新時代勞動保障監察執法的三重思考

〔摘要〕2024年是《勞動保障監察條例》頒布施行20周年。20年中勞動保障監察執法持續發揮民生領域“維權利劍”作用，在增進民生福祉、助推經濟發展、弘揚勞動精神等方面體現了巨大的現實價值。進入新時代，產業結構不斷優化調整促使勞動關系出現新的特點，用工模式的復雜變化和勞動者利益訴求的增加，促使勞動保障監察執法必須不斷增強工作的前瞻性、預見性和敏銳性，結合區域發展實際適時調整執法重點，在規范用人單位勞動保障規章制度、規范勞動合同的訂立和履行、女職工與未成年特殊從業人員保護、工作時間和休息休假、保障工資按時支付和社會保險安全等五個方面重點發力。同時，在機構改革實踐中要不斷創新勞動監察執法方式，主動適應行政執法新特點、推動執法觸角前伸下移、加快信息化執法手段的應用、深化勞動監察執法能力建設，以有效提升執法服務的綜合效能。

〔關鍵詞〕勞動保障監察執法；勞動維權；執法改革

〔中圖分類號〕D922.591〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2024）03-0022-05

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視勞動者權益保障工作，采取了一系列重大而有力的舉措，切實維護和發展勞動者合法權益，捍衛了勞動者尊嚴、弘揚了勞動精神。勞動保障監察執法這一民生領域“維權利劍”，有效維護了廣大勞動群眾合法權益，使更多勞動者共建共享改革發展成果，獲得感、幸福感、安全感明顯提升。進入新時代，產業結構不斷優化調整促使勞動關系出現新的特點，勞動者的權利意識和利益訴求也在不斷增強，促使勞動保障監察執法必須結合區域發展實踐適時調整執法的重點領域。勞動保障監察工作以維護勞動者合法權益為宗旨，更應不斷增強其政治功能和人民屬性，創新執法方式、提升執法效能，為支撐高質量發展、保障和改善民生、扎實推進共同富裕發揮積極作用。

一、勞動保障監察執法的現實價值

2004年《勞動保障監察條例》頒布施行。20年來，各級勞動保障監察機構健全配套保障機制，建強配齊執法隊伍，加強執法能力建設，持續對企業和個體工商戶及職業介紹機構、職業技能培訓機構和職業技能考核鑒定機構進行勞動保障監察，保障《勞動法》《勞動合同法》《社會保險法》《就業促進法》《保障農民工工資支付條例》等各項勞動保障法律法規得以順利施行。同時，根據不同發展階段的主要任務和不同地域的經濟特點，不斷調整重點執法方向，解決好勞動者權益維護面臨的不同問題。

第一，加強勞動保障監察執法是增進民生福祉、提高人民生活品質的重要舉措。一直以來，讓人民群眾過上更加幸福的好日子，是我們黨始終不渝的奮斗目標。黨的二十大報告指出，要實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，著力解決好人民群眾急難愁盼問題〔1〕。加強勞動監察執法，一是有助于完善分配制度，保護合法收入，保障勞動報酬在初次分配中的比重。工資收入是勞動者最基本的勞動權利，勞有所得也是廣大勞動者最基本的價值期盼。近年來勞動監察聚焦拖欠工資特別是拖欠農民工工資的問題，建立健全了以“預防、查處、懲戒”為主線的一系列長效機制，工資按月發放的比例明顯提高，欠薪多發高發的局面得到有效遏制。同時抓緊欠薪案件按期動態清零工作，讓勞動者、農民工按時足額拿到應得工資。二是有助于保障實施就業優先戰略，有效消除影響平等就業的不合理限制和影響就業預期的違法用工問題，提升就業穩定性、質量和水平〔2〕。勞動保障監察不斷查處用人單位在勞動合同、社會保險、最低工資、工作時間、休息休假、女職工及未成年特殊從業人員的權益保護等方面存在的違法行為，保護勞動者就業權益；加大對招聘欺詐、職業“黑中介”、非法開展勞務派遣和勞務外包、違法設置就業限制和就業歧視的打擊力度，營造健康、清朗的就業市場環境，讓求職者安心就業，為實現更加充分更高質量就業提供了重要保證。三是有助于健全社會保障體系，及時促進用人單位參保繳費，擴大社會保險覆蓋面，筑牢民生保障安全網和穩定器。勞動監察通過對漏保、欠保、騙保違法行為的糾正、查處和懲戒，讓“養命錢”“保命錢”更有保障、更可持續。

