有效發揮鄉規民約治理功能需要把握的重要原則

〔摘要〕現代鄉規民約具有行政嵌入性的內生規則，是完備自治、法治、德治“三治融合”治理體系的重要實踐形式，對于拓展村民自治、完備治理規則、推進鄉風文明等都發揮了重要的作用。進一步有效發揮鄉規民約在農村基層治理中的功能，必須把握整體系統原則、多元參與原則、平等協商原則、法治規范原則、動態調適原則、個性多樣原則和文化浸潤原則。這些重要原則既體現了鄉規民約治理功能發揮的目標指向，同時也是衡量評估其治理功效的重要標準。

〔關鍵詞〕鄉規民約；治理功能；農村基層治理；系統原則；平等協商原則

〔中圖分類號〕D422.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）03-0027-05

農村基層治理的實踐表明，鄉規民約的性質決定其功能定位?，F代鄉規民約的基本性質，可以簡單概括為具有行政嵌入性的內生規則。所謂內生規則，就是鄉村社會內部在共同生產生活的實踐中自發形成的規范，而行政嵌入則是以國家權力為基礎所構建的制度性安排。由此可見，鄉規民約是完備自治、法治、德治“三治融合”治理體系的重要實踐形式。從推進基層治理現代化、實現鄉村振興以及鄉土優秀傳統文化傳承等維度，都可以考察鄉規民約所具有的重要價值和意義。近年來的農村基層治理實踐中，鄉規民約在拓展村民自治、完備治理規則、推進鄉風文明等方面都發揮了重要作用。但是要充分實現治理預期，進一步有效發揮鄉規民約在農村基層治理中的功能，必須明確把握一些重要原則。這些重要原則既體現了鄉規民約治理功能發揮的目標指向，同時也成為衡量評估其治理功效的重要標準。只有把握這些重要原則，才能在有效發揮鄉規民約治理功能的基礎上，不斷推進農村治理主體的現代化、農村治理規則的現代化和農村治理資源整合的現代化，進而提升基層治理現代化水平。

一、把握整體系統原則

鄉村治理是一項復雜的系統工程。作為實現鄉村振興戰略任務的重要一環，鄉村治理是推進農業農村現代化、實現農民全面發展整體目標的重要基礎。因此，有效發揮鄉規民約在農村基層治理中的功能，必須堅持整體系統原則，才能避免出現功能作用碎片化的問題。把握整體系統原則，需要注意以下幾個方面。

一是明確發揮鄉規民約農村基層治理功能的政策導向和要求。鄉村振興戰略是新時代推進農業農村現代化、實現農民全面發展的根本性的戰略規劃。因此，發揮鄉規民約在農村基層治理中的功能，基本目標自然就是要進一步夯實鄉村治理的基礎，更好地服務于鄉村振興。明確目標導向是對于功能作用進行準確評估的前提。具體而言，衡量鄉規民約在農村基層治理中是否有效發揮其功能，要立足于鄉村振興戰略的推進目標，以鄉村振興戰略總要求作為評價要求。這樣就形成了目標導向和評價推動的合力，充分保證鄉規民約治理功能的發揮更好地服務于鄉村振興戰略目標。

二是在農村基層治理的多領域中發揮鄉規民約的治理功能。農村基層治理范疇廣泛，涵蓋政治、經濟、社會、文化、生態等各個方面。因此，鄉規民約在治理實踐中要在相應的領域范疇中發揮應有的積極作用，不斷加強治理力量，補足治理短板。重點要突出基層民主治理領域、經濟產業發展領域、社會穩定保障領域、精神文化建設領域、生態環境保護領域等。這就要求在當前鄉規民約的修訂過程中，一定要拓展范圍，體現和完善相關的內容規范。另外，要根據農村基層治理的實際需求，通過制訂專門性的單項鄉規民約推動這些領域治理的完備完善。

