傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革的路徑優(yōu)化

摘要：筆者歸納當(dāng)前河南省傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地改革現(xiàn)狀及問(wèn)題并總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與不足，提出相應(yīng)的政策建議。文章對(duì)新鄉(xiāng)市下轄的長(zhǎng)垣市、獲嘉縣進(jìn)行為期一周的田野調(diào)查，調(diào)查對(duì)象包括市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員、村集體干部、農(nóng)戶(hù)等，形成一手訪談資料。得出結(jié)果，新鄉(xiāng)市以新型電子數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)通過(guò)對(duì)宅基地權(quán)屬進(jìn)行一系列創(chuàng)新及靈活應(yīng)用，旨在實(shí)現(xiàn)參與主體的利益最大化。優(yōu)化宅基地三權(quán)嵌入農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度設(shè)計(jì)，引導(dǎo)多層次探索宅基地土地制度改革方向，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理和農(nóng)民權(quán)益保障相統(tǒng)一的治理目標(biāo)，構(gòu)建黨建引領(lǐng)、利益導(dǎo)向、穩(wěn)中求進(jìn)、動(dòng)態(tài)均衡的協(xié)同機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村耕地；傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)；宅基地制度改革

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1005-6432（2024）34-0061-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.34.015

1引言

隨著中國(guó)城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口已減少約2.39億人，但宅基地面積卻不減反增，截至2018年我國(guó)宅基地閑置已達(dá)到10.7%［1］，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。2023年中央一號(hào)文件指出，“賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，積極盤(pán)活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地‘三權(quán)分置’有效實(shí)現(xiàn)形式”。如何在保障農(nóng)戶(hù)權(quán)益的基礎(chǔ)上進(jìn)行宅基地改革，以提高土地使用效率，增加區(qū)間要素流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人均收入均衡，縮小貧富差距，讓農(nóng)民參與到城市化進(jìn)程中去，分享更多改革紅利，對(duì)于全面實(shí)現(xiàn)習(xí)總書(shū)記指出的鄉(xiāng)村振興［2］及全面建成“小康社會(huì)”具有重要意義。

長(zhǎng)垣市地處河南省東北部，新鄉(xiāng)市東部。2011年被確定為10個(gè)省直管縣體制改革試點(diǎn)之一，于2015年被確立為我國(guó)首批33個(gè)宅基地改革試點(diǎn)區(qū)之一，2018年年末全國(guó)人大再次決定將改革試點(diǎn)時(shí)期延長(zhǎng)到2019年年底。2019年年末該市總?cè)丝?8萬(wàn)余人，二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口占比為57%，城鎮(zhèn)化率為49.18%，GDP為469.32億元，非農(nóng)占比為83.66%，城鄉(xiāng)居民收入比為1.39［3］。截至2020年6月，長(zhǎng)垣市總面積為1051平方千米，其中建設(shè)用地面積為19967.41公頃，宅基地面積為14314.64公頃［4］。2019年以來(lái)，新鄉(xiāng)市基于試點(diǎn)改革成果進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)區(qū)域，旨在為全省及全國(guó)其他相似地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)啟示，助力傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)村振興。

2改革背景：農(nóng)村土地制度改革的多重困境

習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2021年河南省統(tǒng)計(jì)年鑒。；我們應(yīng)該通過(guò)振興鄉(xiāng)村，開(kāi)啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面［5］；促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”［6］。破解農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展難題的關(guān)鍵在于推進(jìn)土地制度變遷，獲取縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地的指標(biāo)在于“以補(bǔ)定占”，合理利用閑置宅基地，釋放宅基地的多重屬性，在保障糧食安全的前提下賦予農(nóng)戶(hù)符合新時(shí)代的新權(quán)益，是中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)面臨的共同難題，具體有以下四個(gè)方面。