第二，加強勞動保障監察執法是優化營商環境、助推經濟發展的關鍵環節。黨的二十大報告強調，要優化服務改革，促進民營經濟發展壯大，完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境。加強勞動監察執法，一是有利于消除影響企業健康穩定發展的不良因素，降低企業用工成本和用工風險。通過舉辦勞動保障法律法規培訓、開展日常巡查和書面審查，以及運用行政指導、行政約談等柔性執法方式，引導企業主動加強勞動用工管理、細化用工管理規章制度，進而提高人力資源管理效能，降低用工成本；同時促進用人單位提高勞動風險防控意識，預防和消除勞動爭議糾紛，加強對職工人文關懷，為企業健康長遠發展營造和諧穩定的用工環境。二是有利于促進公平競爭，進一步優化和改善營商環境。隨著市場競爭的增強，個別企業片面追求經濟效益，通過克扣、拖欠工資，瞞報社保繳費基數的方式，甚至采用“996”“007”的違法工時制度，惡意壓低用工成本，嚴重侵害勞動者合法權益，擾亂了市場競爭的正常秩序。勞動保障監察對此類違法行為實施嚴肅查處和信用懲戒，使其一處違法、處處受限，從而為所有參與勞動要素和勞動市場競爭的用人主體提供更公平和可靠的支持，防止勞動領域“劣幣驅逐良幣”。三是有利于消除勞動領域不穩定因素，有效維護社會秩序。勞動領域糾紛是群眾信訪的熱點區域，區別于勞動仲裁、民事訴訟等訴求表達途徑，勞動監察具有主動介入矛盾調處、排查化解糾紛的功能，發揮著可查處、可調解、可分流的獨特作用，也是“楓橋經驗”的重要落腳點。勞動保障監察執法依法查處明顯的違法違規問題，對部分糾紛爭議案件利用其行政資源和優勢，組織用人單位和勞動者協商，采用引導、教育和說服等方式促成雙方達成和解、快速消除糾紛。對不屬于勞動監察范圍的信訪事項，在直接轉送相關部門處理的同時對當事人進行政策解釋、思想勸導、情緒疏導，防止矛盾升級。與此同時，全天候暢通的投訴舉報途徑和接訴即辦、首問負責的工作機制，對促進社會穩定起到了不可或缺的作用。

第三，加強勞動保障監察執法是凝聚勞動光榮社會共識、弘揚勞動精神的必由之路。黨的二十大報告強調，要在全社會弘揚勞動精神〔1〕。習近平曾深刻指出，光榮屬于勞動者，社會主義是干出來的，新時代是奮斗出來的，勞動是一切幸福的源泉〔3〕。加強勞動保障監察執法，一是能旗幟鮮明地體現社會主義國家性質。工人階級和廣大勞動群眾是國家的主人，一切從他們的角度出發考慮問題、維護他們的應得權益，是我國社會主義制度的根本要求，也是勞動監察執法的設立初衷和本質屬性。二是能在實踐中為黨贏得民心。勞動監察執法關注和解決的，都是人民群眾最關心的切身利益問題，涉及勞動報酬、休息休假、勞動時間、社會保障等。不斷暢通群眾投訴舉報路徑，從快從嚴辦理勞動侵權案件，是站穩立場、踐行為人民服務根本宗旨的具體實踐。三是能弘揚勞動光榮的社會風氣。通過常態化向社會公開曝光勞動監察典型案件和懲戒效果，鞏固勞動最光榮、勞動最崇高、勞動最偉大、勞動最美麗的社會風尚，才能激發勞動熱情、釋放創造潛能、推動歷史發展，

二、新時代勞動保障監察執法的重點領域

經濟轉向高質量發展，社會主要矛盾發生變化，新質生產力加速起勢，新科技革命、新產業成為經濟增長新引擎，必將帶來用工模式和勞動關系的復雜變化；經濟發展外部環境不穩定不確定因素仍然存在，勞動關系穩定性趨弱，勞資矛盾糾紛增多；廣大勞動群眾也提出了更多層次、更高質量的勞動權益保障期待。勞動保障監察執法的重點領域也隨之面臨新的調整，需要不斷增強勞動監察執法工作的前瞻性、預見性和敏銳性，做好全局謀劃，增加政策儲備，調整執法重點，更新執法內容。

