”機制。經驗意識中，“一肩挑”容易走向“一言堂”從而可能難以服眾，但調查出乎所料。86.4%的受訪者表示，“實行‘一肩挑’后，村上比以前有人氣、有活力了”。反而在尚未推行“一肩挑”的村，對于“兩委”和兩個負責人的關系，44%的人認為“面上‘哥倆好’，其實‘倆不服’”，還有40.6%的人認為“‘兩委’兩駕馬車，‘各管各’”。由此反映出“兩委”關系的不協調，難免形成對基層組織力的削弱。

第二，培養發展和規范管理社會組織能力不夠。在部分農村地區，各類非政府組織參與社會建設和治理，面臨著制度性開放但基層推行不力的窘境。在調研的36個村，總共有社會組織14個，其中社會團體5個，民辦非企業7個，基金會2個。對于“您組織是否得到過當地黨組織或政府的培育扶持”這一問題，這其中8個選擇“否”，占比57.1%，還有3個選擇“說不清”。與此同時，黨組織對消極乃至反社會力量難以給予有效治理，甚至極少數“兩委”干部“滿身惡臭（受訪者用語）”。個別村有黑惡勢力侵入或干擾農村基層政權而引發村治乃至村政危機的潛在可能。在某村調查中有村民反映，村里“老了人”（當地指死人），喪事都不得不請村支書主事。據稱從中可以“揩油水”（意指撈好處），否則必有一幫人前來作梗，實際上已形成村支書暗中主導下的“喪事幫”。受訪的36個村中，依據鄉鎮組織部門統計，有9個村明顯存在宗族勢力操縱村級選舉的現象。其中一個村劉姓村民占到60%以上，選出的上一任村主任常年在外，嚴重影響了村“兩委”班子的正常運轉和村民利益。此外，有21個村被村民認定為“有”村霸存在，占比58.3%，而被村干部和村民同時認定“有”村霸的村12個，占全部受訪村的33.3%。由此可見，打黑除惡依然是考驗農村黨組織社會號召力的重要議題。

六、服務群眾力：農村服務型黨組織建設按下“加速鍵”，但需要提質增效并確保行穩致遠

調查得知，一些村黨組織圍繞“服務力”提升，以建設服務型基層黨組織為引領、為載體，把不斷增進廣大農民群眾福祉作為根本價值取向，通過服務陣地建設、服務主體與內容建設、服務方法及制度建設等系統性重塑，在補齊“三農”工作和民生事業短板，不斷滿足農村社會日益增長的美好生活需要中取得了有目共睹的成效。但客觀地說，還存在一些不容忽視的問題，突出表現為“重管理輕服務”。具體表現為：

第一，服務素質與能力有待提升。依筆者的預想，基層干部服務態度很可能是村民意見的集中點之一甚至之首。但又出乎意料，調查統計有73.6%的受訪村民對鄉、村干部服務態度表示滿意（33%）或基本滿意（40.6%）。但對服務品質（結果）的滿意度只有58.7%。從中感受到受訪村民對干部評價的客觀或善意。與村民訪談中聽到比較多的一句很共情的話是，“他們（干部）其實也不容易”。在涉及服務能力方面，針對“您認為自己有能力為群眾提供哪些服務（限村‘兩委’干部回答，可多選）”，選擇“政策咨詢”占71.8%，“糾紛調解”占31.8%，“帶領群眾致富”為20.9%，“出具相關證明材料”占9%，“法律法規宣傳”占9%。這從一個側面反映出基層黨員干部對自身服務能力的自信度不夠高。調研中，85%的受訪者認為“兩委”在帶領農民增收上“缺兩把刷子”“辦法和主意不夠多”。在測試基層組織幫助村民增收創收的方式手段創新上，針對“您村有沒有組織村民進行諸如直播帶貨、開網店或短視頻等之類的專門培訓（只要具備其中一項即算‘有’）”這一問題，90.5%的受訪者選擇“沒有”，選擇“有”的不到10%。眾所周知，現今“玩轉手機”也可以成為農民重要的“勞作”方式和創收門道，但需要專業人員的有力幫助和指導，而在建立起專業技術人員與村民的聯系中，基層組織不應該缺位。

第二，基層公共服務中“供需不契合”問題較突出。對“據您觀察，村上推出的為民服務事項符合村民意愿嗎”這一提問，選擇“符合”“基本符合”“不符合”“不好說”的比例分別為22.3%、32.5%、40.2%、5%。有關“黨組織對日常服務對象的取舍情況”問卷表明，64.73%的黨組織把服務重心放在困難群眾和困難黨員身上，而來自更大范圍的包括普通村民、各類社會人員、各類社會組織在內的服務需求尚未進入基層組織公共服務的重要議事日程，而相關訪談調查得知，原因不僅僅是資源局限，思想認識偏差也是其中之一。進一步調研得知，在服務內容上，71.3%的村黨組織公共服務多停留在諸如辦證、政策咨詢、法律事務咨詢、基本公共設施建設以及各類政策性補助款發放等公益性或基本民生性服務上，而對村民同樣期盼的諸如技能培訓、信息服務、三留人員關切、殘老人員托養等個性化服務普遍較弱。總體看，“群眾需求導向”不實不深，基于黨組織意愿的“選擇性供給”占主導地位。