2.1土地細(xì)碎、宅基地閑置與整合困難的矛盾共存

“大國(guó)小農(nóng)”是我國(guó)的基本國(guó)情。宅基地在新中國(guó)成立初期為廣大農(nóng)民提供了村落認(rèn)同及居住保障，隨著改革開(kāi)放及城市化的發(fā)展［7］，農(nóng)村人口進(jìn)一步向城市流動(dòng)，其居住功能逐漸弱化，產(chǎn)生荒廢閑置及低效利用等問(wèn)題［8］。新鄉(xiāng)市人均耕地面積僅為1.2畝，土地細(xì)碎導(dǎo)致的低收益已無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)的生活需求，大量農(nóng)村勞動(dòng)力流向城鎮(zhèn)第二三產(chǎn)業(yè)或沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村宅基地的公共設(shè)施及生活水平已無(wú)法滿(mǎn)足多數(shù)在外落戶(hù)農(nóng)民的生活需求，多數(shù)老宅因規(guī)劃及區(qū)位問(wèn)題當(dāng)下無(wú)法滿(mǎn)足重建條件，新鄉(xiāng)市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型及鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨著土地需求與農(nóng)村規(guī)劃同步增加但荒廢宅基地?zé)o法充分利用的問(wèn)題。

2.2效益低下、農(nóng)民非農(nóng)化與老齡化加劇農(nóng)業(yè)困境

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，青壯年城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。“小農(nóng)”農(nóng)業(yè)無(wú)法形成規(guī)模效益，個(gè)體承包地效益不足以支撐家庭開(kāi)銷(xiāo)。在無(wú)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，相較留村從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)民外出務(wù)工在收益、醫(yī)療、教育等方面均優(yōu)于農(nóng)村，年輕人在從業(yè)選擇上更偏向外出務(wù)工，選擇城鎮(zhèn)安家落戶(hù)。新鄉(xiāng)市第七次人口普查結(jié)果相較于六普，15～59歲人口比重下降7.74%，60歲及以上人口比重上升5.55%，農(nóng)村老齡化直接造成小農(nóng)戶(hù)在新政策施行、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、新技術(shù)應(yīng)用等方面表現(xiàn)出消極性。鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)在于人才振興，如何為鄉(xiāng)村留住年輕人，促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，成為新鄉(xiāng)市面臨的又一難題。

2.3權(quán)能模糊、農(nóng)戶(hù)所具的土地產(chǎn)權(quán)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)

農(nóng)村宅基地“三權(quán)”面臨所有權(quán)落實(shí)模糊、資格認(rèn)定復(fù)雜、使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題。其本質(zhì)是因?yàn)橥恋厮袡?quán)的政策局限性導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)具有的產(chǎn)權(quán)難以體現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。人口增加需要住房，建設(shè)住房需要用地，直接導(dǎo)致城市需要占用城邊土地發(fā)展“土地財(cái)政”［9］。農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房，勞動(dòng)力在城市或去經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地帶打工，僅在農(nóng)忙或過(guò)年時(shí)回村過(guò)年以留存一份“鄉(xiāng)情”，宅基地因產(chǎn)權(quán)問(wèn)題無(wú)法交易或用于商業(yè)性質(zhì)活動(dòng)，限制了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，扼制了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4要素短缺、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資缺乏與融資困難凸顯

任何社會(huì)的基本框架都由生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑構(gòu)成。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，但生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑又具有反作用，同時(shí)提到當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，生產(chǎn)關(guān)系便會(huì)成為生產(chǎn)力的桎梏［10］。

從農(nóng)戶(hù)角度出發(fā)，從事農(nóng)業(yè)本身存在著周期長(zhǎng)、收益低的風(fēng)險(xiǎn)；從機(jī)制角度來(lái)看，農(nóng)村金融受城鄉(xiāng)分割的金融管理體系抑制，農(nóng)民在進(jìn)行農(nóng)業(yè)投資時(shí)宅基地作為農(nóng)民的最大資產(chǎn)由于法律法規(guī)的限制無(wú)法進(jìn)行貸款及抵押，農(nóng)民缺乏高效穩(wěn)定的貸款方式［11］。

3改革脈絡(luò)：農(nóng)村宅基地改革的突圍邏輯

基于以上現(xiàn)實(shí)情況，新鄉(xiāng)市將宅基地改革試點(diǎn)擴(kuò)大至17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，295個(gè)試驗(yàn)村。圍繞改革試點(diǎn)任務(wù)，以數(shù)據(jù)明晰為基礎(chǔ)、參與主體為目標(biāo)、產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新為錨點(diǎn)、有償使用為背景，探索建立“三權(quán)”的具體實(shí)施方向。