第一，在規范用人單位勞動保障規章制度方面，做到過程合法、權責相符。近年來用人單位依法用工意識有所提升，開始注重自身規章制度的建立應用。但個別企業為了規避用工風險、降低用工成本，在制定內部制度時往往通過“鉆法律空子”“打擦邊球”的方式擺脫自身責任、加重勞動者義務；有的企業制定流程不合規，缺乏必要的議定、公示程序，勞動者事前不知情，產生糾紛后才發現權益受損。所以，勞動保障監察執法重點也要從規章制度中的“有沒有”向“對不對”及時轉變，并對勞動規章制度的實際內容和訂立過程進行全環節的審核把關，并與勞動仲裁環節進行信息互通共享，一旦出現違反法律、法規的情況及時責令改正并予以警告。

第二，在規范勞動合同的訂立和履行方面，做到公平合法、應簽盡簽。要將職業介紹、技能培訓、技能鑒定、勞務派遣等從業機構全面納入勞動保障監察監督管理范疇，推動相關單位依法經營、誠信服務。要繼續提高傳統經濟領域中勞動合同的訂立率，特別是高度關注餐飲服務等小微企業、建筑工程項目、農村地區及城鄉結合部地區小作坊小工廠的用工不規范問題，通過加強明察暗訪和勞動用工備案，提升企業主的勞動合同訂立意識。對已訂立勞動合同的，既要關注合同條款是否完整，是否真正發揮其應有的約束作用，還要對合同簽訂期限、簽訂形式進行統籌把關，防止個別企業通過設立多個勞務派遣單位交替用工、侵害勞動者權益。特別是要加強對互聯網平臺等新業態企業的執法調研和巡查監管，要督促其依法與勞動者訂立書面勞動合同，對應簽未簽以及以“假外包、假合作”形式規避用工主體責任、轉嫁用工風險的行為人，依法追究其法律責任。

第三，在女職工、未成年特殊從業人員保護方面，做到關愛為主、守牢底線。要督促用人單位自覺遵守《未成年人勞動保護規定》，嚴格防范諸如工程項目在寒暑假期施工時以“體驗生活”名義讓未成年人進場作業，KTV及網吧等娛樂場所招聘未成年人從事服務員或酒水推銷工作，娛樂傳媒企業招用未成年人從事網絡直播業務等違法越界行為，堅決劃清用工紅線、底線，做到發現一起查處一起，對于涉嫌犯罪的應立即移送公安機關予以打擊。要重點關注銀行、醫院、通信、保險等行業以及相關勞務派遣單位等女職工較多的企業，采用設立匿名舉報郵箱等方式了解掌握真實問題線索，確保不得因女職工懷孕、生育、哺乳降低其工資待遇、予以辭退、與其解除勞動或者聘用合同，保障女職工享受法定產假和區域內計劃生育獎勵假。

第四，在工作時間和休息休假方面，做到以人為本、健康至上。重點關注傳統行業中金融、衛生、采礦等領域企業和單位，防止其通過班前班后盤點會議、輪班值守等方式違法延長工作時間。對實行綜合計算工時和不定時工作制的，應督促企業及時履行與工會、職工代表大會或職工代表協商程序并向人力資源社會保障行政部門提出申請。要加大檢查力度，保證勞動者每周至少完整休息一日；監督新業態平臺企業合理管控勞動者在線工作時長，通過優化訂單分派機制、推送疲勞提示、強制下線休息等方式防止勞動者疲勞工作，切實保障休息權和健康權；將帶薪休假制度落實作為下一步執法重點，加大行政指引和理念宣傳，更重要的是加大監察執法力度，監督用人單位嚴格落實帶薪休假制度，保障勞動者有假可休、有假能休、有假自由休，對不能安排帶薪休假的單位要督促其及時支付年休假工資報酬，拒不落實的還要責令加付賠償金。