第三，資源困境直接影響到服務力提升。這既是問題，也是引致上文相關問題的原因。在“靠天吃飯”的農業型村莊，村級組織大多處于財源斷盡、有心辦事、無錢當家的艱難境地。調研的36個村有22個是負債村，集體經濟的薄弱導致基礎設施、文化、健身、衛生、娛樂等“多年想辦”的事業“至今也未辦成幾個”，村黨組織也是五味雜陳。與財力制約相關的是人力資源制約。被調研的36個村，流動黨員數整體呈上升勢頭，流動黨員（本文以是否在本鄉工作生活為標準）占比平均為33.5%，最高的為65.6%，少數村甚至面臨黨員大會無法達到法定人數的窘境。調查還發現，有16個村選出的村民代表超過半數（最高的達80.7%）的人長期或經常不在村居住，以致不少村的“四議兩公開”不得不“簡化”為“兩議兩公開”。此外，吸引和用好各類專業技術人才的情況是衡量基層組織服務力的重要維度。針對“您對當地干部為農民提供人才服務方面是否滿意”這一提問，回答滿意、基本滿意、不滿意和“不好說或說不上來”的比例分別為13.2%、19.6%、59.5%、7.7%。走訪中，一村干部的感嘆讓筆者印象深刻：“現今農村的發展，對‘才’的渴求勝過對‘財’的渴求，有了‘才’，比如干金融的，他可以幫你運作、解決‘財’。但是，要想引‘才’談何容易，雖然不能唯財是論，但沒有一定資源，這事就很難辦。”

第四，政策執行在鄉鎮這個關鍵層面存在權責不對等現象，鄉鎮政府不堪重負。習近平指出，上級“既給基層下達‘過河’的任務，又切實指導幫助其解決‘橋’和‘船’的問題，并盡可能地在人力、物力、財力上向基層作適當傾斜，為基層開展工作創造必要的條件”〔11〕110。這道出了基層服務力建設的著力方向。鄉鎮反映，縣—鄉（鎮）權責利不對等，掌握實權和實際資源的縣級部門，視鄉鎮為一線戰斗員，建立起基于任務導向的行政指揮、命令甚至“隨意吆喝”體系，出于服從、配合，鄉鎮也只能是一人多職、疲于應付，鄉鎮成了地道的“有限政府、無限責任”。另外，從所調查區域看，存在著基于各鄉村之間常住人口反差的鄉鎮干部職數不合理問題，導致一些大鄉鎮工作負荷太大，無人可用、無人愿去、無人手可增。

七、幾點思考與建議

鄉村社會治理中，村黨組織領導力不足的原因是多方面的。但從調研看，以下方面尤應給予重視：一是基層公職人員隊伍“代際轉換”尚未完全到位。比如，村黨組織雖然整體告別了“大老粗”班子時代，但與新時代黨建工作要求相稱的基層組織還未整體形成，素質層面的歷史欠賬猶在，這構成基層黨組織社會治理領導力提升的內在制約。比如，有42.4%的基層干部認為對基層組織來說，“不出事”排第一位，土經驗、土辦法管用。不難看出，這是典型的傳統式基層戰斗堡壘作用不強。二是農村基層領導體制還未完全理順。其中權力配置模糊尤為突出，比如鄉鎮黨委政府與村“兩委”權力邊界模糊，不可避免造成兩級關系的異化，出了問題很多時候很難歸責；一些非“一肩挑”的村“兩委”之間權責不夠清晰、不夠協調，存在事實上的“二元”權力結構，容易引致領導力內耗與衰減。而在實行“一肩挑”的村中，48.6%的村被村民認為“一把手”一人獨大、無人監督。如不強化微權力監督，非常容易引發權力性腐敗和決策性錯誤，非常容易從內部瓦解黨的政治堡壘。三是“領導環境”和“領導對象”的現代性重塑推進不力。40多年改革開放對鄉村社會的持續浸透，導致傳統價值觀念受到挑戰，各種新的思想觀點和價值觀念、良莠不齊，這給基層社會治理帶來全新巨大挑戰，大量村黨組織無法適應劇烈變化的村治環境，無法踏準這種變化的“節拍”，從而陷入被動。尤其是在大量的欠發達村莊，發展環境無優勢、德治環境受沖擊、法治環境不健全、自治環境不突出的羸弱大環境，對基層黨組織領導力形成更為嚴峻的挑戰。此外，從領導對象看，農民素質參差不齊，尤其是與現代社會治理相適應的現代公民意識、公民素養遠未形成，也成為基層黨組織社會治理提升的待解課題。我們必須清醒認識到基層黨建引領基層社會治理中存在的問題與不足，強化自我革命和自我革新精神，全面提升農村黨組織社會治理領導力。