3.1以數(shù)據(jù)明晰為基礎(chǔ)進(jìn)行多方面改革

全面明晰農(nóng)村宅基地?cái)?shù)據(jù)，是開(kāi)展宅基地改革創(chuàng)造的基礎(chǔ)。

3.1.1實(shí)現(xiàn)村級(jí)規(guī)劃編制全覆蓋

新鄉(xiāng)市自2015年實(shí)施宅基地改革以來(lái)一直堅(jiān)持規(guī)劃優(yōu)先原則，結(jié)合村級(jí)與城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。村級(jí)規(guī)劃編制：一是可以統(tǒng)籌鄉(xiāng)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供前提條件；二是盤(pán)活和優(yōu)化存量閑置用地，為教育、衛(wèi)生、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求提供用地保障；三是為后續(xù)土地綜合整治改革提供規(guī)劃基礎(chǔ)。

3.1.2全面實(shí)施宅基地統(tǒng)一登記

數(shù)據(jù)明晰是宅基地改革的重要前提，是農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)數(shù)字化的必要條件。新鄉(xiāng)市在完成農(nóng)村宅基地權(quán)籍調(diào)查的基礎(chǔ)上：一是以村莊為單位對(duì)當(dāng)前宅基地利用現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，重點(diǎn)建立宅基地管理臺(tái)賬，挖掘農(nóng)村“熟人社會(huì)”下的相關(guān)宅基地聯(lián)系，對(duì)合規(guī)合法的宅基地頒證確權(quán)登記；二是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心設(shè)置不動(dòng)產(chǎn)登記服務(wù)窗口，培育熟悉本鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）的“三農(nóng)”干部，增強(qiáng)政府公信力與農(nóng)村凝聚力，公示農(nóng)村房地辦理不動(dòng)產(chǎn)所需條件，明確流程、把控不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，使改革體系具備價(jià)值凸顯功能。

3.2以參與主體為目標(biāo)進(jìn)行多方面完善

新鄉(xiāng)市圍繞制度目標(biāo)、針對(duì)重點(diǎn)工作，對(duì)各方參與主體進(jìn)行了完善和建設(shè)。

3.2.1全面建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

新鄉(xiāng)市圍繞產(chǎn)權(quán)制度目標(biāo)，詳細(xì)劃分現(xiàn)有村集體宅基地的產(chǎn)權(quán)歸屬，以保證其所有產(chǎn)權(quán)的完整性，流轉(zhuǎn)的可行性，在此過(guò)程中建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的資產(chǎn)清查與資金核算、完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份確認(rèn)及股權(quán)量化，完善了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，突破了權(quán)屬模糊的界限，明晰了產(chǎn)權(quán)主體。

3.2.2完善宅基地參與主體體系建設(shè)

新鄉(xiāng)市立足于農(nóng)戶(hù)、政府及市場(chǎng)，對(duì)三方參與主體體系進(jìn)行完善。

第一，對(duì)不同類(lèi)型農(nóng)戶(hù)詳細(xì)劃分了退出類(lèi)型及權(quán)屬判斷，為以宅基地作為生活保障的農(nóng)戶(hù)規(guī)劃了相應(yīng)面積，對(duì)以未來(lái)發(fā)展為主的農(nóng)戶(hù)提出了使用權(quán)流轉(zhuǎn)和資格權(quán)保留。

第二，新鄉(xiāng)市在宅基地改革過(guò)程中因地施策，挖掘土地稟賦，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)流通，同時(shí)加大對(duì)改革鄉(xiāng)村的公共設(shè)施投入，創(chuàng)新鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主新方法。

第三，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體制，以地權(quán)流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，改革紅利為資金，提高鄉(xiāng)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)水平以提升經(jīng)濟(jì)效益。

3.3以有償使用為背景探索宅基地退出制度

新鄉(xiāng)市以有償使用為背景，村為主導(dǎo)，從使用面積及集體資格權(quán)上劃定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.1“一戶(hù)一宅”農(nóng)戶(hù)的有償使用標(biāo)準(zhǔn)