三是協調處理好鄉規民約與其他治理規則、治理方式的關系。農村基層治理領域中，一方面有國家法律、政策等規范形成的治理規則體系，另一方面不同的治理主體也形成了多種治理方式。具有村莊內生性和行政嵌入性雙重特征的鄉規民約，必須把握整體系統的原則，協調處理好與各治理主體的關系，與其他的治理方式配合協調，共同形成鄉村治理的合力。一定要避免因相互扯皮、相互掣肘而導致基層治理力量出現內耗、基層治理效能降低情況的發生。

二、把握多元參與原則

善治是現代治理的重要目標。實現這一目標需要多元參與，形成合作共治的治理格局。鄉規民約作為農村基層治理的具體實踐方式，同樣需要多元主體的廣泛參與。就其基本屬性而言，鄉規民約體現了自治、法治、德治“三治融合”的政策要求，是國家和鄉村社會治理范疇的交集，本身就意味著國家、社會、農民等各方治理力量的共同參與。把握多元參與原則，需要注意以下幾個方面。

一是激發各種治理力量的參與意愿與熱情。首先，調動村民參與的積極性是前提和基礎。村民是鄉規民約的制訂主體，要注重村民參與的自愿性，讓村民能夠充分行使自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的民主權利。只有這樣，鄉規民約的村莊內生屬性才能真正得以體現。其次，鄉規民約的實施需要調動各種社會資源。這就需要充分發揮新鄉賢等鄉村社會精英的作用，由他們主導成立各種相應的治理機構，如道德評議會等，使鄉規民約的規定實施有機構的依托、載體的保證，從而發揮其積極的治理作用。此外，還要注重鼓勵社會志愿者的積極參與。志愿服務是鄉村治理的重要參與力量，可以有效彌補鄉村治理人力資源的不足。

二是明確多元參與主體的職責功能。在社會治理領域，我們黨明確提出要完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體制，這是提升治理現代化水平的體制保障。對于農村基層治理而言，這一體制安排科學準確地回應了鄉土社會當代變遷所產生的治理問題和治理需求，通過制度化的方式來明確多元治理主體的角色和功能定位，“規范各種社會性力量最終以何種方式、在多大程度上發揮作用”〔1〕，為明確農村基層治理各主體的職責功能提供了基本依據。具體到鄉規民約作用的發揮，必須要加強鄉村黨組織的領導作用，這是基本前提。同時，要接受鄉鎮政府的指導、審查，做好“鄉政”與“村治”的有效協調。在完善這些基本治理框架的前提下，調動激發村民的積極參與，并且鼓勵社會多元治理力量的有序協同，就可以推進鄉規民約在農村基層治理中充分有效發揮其功能。

三、把握平等協商原則

新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民會議可以制訂和修改村民自治章程、村規民約。還規定，召開村民會議，應當有過半數的本村18周歲以上村民，或者本村2/3以上戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。這些法律規定是鄉規民約平等協商原則的具體體現，即必須通過民主協商方式來制訂和修改鄉規民約。堅持平等協商原則，是鄉規民約作為村民自治方式的要求，也是鄉規民約村莊內生性質的重要體現。把握平等協商原則，發揮鄉規民約在鄉村治理中的積極作用，需要注意以下幾個方面。

一是在鄉規民約制定實施中要注重程序民主問題。程序民主是實現實質正義的保障，也是鄉規民約權威性的重要來源。程序民主要求，鄉規民約的制定實施都要遵循法定的民主程序，落實法定主體的民主權利。一方面，鄉規民約的制訂和修改，由法定的村民自治機構（村民會議）按照法定程序來承擔職能，并且要嚴格要求村民會議達到法定要求人數。另一方面，鄉規民約的執行過程也要有明確的程序性要求。比如，依據鄉規民約的規定對村民進行道德評議、獎懲等都需要有明確的自治機構按照民主程序，依據鄉規民約具體規定進行評議，并且要公開評議結果，接受村民的監督。