第五，在保障工資按時支付和社會保險安全方面，做到馳而不息、協同共進。要對企業按時足額支付工資、加班工資、落實最低工資標準情況進行監督檢查，對惡意拖欠工資情節嚴重的，及時移送公安機關追究其刑事責任。特別是要通過勞動監察依法根治拖欠農民工工資問題，這是黨中央、國務院高度重視的政治任務、是社會各界廣泛關注的敏感問題。要從“治欠”向“防欠”轉變，依法督促企業落實農民工實名制管理、工資專戶、總包代發、工資保證金、維權公示等法定制度保障措施，拒不落實的依法實施處理處罰，從源頭上防范欠薪發生；要及時受理查處農民工投訴舉報，依法督促責任單位履行清償責任，并對欠薪違法企業實施行政處罰和信用懲戒；在春節前開展根治欠薪專項執法行動，保障農民工及時拿到工資回家過年；聚焦個體工商戶、小微企業職工、新就業形態就業人員、靈活就業人員等重點群體，多渠道、多方式進行法律政策宣傳，引導其參加社保；加強社保領域監察執法，助力精準開展社保擴面行動，依法及時查處欠薪欠保違法行為，提高社會保險參保率、繳費率，織密織牢民生安全網；關注和查處個別企業試用期不為勞動者參加社會保險、瞞報繳費基數、不按照實際工資金額繳納社會保險費用等問題，會同社保經辦機構對該企業依法處理處罰。

三、新時代勞動保障監察執法的優化路徑

勞動保障監察作為關系群眾切身利益的重點領域執法，是扎實推進依法行政的關鍵環節和重點內容。勞動保障監察要順應時代發展、堅守人民立場、提升執法效能，為更好地服務人民群眾、維護勞動者合法權益注入強大的動力。通過深入推進行政執法體制改革，將勞動保障監察職能配備更加優化、體制機制更加完善。

第一，要積極適應當前行政執法方式呈現出的新特點。當前經濟發展模式中多種市場要素深度交融，包括勞動監察執法在內各領域執法在機構設置、職能配置、協同方式上有了更多新的特點。一是從單一執法向協同執法轉變，協作性增強。在治理拖欠農民工工資問題、化解拖欠民營企業賬款等方面，勞動監察執法已經與建設主管部門等行政執法深度協作，與公安機關、檢察院、人民法院等刑事司法機關實現行政司法密切聯動，取得了良好效果。下一步還要繼續健全跨部門、跨區域、跨層級的行政執法協作機制，在違法線索互聯、執法標準互通、處理結果互認、監管信息共享互認上下功夫，提升勞動監察執法的系統性、整體性、協同性，更好地保護勞動者合法權益。二是從線下執法向線上執法轉變，增強管理的信息化、智能化水平。傳統勞動監察執法主要采取線下實地巡查檢查、查辦投訴舉報案件、報送審查書面資料等方式進行。隨著市場的蓬勃發展，用人單位數量成倍增加，案件發生數量也對應升高，勞動監察監管難以做到全面覆蓋、實時跟蹤。目前國家層面已全面部署推動勞動保障智慧監察系統的建設，通過執法大數據分析運用實現線上線下一體化監管，有效提升勞動保障監察執法規范化、精準化、智能化水平。近年來勞動監察管理信息系統的應用已對信息化辦案進行了有效探索、案件實現線上錄入流轉，“雙隨機、一公開”系統、信用信息公示系統等也延伸拓展了執法方式和效果。三是從剛性執法向柔性執法轉變，包容性增強。推行柔性執法是建設服務型政府的必然要求，是優化營商環境的客觀需要。勞動保障監察除了嚴格執行勞動保障法律法規外，還更好地踐行以人為本、人性化執法的理念，做到寬嚴相濟、法理相融，向市場釋放更多的溫度和善意。通過首違不罰、輕微不罰、快速辦理等制度，為用人單位提供更為寬松和諧的法治環境，從而激發經營主體的活力。特別是在對待新業態、新模式用工方面要展現更大的包容和支持，此類小微企業相關勞動用工規定不健全、執行不規范，通過勞動監察機構的及時介入提醒，幫助企業糾偏，以更大的包容性助力其長遠健康發展。