新鄉(xiāng)市對(duì)“一戶(hù)一宅”的農(nóng)戶(hù)，本村的宅基地平均面積不應(yīng)超過(guò)半畝，根據(jù)外部性理論對(duì)超出面積實(shí)施階梯式付費(fèi)，超出面積100平方米內(nèi)按每年5元/平方米計(jì)費(fèi)；超出面積101～200平方米部分按每年10元/平方米計(jì)費(fèi)；超出面積201～300平方米部分按每年15元/平方米計(jì)費(fèi)；每增加100平方米標(biāo)準(zhǔn)提高5元/平方米計(jì)費(fèi)并以此類(lèi)推。對(duì)于貧困戶(hù)及五保戶(hù)經(jīng)由村集體商討之后可適當(dāng)減免。

3.3.2“一戶(hù)多宅”農(nóng)戶(hù)的有償使用標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于愿意放棄多余宅基地只保留一宗主宅的農(nóng)戶(hù)，首先確定其主宅基地及其規(guī)定起征面積，多余面積按照已設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)。對(duì)于不愿放棄其他宅基地的農(nóng)戶(hù)，在明確主宅收費(fèi)的前提下，其余宅基地按照整宗計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)。對(duì)非村集體成員通過(guò)贈(zèng)予或其他方式獲得該集體宅基地的，按整宗進(jìn)行階梯式收費(fèi)。若該非集體經(jīng)濟(jì)組織成員存在“一戶(hù)多宅”的情況，鼓勵(lì)其有償退出。同時(shí)明確懲罰措施，對(duì)拒繳費(fèi)的農(nóng)戶(hù)，村集體有權(quán)不出具相關(guān)材料或者單方面注銷(xiāo)其不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)。

3.4以產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新為錨點(diǎn)建立有償使用制度

新鄉(xiāng)市以產(chǎn)權(quán)為錨點(diǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織為抓手，激發(fā)宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性。

3.4.1以產(chǎn)權(quán)為中介創(chuàng)新宅基地退出方式

新鄉(xiāng)市獲嘉縣在保障“住有所居”的前提下以權(quán)能為中介探索了兩種退出方式。一是對(duì)“一戶(hù)多宅”退出農(nóng)戶(hù)加大補(bǔ)償力度，對(duì)“一戶(hù)一宅”自愿退出者在加大補(bǔ)償力度的同時(shí)保留其資格權(quán)。對(duì)無(wú)資格權(quán)閑置宅基地的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，鼓勵(lì)到鎮(zhèn)里的鄉(xiāng)賢樓租購(gòu)房屋作為留住鄉(xiāng)情的住所。對(duì)于貧困戶(hù)、低保戶(hù)等困難家庭置換同等面積住房并給予每平方米700元補(bǔ)貼。

3.4.2以集體經(jīng)濟(jì)組織為依托施行分類(lèi)退出

新鄉(xiāng)市下轄的長(zhǎng)垣市以基層政府、街道辦事處為指導(dǎo)，由村集體經(jīng)濟(jì)組織在無(wú)償和有償退出兩方面進(jìn)行探索。在無(wú)償退出方面，集中包括供養(yǎng)或去世的五保戶(hù)宅基地、未經(jīng)集體批準(zhǔn)而進(jìn)行違法建設(shè)的宅基地、不履行集體成員義務(wù)未繳納有償使用費(fèi)用的農(nóng)戶(hù)、宅基地劃定超過(guò)一年未建設(shè)、非組織成員不在村內(nèi)生活且宅基地長(zhǎng)期閑置或坍塌超過(guò)兩年以上的，村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)可依法要求無(wú)償退出。在有償退出方面，新鄉(xiāng)市在堅(jiān)持自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上參照土地征收區(qū)片價(jià)計(jì)算宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，政府只補(bǔ)貼退出的土地，地上房屋則按協(xié)商或三方評(píng)估方式進(jìn)行，同時(shí)探索了“以地養(yǎng)老”模式，探索部分自愿退出宅基地、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的老人向村委置換養(yǎng)老服務(wù)。

