全過程人民民主融入基層治理的作用機理及路徑探討

摘 要：全過程人民民主融入基層治理是推進基層治理體系建設和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。全過程人民民主融入基層治理具有天然契合性、主體一致性和價值統(tǒng)一性，為基層善治提供了必要條件。同時，全過程人民民主以多元主體參與打造基層治理、以“三治”融合模式來激發(fā)基層治理活力，把基層治理提升到新的水平。因此，在新時代背景下，積極推進黨的領導、加強主體間民主協(xié)商機制、完善制度建設，堅持干部素質建設貫穿基層治理全過程顯得尤為重要。

關鍵詞：全過程人民民主；基層治理；作用機理；路徑

中圖分類號： D082 文獻標識碼： A 文章編號： 1672-8122 （2024） 12-0010-04

一、引 言

習近平總書記在黨的二十大報告中明確指出“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”[1]，并在報告中單獨把“積極發(fā)展基層民主”作為一部分，進行了闡述。這表明發(fā)展好基層民主是全過程人民民主的重要環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了全過程人民民主對推進基層治理的重要意義。在現(xiàn)實生活中，民主和治理密不可分，大眾的政治參與始于基層，并且人數(shù)越多情況就越復雜。因此，基層民主的重要性不言而喻，要提高基層治理水平，確保人民當家作主，并將其落實到日常生活中，全過程人民民主不可忽視。

二、全過程人民民主融入基層治理的必然性

（一）全過程人民民主融入基層治理具有天然契合性

“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”[2]與西方的民主制度不同，我國全過程人民民主不僅注重在實際操作中民主的完整性、人民的意愿和想法，還在選舉中注重民主化，并確保選舉遵循人民的意志。這種民主并不僅僅體現(xiàn)在投票方式和結果上，更重視選舉后的日常行政程序。民主是人民對美好生活的向往，體現(xiàn)了極高的政治價值。民主不僅僅是一種形式上的自由民主，還會隨著國家的發(fā)展和革新不斷變化。全過程人民民主把人民至上、黨的領導和依法治國結合起來，體現(xiàn)出中國特色的民主政治，契合了基層治理的理念、目標和策略。

（二）全過程人民民主融入基層治理具有主體一致性

全過程人民民主，既是我們黨領導人民在追求民主、發(fā)展民主、實現(xiàn)民主的偉大奮斗實踐中取得的成就，也是我們黨領導的人民民主事業(yè)在理論、制度和實踐上的巨大成就。全過程人民民主的本質是中國的民主，其優(yōu)越性體現(xiàn)在廣大人民能切身參與到整個民主過程。它不僅具有完備的體制流程，還具有充分的參與性，“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[3]。全過程人民民主的主體是全體人民，既有“全”的含義，又有“人民”的概念。習近平總書記明確指出：“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)。”[4]這表明，推進基層治理持續(xù)優(yōu)化和為基層善治賦能，全過程人民民主的貫徹不可或缺。全過程人民民主的提出體現(xiàn)了在社會各個方面的發(fā)展中，始終保持人民的主體地位，讓人民通過各種形式和途徑參與公共事務的管理，使人民群眾的根本利益得到充分保障。基于此，全過程人民民主與基層治理的主體、對象具有高度的一致性。

（三）全過程人民民主融入基層治理具有價值統(tǒng)一性

全過程人民民主融入基層治理的一個重要價值，即基層民主實踐能為社會政治認同提供物質性資源。王滬寧曾說：“人民評價政治的功績與敗績，往往從最靠近自己利益的地方著眼，地方政治運轉的成功與否，其政治價值就在這里。”[5]這種評價就是廣大人民群眾對美好生活的追求，進一步激發(fā)人民參與到基層治理中來，為實現(xiàn)人民當家作主這一目標而持續(xù)奮斗。全過程人民民主的重要價值與基層治理的實踐追求是完全一致的，均是把廣大人民群眾的利益放在第一位。真正的民主不僅要保證和落實人民當家作主，還要貫穿到國家政治和群眾生活的全過程之中。這是基層治理的必要條件，也是全過程人民民主實踐成果的生動詮釋。