第一，加強“鄉土政治”建設，圍繞建強“戰斗堡壘”培育中國式“鄉土政治家”，是農村基層黨組織政治領導力提升的必由之路。要推進黨的政治建設“筑底工程”，堅持農民農村農業之事“凡事講政治”，戰略性培育以“小治理”有大理論、“微權力”管出大道理大智慧、“芝麻官”心懷“國之大”，為村民群眾立言、為黨和國家立命，最講政治（接天線）又最通民心（接地氣）為鮮明特質的“鄉土政治家”或“農村政治師”，把基層黨組織和黨員鍛造為腳踏泥土心向黨的絕對忠誠者、最強戰斗堡壘和最勇戰士，提升“鄉土政治”現代化水平。要把隊伍建設置于關鍵，強化全過程動態管理；要把黨內監督嚴在日常、體現在長效、融化為黨員的心心念念；要突出、嚴格政治責任，探索推行基層黨建督查制度、巡查制度；要實施農村黨組織政治領導力提升工程，切實扭轉基層政治領導“大而空”的局面；要強化農村黨組織對社會治理的全面領導，提升黨組織對中央有關基層社會治理重大思想、方針政策和決策部署的領會力、把握力、宣傳力和執行力。

第二，把黨的創新理論“種進田間地頭”和農民心坎，深化“思想建黨”，精于“理論播撒”，是農村黨組織思想引領力提升的根本大計。要把思想統一、民心向背擺在鄉村治理的優先位置，堅持以黨的先進思想理論牢牢占據鄉村社會道義和價值制高點，從歷史的厚度、時代的高度、思想的深度、鄉土的溫度結合上，切實推進農村意識形態工作。其核心是做實做強黨的創新理論成果對村對戶對人的有效輸出和轉化。“理論播撒”絕非簡單的造詞，而是適應鄉村社會先進理論“化之于心、見之于行”長期性艱巨性特點的一種思路表達。其意在于鄉村思想建黨、思想引領和理論武裝不可急于求成、也不可“大而空”，而應遵循鄉土社會思想政治工作基本規律，樹立和強化基于“精耕—播種—細作—收獲”全生命周期的基本思維，讓基層理論指導回歸求真務實和精耕細作。

第三，以全面激活農村黨組織和黨員“微細胞”為抓手，以作風、能力建設為關鍵，切實增強公仆共情力和可依賴性，是農村組織力提升的基本方略。要完善村黨組織領導機制和內部民主機制，包括堅持“德才兼備、以德為先”選好配強領導班子尤其是書記，完善村黨組織議事規則和決策程序，改進村黨組織的領導方式和工作方法，完善村黨支部選舉制度，建立健全黨員大會審議村級重大事項制度，完善村級黨務公開制度；發展村級民主自治機制，包括強化村民會議或村民代表會議審議決定村級重大事項制度的權威性，深化村務公開，推進村莊微權力運行流程再造和規范；加強和創新農村社團工作，尊重并以法保障農村各類社會組織的獨立性、自主性，努力營造開放、平等、合作、包容的“黨-社”關系，增強村黨組織的社會號召力；以作風和能力建設為硬核、以群眾“心中的苦與樂”為牽念，不斷破解民生難題，努力增強干部感召力和民眾認同度。

第四，深化農村服務型黨組織建設，當好黨“守民心”的貼心服務“專班”和“主心骨”，是農村黨組織服務力提升的路徑所在和動力所在。增強農村黨組織服務群眾能力，要緊緊圍繞黨的“三農”工作和鄉村全面振興戰略全局開展服務，以創建服務型基層黨組織為抓手，著力打造服務平臺載體，健全服務體系，拓展服務內容，完善服務機制；積極創新農村黨組織服務理念，確立“服務就是領導之本”“大服務”“創新服務”“績效服務”等理念，推動服務群眾活動從“重形式”向“重內涵”“重品質”轉變；構建農村黨組織服務群眾信息共享與聯動機制，完善集基本公共服務與個性化服務于一體的信息工作流程，推動形成城鄉統籌的服務聯通聯建新格局；健全和完善農村黨組織服務群眾的體系、平臺和機制，促進服務型基層黨組織建設持續高質量發展；提升資源保障能力，把農村黨組織經費保障納入公共財政預算，同時加大和提升財政轉移支付力度和實效；創新農村基層干部考核、評價、激勵體系，激發一線干部干事創業、服務群眾的動力和活力。

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責任編輯郭麗娟