4制度創(chuàng)新實(shí)踐：農(nóng)村土地制度改革的主要?jiǎng)?chuàng)新

新鄉(xiāng)市圍繞宅基地改革的政策目標(biāo)，在土地性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下取得一系列改革成果，具體可總結(jié)為以下三個(gè)方面。

4.1創(chuàng)新所有權(quán)落實(shí)，以村為核心，明晰集體所有權(quán)主體權(quán)責(zé)

從土改時(shí)期的“耕地農(nóng)有”到農(nóng)業(yè)合作社的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，農(nóng)地所有權(quán)集體化在《土地管理法》《物權(quán)法》和《農(nóng)村宅基地管理法》等法律中均有明確體現(xiàn)。但集體的特殊性致其主體地位在實(shí)際中易被地方政府及村委會(huì)替代，造成所有權(quán)主體虛位。新鄉(xiāng)市在此背景下，激活全體村民的主觀能動(dòng)性來(lái)落實(shí)宅基地所有權(quán)問(wèn)題，形成了“新鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”。現(xiàn)行的法律規(guī)定農(nóng)民申請(qǐng)宅基地仍需通過(guò)村集體來(lái)決議，且不能對(duì)宅基地進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)及贈(zèng)予，弱化了當(dāng)前宅基地的經(jīng)濟(jì)屬性。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展局勢(shì)下，諸多留村或外出務(wù)工農(nóng)戶(hù)宅基地的保障屬性大于金融屬性，也有相當(dāng)一部分進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)在村的宅基地閑置，合理分配宅基地權(quán)屬已成為集約土地利用、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要方式。

4.2創(chuàng)新資格權(quán)認(rèn)定，以人才為本，構(gòu)建剛?cè)岵?jì)認(rèn)定體系

農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)在“三權(quán)分置”中起到連接和橋梁作用。長(zhǎng)垣市探索建立“宅基地中轉(zhuǎn)區(qū)”模式，在鄉(xiāng)村規(guī)劃一定面積作為中轉(zhuǎn)區(qū)統(tǒng)一宅基地區(qū)域，回鄉(xiāng)人才可在此區(qū)域內(nèi)建房或者購(gòu)房。新鄉(xiāng)輝縣市成立“鄉(xiāng)賢委員會(huì)”將資格權(quán)與宅基地相結(jié)合，本村外出人員上交閑置宅基地后村集體仍保留其資格權(quán)，待其回村建房時(shí)靈活分配宅基地。新鄉(xiāng)市農(nóng)村集體從公安及計(jì)生部門(mén)戶(hù)籍及實(shí)際宅基地?cái)?shù)出發(fā)，成立資格認(rèn)定小組，通過(guò)“四議兩公開(kāi)”工作法，配合政策引導(dǎo)對(duì)全村農(nóng)戶(hù)資格權(quán)進(jìn)行了精準(zhǔn)認(rèn)定，利用集體建設(shè)用地建設(shè)鄉(xiāng)賢樓為無(wú)資格權(quán)的本鄉(xiāng)人才創(chuàng)造居住條件，解決了農(nóng)村地區(qū)人才流失問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了村集體與村委會(huì)的良性互動(dòng)。

4.3創(chuàng)新使用權(quán)盤(pán)活，以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)，構(gòu)建靈活高效盤(pán)活方式

產(chǎn)業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。新鄉(xiāng)市將宅基地復(fù)墾改革與耕地占補(bǔ)平衡制度相結(jié)合，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)土地統(tǒng)一規(guī)劃，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。同時(shí)，結(jié)合集體建設(shè)經(jīng)營(yíng)用地領(lǐng)域，以住宅樓的方式解決本村有資格權(quán)無(wú)住房的問(wèn)題，靈活實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的開(kāi)發(fā)利用。新鄉(xiāng)市允許村集體農(nóng)戶(hù)通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)予、出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地，通過(guò)此方式聯(lián)動(dòng)本地產(chǎn)業(yè)激活宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。為促進(jìn)宅基地與金融機(jī)構(gòu)的有效銜接，進(jìn)一步挖掘宅基地的金融財(cái)產(chǎn)屬性。長(zhǎng)垣市引導(dǎo)本地農(nóng)商銀行設(shè)計(jì)相應(yīng)的信貸產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)選取有意向抵押農(nóng)戶(hù)合作開(kāi)發(fā)宅基地金融屬性，同時(shí)構(gòu)建科學(xué)合理的使用權(quán)抵押體系保障雙方利益。