二是把平等協商貫穿到鄉規民約運行的全部過程當中。鄉規民約與村民日常的生產生活緊密相關，依據鄉規民約進行的民主自治是一種生活民主的具體形態。鄉規民約所規范的行為和調整的關系，并不涉及村民之間的利益沖突，而是要以此營造所有村民共享的理想的生活空間。所以，平等協商就是要注重鄉村公共活動空間的問題，把村民從個人、家庭生活空間拓展到鄉村公共空間，使村民學會在公共空間領域的活動和交往。這是對于村民民主權利意識的一種提升。鄉規民約治理作用的發揮，在推進基層民主自治的同時，也進一步發展了村莊共同體，“社會生活內部要素的成長與發展對于基層民主和民主社會來說都是意義重大的”〔2〕196。堅持平等協商原則，必須要通過在村莊中形成協商氛圍、搭建協商平臺、暢通協商渠道等保障平等協商的充分深入展開。只有堅持平等協商原則、充分體現鄉規民約的村莊內生屬性，才能保證鄉規民約在農村基層治理中的功能得到充分發揮。

四、把握法治規范原則

現代鄉規民約具有行政嵌入性，以國家權力為基礎所構建的制度性安排是其重要屬性，鄉規民約的治理實踐是在國家法律體系的保障和規范下實現的。鄉規民約與社會主義法治精神高度契合，這種契合源于農民與國家公民的身份一致性。因此，鄉規民約作為鄉村治理內生規則，盡管屬于村民的自發自覺行為，但是其國家公民的身份，決定了其對于國家法治的根本遵循。也就是說，鄉規民約的制訂、實施都要符合社會主義法治建設的要求，絕對不能發生根本性的偏離，變成違背法治精神和法律規定的“土規則”。

一是作為民間法的鄉規民約，要在內容規范上符合國家憲法和其他相關法律的要求。相對于國家法律、政策形成的正式制度，一些學者將鄉規民約定性為非正式制度。雖然非正式制度形成的基礎與正式制度存在差異，但并不意味著制度規范性的缺失。《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施以來，經過多次修訂，在涉及鄉規民約制定規范時始終明確強調，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。這些規定為鄉規民約能夠始終符合現代法治精神要求提供了根本保障。從目前一些鄉規民約來看，為了宣傳普及采取靈活的表達方式當然無可厚非，但是基本規定的文本表述還是一定要做到準確規范，倡導什么、禁止什么必須明確。

二是鄉規民約的具體實施過程也要規范。比如，在推進移風易俗過程中制訂的紅白理事章程、費用標準規定等，對于村民在處理這些事情的時候應該按照什么樣的流程進行，包括違反規定、超過標準如何處理等，一定要有明確規范的流程和方式。同時，有效發揮鄉規民約在農村基層治理中的功能，必須要堅持法治規范原則，把握現代鄉規民約的核心精神，保證鄉規民約的實際可操作性。只有這樣，鄉規民約才能夠具有實際的操作性，而不是形式化的擺設。

總之，鄉規民約作為鄉村治理的規則，要充分發揮其治理功能，一定要體現法治精神、法治理念，堅持法治規范的原則要求。缺少應有的規范性，鄉規民約的具體規定就可能出現理解歧義的問題，實施就可能出現隨意偏差的現象。

五、把握動態調適原則

推動優秀傳統文化的創造性轉換和創新性發展，是我們傳承發展優秀傳統文化的根本遵循。鄉規民約作為曾經千載延續的重要治理傳統，承載著傳統文化的精神，甚至體現出一定的民主治理理念，所以楊開道先生稱贊鄉規民約是“中華民族破天荒的第一次民約”〔3〕83。在現代國家建構與民主發展的視野中，立足于鄉土社會的當代變遷，鄉規民約作為傳統治理資源，必須在創造性轉換和創新性發展基礎上才能有效傳承。堅持創造性轉換和創新性發展，就是要求有效發揮鄉規民約治理功能必須把握動態調適原則，做到與時俱進地動態發展。