三、全過程人民民主融入基層治理的作用機理

“全過程人民民主應時而生，開辟了中國基層治理現(xiàn)代化建設的新型民主道路。”[6]中國共產(chǎn)黨領導人民發(fā)展全過程人民民主是在根本利益一致的前提下強調對社會的共建共治共享，體現(xiàn)了整個社會的意志與訴求。與西方國家的民主制度追求不同，中國的民主則是以實現(xiàn)所有人的共同利益為目的，人人能夠更好地參與到民主政治生活中來。全過程人民民主的“全過程”實踐實際上就是一個動員多元社會力量共同參與的合作治理過程，不僅激發(fā)基層治理活力，也推動我國基層治理現(xiàn)代化邁向新臺階。

（一）多元主體參與基層治理

全過程人民民主作為中國社會主義民主的重要創(chuàng)新，強調民主的連續(xù)性、整體性和全覆蓋性，為多元主體共同參與基層治理提供了堅實的理論基礎和實踐機制，強調通過多元主體的廣泛參與和協(xié)同合作，實現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一方面，全過程人民民主為多元主體構建了廣泛參與的網(wǎng)絡體系，有助于明確基層治理共同體的主體關系。“現(xiàn)代社會是建立于社會主義市場經(jīng)濟基礎之上的以業(yè)緣關系為紐帶的法治型‘陌生人’社會”[7]，原先依賴習俗和情感維系的熟人社會逐漸瓦解。因此，基層治理面臨新的挑戰(zhàn)，要在多元化和流動性增強的社會中強化信任和共識，就必須引入全過程人民民主理念。全過程人民民主以黨的領導作為引領，積極培養(yǎng)公共精神，形成規(guī)范有序的交往關系，進而構建共建共治共享的基層社會治理格局。

另一方面，全過程人民民主在促進多元主體合作治理方面發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)代基層治理不僅依靠黨和政府的力量，還需要社會組織、企業(yè)和公民的共同參與。全過程人民民主通過民主程序和機制的有效設計，整合了多元主體的優(yōu)勢與資源，使其在基層治理中形成合力。通過引導各主體積極參與基層公共事務，形成了連續(xù)、規(guī)范的網(wǎng)絡體系，推動了合作治理格局的形成。

（二）以“三治”融合模式來激發(fā)基層治理活力

習近平總書記在黨的十九屆四中全會提出要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[8]，這一重要指示為新時代基層治理指明了方向。全過程人民民主作為中國社會主義民主的創(chuàng)新實踐，將民主理念貫穿于基層治理的全過程，通過“三治”融合模式，即自治、法治與德治相結合，激發(fā)基層治理活力，實現(xiàn)共建共治共享的治理目標。

首先，自治是基層治理的基礎和核心。自治強調人民群眾作為基層治理的主體，通過自我管理、自我服務和自我監(jiān)督，實現(xiàn)自我治理。全過程人民民主通過民主選舉、協(xié)商、管理和監(jiān)督等機制，推動基層群眾自治體系的開放和包容，有效調動人民群眾的積極性和參與熱情。

其次，法治是基層治理的保證和支撐。只有在法治建設的架構下，才能使全過程人民民主有序地運轉起來，為整個社會的發(fā)展提供法治保證，為全過程人民民主的合法性奠定堅實的法治基礎。

最后，德治是基層治理的精神支柱。全過程人民民主不僅強調法律和制度的規(guī)范，更注重道德的引領與社會風尚的塑造。德治通過道德教育和價值引導，幫助社會成員形成正確的是非觀、善惡觀和榮辱觀。在民主協(xié)商和公共討論中，人民群眾通過參與，能夠明辨是非、了解善惡，形成道德共識，提升基層社會風氣。全過程人民民主通過民主協(xié)商、交流和溝通等機制，結合中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)，實現(xiàn)了道德規(guī)范的創(chuàng)造性轉化和創(chuàng)新性發(fā)展，增強了社會的凝聚力和信任感，為基層治理提供了強大的精神支持。