第二，要積極推動勞動監察執法觸角前伸、下移。進一步理順執法體制機制，減少多層執法和重復執法等問題，有效提升執法監管的精準性、服務群眾的便利性，并切實減輕企業負擔。一是明確由縣（區）一級承擔基本勞動監察執法職能。縣（區）人民政府人力資源社會保障行政部門承擔起勞動保障監察行政執法職能，配齊補強專職執法人員，專司對區域內企業和個體工商戶進行勞動保障監察。有條件的地區可將該項職能與人員并入縣區綜合行政執法歸口管理。二是探索縣、鄉執法銜接的新模式。可將勞動保障監察部分職能納入鄉鎮（社區）綜合執法服務體系。例如，以鄉鎮為單元劃分勞動保障監察網格，將日常巡查職能以及糾正不簽勞動合同、不達最低工資標準、拖欠工資等一般性違法問題的職責下沉到鄉鎮一級綜合執法服務中心，并作出限期整改指令。對于需要實施行政處罰的以及重大疑難問題，繼續提請由縣級人社部門開展調查，進行處理處罰。三是發揮市級的執法協調作用。市級人力資源社會保障部門不再承擔一般性勞動監察執法，專門負責對跨縣區的重大問題進行協調指揮，對重大復雜違法案件進行提級調查辦理。四是省級負責實施勞動監察執法監督。省級人力資源社會保障部門主要承擔對市縣勞動保障監察執法監督工作，抓大案要案的督查督辦和跨市跨省案件的協調，組織進行執法業務培訓，激活貫通省市縣鄉四級勞動監察執法力量。將勞動監察行政執法權限向基層延伸，有利于提高人社領域基層治理效能，將一般性勞動矛盾糾紛化解在第一線。如在治理拖欠農民工工資工作實踐中，山西省建立運行的“人盯人、人盯項目”監管機制，已經對此類執法模式進行了有效探索。

第三，要加快勞動保障監察信息化系統的建設應用。行政執法信息化建設是推進嚴格規范公正文明執法的重要抓手，對有效規范行政執法行為、提高行政執法效能、強化行政執法監督，提升執法人員能力和水平，提高政府公信力，維護人民群眾合法權益具有重要意義〔4〕。要盡快搭建并全面運用“智慧監察”綜合信息化平臺，提升勞動監察數字應用支撐能力，讓信息多跑腿、人員少跑路，提高行政執法效能。對用人單位而言，要在人社領域內部打通就業、社保、維權板塊服務平臺，企業持同一賬號登陸即可享受招聘用工、社保繳納、勞動保障政策培訓、勞動保障守法證明出具等“不見面”業務經辦服務。對勞動者而言，可在平臺上注冊賬號投訴舉報勞動侵權行為，并與欠薪微信反映平臺信息互通，實時查詢案件辦理進度。對勞動監察執法機構而言，能夠實時進行投訴線索的分發轉辦，實現“接訴即辦”，跨區域、跨領域案件實現動態共享用人單位信息、線上委托文書送達；同時，全過程記錄案件辦理、執法檢查的工作流程，針對勞動合同、工資待遇、工作時間、社會保險不同類別違法行為，自動生成執法文書和送達路徑，形成系統化、模塊化、統一化、規范化的執法操作規程，確保執法事項不受層級、人員、區域等外在因素影響，實現勞動者利益訴求和執法結果統一。

第四，要持續深化勞動保障監察執法能力建設。結合區域經濟發展狀況和用人單位分布數量，按照嚴控總量、盤活存量、優化結構、增減平衡的原則，合理配置勞動保障監察執法力量，配足配齊執法人員，并在一定區域內實行動態流動調整。行政執法力量確實不足的，還可以參照交警執法模式，由維權中心、仲裁機構等人員進行輔助執法。此外，市、縣人社部門可配備“勞動監察督導員”，包鄉鎮派駐基層；鄉鎮（街道）配備“勞動監察網格員”，按照執法事項定崗定人；村（社區）、企業配備“勞動監察協管員”，由基層社區網格員、企業勞資管理人員兼職，負責上下聯通、信息報告等工作，制定出臺勞動保障監察員管理辦法，嚴格實行資格管理，培訓合格才能持證上崗。同時，探索人社領域矛盾糾紛多元化解機制，各級人社部門設立勞動維權一體化窗口，推進勞動監察與勞動仲裁、人社信訪協作辦案、證據互認、案件互轉，最大限度提升勞動者維權效能。

〔參考文獻〕

〔1〕習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2022-10-26（01）.

〔2〕陳雪嬌，蘇燁均.新業態勞動者社會保障權責任化的路徑選擇〔J〕.五邑大學學報（社會科學版），2023（02）：76-81+94.

〔3〕習近平.在全國勞動模范和先進工作者表彰大會上的講話〔N〕.人民日報，2020-11-25（02）.

〔4〕李秀群.關于開展行政執法信息化建設的幾點思考〔J〕.中國司法，2022（02）：41-45.

責任編輯杜愛萍