一是使鄉規民約具有鮮明的時代特征，反映時代的要求。不同的時代有不同的價值理念、道德規范，對于人的行為要求不同，社會建設的理想目標也不同。傳統鄉土社會安土重遷的生活觀念、小農經濟的生產方式，造就了傳統鄉土社會的道德行為規范，凝結在鄉規民約的條文中，延續在人們的生活習俗之中。伴隨著現代化的發展進程，傳統鄉土文化的一些內容不可避免地走向衰落，其中的確有一些價值觀念已經不適應時代要求，不符合人們的價值需求。所以，鄉規民約一定要順應時代發展，在動態調適中賦予自身時代的靈魂，引領村民構建具有時代特色、反映時代要求的道德理念和行為方式。當下最為主要的就是要把社會主義核心價值觀的要求體現在鄉規民約的內容當中，推動鄉規民約的時代性發展。

二是鄉規民約要適應社會生活發展，引領社會進步。鄉規民約之所以具有治理功能，一個基本的前提是與農民生產生活的緊密結合，實現了對農民生產生活的規范和引領。一方面，隨著時代的發展進步，鄉村生活必然會出現新的內容、新的方式，在這些千變萬化的生活新元素面前，有些村民可能會無所適從，不知道如何應對。為此，鄉規民約要積極引導，明確立場原則，幫助村民樹立正確的生活觀念。比如，在消費主義的沖擊和影響之下，村民中出現的人情消費變異、價值觀上的急功近利等現象，需要通過勤儉克己道德理念的宣傳防范這些傾向進一步蔓延。另一方面，鄉村社會生活的新元素、新變化，使得人們之間產生新的交往關系，或者舊有的交往關系發生質變，比如利益驅動下的理性化人際關系的出現。這些過度理性化行為，尤其是個體利益最大化的理性行為，會導致村莊公共生活的變質與萎縮，喪失村莊內在的凝聚力。這些問題也是鄉規民約必須關注的，需要通過倡導共同理念、共同利益的宣傳與維護來克服這些傾向。因此，只有堅持動態調適原則，鄉規民約才能被賦予時代的生命力，從而引領鄉村社會生活的進步，在鄉村治理中發揮治理功能。

六、把握個性多樣原則

在現代社會的發展變遷過程中，雖然村莊所具有的血緣性特征逐漸減弱，但是其地緣性特征依然明顯。這就決定了農村基層治理一定會表現出地域性的特征。具體到作為農村基層治理規則的鄉規民約，必然表現為與村莊地域、歷史傳統、社會發展、經濟狀況相關聯而具有明顯的個性化特征。從其本質而言，這是每個具體村莊特定的個性化治理需求的直接反映。顯而易見，鄉規民約要在農村基層治理中發揮功能，必須要與村莊治理實際需求具有高度的一致性，脫離了具體治理需求而制定的鄉規民約只會是一紙空文，是難以產生治理功效的。村莊類型多樣，發展狀況千差萬別，同時歷史人文各有千秋，這些都決定了幾乎每個村莊都是一種個性化的存在，這種個性化的存在又必然會產生個性化的治理需求。

一是從治理功能的層級來看，國家法律政策解決普遍性、一般性問題，針對農村基層治理中的共性問題發揮相應的治理功能。而與之相對應，具有村莊治理內生性特征的鄉規民約則應該更多地針對村莊的個性化治理需求發揮治理功能。因此，堅持個性多樣原則，把握村莊治理需求的個性化方面，才能夠更加有效地發揮鄉規民約在農村基層治理中的功能。事實上，當前鄉規民約在制訂環節需要解決的突出性問題，就是一些上級部門要求的“一刀切”與村莊實施的“模板化”并存的現象。很顯然，這些問題的出現恰恰就在于違背了個性多樣原則。顯而易見，村莊治理的個性化需求必然伴隨治理的多樣化需求。因此，具體到不同的村莊治理，其治理需求既存在個性化又存在多樣化。所以，鄉規民約具體作用的領域與方式，也會受到村莊實際狀況的影響。比如，有的村莊資源、環境保護的需求比較突出，有的村莊尊老孝老、移風易俗的需求比較突出，鄉規民約就需要針對這些問題分別作出相關規范。