5啟示經(jīng)驗(yàn)：傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地制度改革的啟示借鑒

新鄉(xiāng)市本次宅基地改革對(duì)新型權(quán)屬認(rèn)定體系作出了有益探索，具體有以下四個(gè)方面啟示。

5.1堅(jiān)持黨建引領(lǐng)：農(nóng)村土地制度改革的首要保證

土地是農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)生存的基礎(chǔ)，且互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代信息傳播速度呈幾何倍數(shù)增加，任何不當(dāng)?shù)霓r(nóng)村土地制度改革都會(huì)對(duì)農(nóng)戶(hù)造成傷害并造成政治風(fēng)險(xiǎn)，新鄉(xiāng)市在改革的過(guò)程中，充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)核心地位，構(gòu)建了高效的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督體制，從農(nóng)民利益出發(fā)創(chuàng)新方式方法，樹(shù)立了以黨組織為核心的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)多維多要素協(xié)調(diào)發(fā)展，增加改革的穩(wěn)定性。

5.2堅(jiān)持利益導(dǎo)向：農(nóng)村土地制度改革的基本方向

邁向現(xiàn)代化過(guò)程中，必須以人民為中心，保障人民群眾利益為第一位。立足于當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)動(dòng)蕩的局面下，新鄉(xiāng)市宅基地改革過(guò)程中堅(jiān)持從農(nóng)民的實(shí)際利益需求出發(fā)，保證涉農(nóng)經(jīng)營(yíng)主體利益分配均衡。新鄉(xiāng)市的案例表明，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的土地制度進(jìn)行改革時(shí)應(yīng)堅(jiān)持化改革效益為持續(xù)動(dòng)力，同時(shí)要保護(hù)利益博弈條件較差農(nóng)戶(hù)的利益。

5.3堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)：農(nóng)村土地制度改革的基本路徑

新鄉(xiāng)市在宅基地改革中，堅(jiān)持了“自下而上”“由淺及深”、由局部試點(diǎn)到范圍鋪開(kāi)的路徑。在確權(quán)退出上先構(gòu)建起具備系統(tǒng)判別資格權(quán)認(rèn)定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，再推動(dòng)宅基地退出工作；在有償補(bǔ)償上先明確本村平均住房面積的基礎(chǔ)上，再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)償。新鄉(xiāng)市的經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村土地制度改革要遵循“自上而下”與“自下而上”的有機(jī)結(jié)合，有步驟、有次序地明確改革深度與寬度，實(shí)現(xiàn)改革速度、進(jìn)度、可承受度的統(tǒng)一。

5.4堅(jiān)持動(dòng)態(tài)均衡：農(nóng)村土地制度改革的基本策略

農(nóng)村土地制度是國(guó)家最為基礎(chǔ)的制度，建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，關(guān)鍵在于探索農(nóng)村土地制度的有效實(shí)現(xiàn)形式。新鄉(xiāng)市的創(chuàng)新性在于：通過(guò)協(xié)調(diào)宅基地改革的動(dòng)態(tài)性特征及階段式特點(diǎn)，對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然地理?xiàng)l件的農(nóng)村實(shí)施“因地施策”，既促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，又確保農(nóng)戶(hù)享受到改革進(jìn)程中的紅利。

新鄉(xiāng)市的案例表明：“還權(quán)于農(nóng)、賦能于民”只邁出了習(xí)近平新時(shí)代土地改革的第一步，后續(xù)構(gòu)建長(zhǎng)久有效的新型土地制度及發(fā)展方式更為重要，打造穩(wěn)固的改革效益紐帶，通過(guò)市場(chǎng)要素配置和農(nóng)村特色要素實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長(zhǎng)久發(fā)展。

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