二是從當前鄉規民約治理實踐發展來看，滿足鄉村治理需求的多樣性需要從村莊治理需求實際出發，加大制訂單項專門性鄉規民約的力度。在綜合性鄉規民約之外，還有保護生態、維護治安、移風易俗等專約，可以針對各地不同情況，建設適合解決村莊具體問題的綜合類與專約類相結合的鄉規民約體系。這就要求，一方面，村莊自身能夠提高內生秩序的能力，根據自身治理需求制訂鄉規民約；另一方面，鄉鎮政府等上級部門也要增強調查研究，把握村莊治理需求，引導村莊制訂相關的鄉規民約。通過政府部門與村莊社會兩個方面的共同發力，形成個性化、多樣化的鄉規民約體系，完善農村治理的規則體系。

七、把握文化浸潤原則

傳統鄉土社會中的鄉規民約承載著社會的主流道德規范。例如，著名的《呂氏鄉約》的約文綱目規定的德業相勸、過失相規、禮俗相交、患難相恤四款內容集中體現了儒家的精神理念。這就決定了注重潛移默化的文化浸潤是鄉規民約發揮功能的基本方式。而現代鄉規民約的具體內容規范和治理目標追求決定了要實現治理功效，必須要注重宣傳教育，使鄉規民約深入人心，努力追求規則內化，促成村民的道德自律。一方面，現代鄉規民約的基本屬性與治理場域，決定其既是剛性的約束和規范，同時也必然注重道德規范的倡導和引領，強調在完善治理規則、促進形成村莊共同體規范秩序的基礎上，進一步弘揚良好精神道德風尚，推進鄉風文明發展。鄉規民約治理功能的發揮，不僅僅是通過規范要求解決一些具體的問題，更重要的是要把握道德規范、踐行文明行為，通過有效治理夯實鄉村的文化道德根基。另一方面，鄉規民約內容規范的共性特征，就是其中有很多精神道德、文明行為方面的要求，如尊老敬老孝老、友鄰和諧、語言行為舉止文明等內容。這些內容是倡導性的，大多屬于社會道德、家庭倫理方面，所以并不適合運用硬性的約束手段，而是要通過營造良好的氛圍，使鄉規民約倡導的精神道德做到春風化雨、潤物無聲。因此，堅持文化浸潤原則是發揮鄉規民約在農村基層治理中功能的必然要求。

所謂文化浸潤，就鄉規民約的運行而言，就是以靈活多樣、貼近生活的文化教育形式為載體，宣傳鄉規民約的精神道德要求，創造健康向上的文化氛圍，從而發揮鄉規民約的道德引領作用。堅持文化浸潤原則，一方面，要注重開展鄉規民約的宣傳教育。但是這些宣傳教育不能變成說教，而是要在具體的場景之中開展，從農民日常生活中的經濟、政治、社會和信仰諸方面出發去探索治世與安心之道〔4〕372。例如，村民會議制訂和修改鄉規民約、道德評議委員會評選道德先進村民、紅白理事會按章程操辦婚喪嫁娶等，都是很好的實景式的教育方式。只有在這些具體的場景中，鄉規民約才能走進生活、走進村民心中，使生活教育化、教育生活化，才能達到良好的宣傳教育效果。另一方面，要把鄉規民約與文藝活動相結合。各種鄉規民約，借助藝術化的形式，更能夠打動人、感染人，更容易為村民所理解接受。正如費孝通先生所指出的，“禮并不是靠一個外在的權力來推行的，而是從教化中養成了個人的敬畏之感，使人服膺；人服禮是主動的”〔5〕63。因此，要推動建設鄉村文化場地，開展各種鄉村文藝活動，把鄉規民約的內容轉化為村民喜聞樂見的文藝形式，達到潛移默化的教化效果。

〔參考文獻〕

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責任編輯葉展影