綜上所述，全過程人民民主通過“三治”融合模式，賦能基層治理，激發(fā)了基層治理的內生動力和活力。它不僅拓展了群眾參與治理的廣度和深度，還增強了法律規(guī)范和道德引領在基層治理中的作用，為基層社會的長治久安提供了堅實的制度保障和價值支撐。這一創(chuàng)新模式的探索與實踐，展示了中國在現(xiàn)代治理體系建設中的制度自信和獨特優(yōu)勢，為實現(xiàn)共建共治共享的社會治理格局提供了重要的經(jīng)驗借鑒。

四、全過程人民民主融入基層治理的路徑探討

將全過程人民民主融入基層治理，需要探索行之有效的路徑，將黨的領導貫穿基層治理各個方面，規(guī)范主體間民主協(xié)商機制，堅持完善制度建設以及提高干部素質建設，推動全過程人民民主與基層治理相融合。

（一）積極推進黨的領導貫穿基層治理全過程

“只有把基層黨組織建設強、把基層政權鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩(wěn)固。”[9]在新時代新征程中，推進以黨建引領基層治理，要健全總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系，確保黨的領導貫穿基層治理全過程，推動基層黨建與治理深度融合。基層治理事務繁多且復雜，人民之間的矛盾交織在一起，需要多個主體協(xié)商、發(fā)揮作用。此時，一個具有引領作用的黨組織就顯得尤為重要。因此，基層黨組織必須發(fā)揮中流砥柱的作用。例如，浙江省開平市加強以黨支部為核心的基層黨組織建設，緊盯基層社會治理領域黨建工作薄弱點和空白點，創(chuàng)新黨組織設置方式和工作機制，高標準落實鄉(xiāng)村基層黨建“浙江二十條”、探索“黨建+網(wǎng)格”和“黨建+市場治理”等基層“黨建+”工作模式，不斷強化黨組織對基層各個方面的政治領導力、思想引領力、群眾組織力以及社會號召力。堅持將黨的領導貫穿于基層治理實踐活動，發(fā)揮黨的建設引領作用，摒棄基層治理中出現(xiàn)的無序現(xiàn)象。只有切實做到基層民主自治，切實提高群眾對基層發(fā)展的認同感，凝聚共同發(fā)展的力量，才能激活群眾的參與權，從而使全過程人民民主在基層治理中落地生根。

（二）加強主體間民主協(xié)商機制全過程

始終堅持以人民為中心是實現(xiàn)真正民主的關鍵。了解人民的內心想法、回應人民的期待，才能做到真正的民主。我們要努力建立人人都能參與、人人都須盡力、共建共享的體制機制，讓人民群眾參與到謀求共同發(fā)展的基層治理之中來，切實享受到基層實踐發(fā)展帶來的果實。例如，四川省成都市通過完善基層民主協(xié)商體系，進一步推動全過程人民民主。其把群眾的發(fā)展、需求和感受，作為所有工作的出發(fā)點和落腳點，推進基層民主協(xié)商體系建設，持續(xù)深入民主協(xié)商，探索出一條全過程人民民主融入基層的有效路徑。隨著社會不斷發(fā)展，人民群眾的需求也在不斷變化，因此，不存在一成不變的解決方案。這要求政府相關部門在建立規(guī)章制度上下功夫，引導人民群眾形成積極健康的現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式。同時，要積極打造反映民意、信息開放共享、個性化服務、監(jiān)督與評價于一體的民主咨政議政智慧平臺，構建基層民主建設的新載體，為實現(xiàn)全過程人民民主提供更加廣闊的路徑與方法，從而使全過程人民民主在推進基層治理中發(fā)揮更大的作用。

（三）堅持完善制度建設貫穿基層治理全過程

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[10]。“人民民主是一種全過程的民主”[11]，這一理念體現(xiàn)了“全過程人民民主”“基層”和“人民代表大會制度”的關系。其中，一個重要且關鍵的問題就是在基層治理中大力貫徹并實踐真正的全過程人民民主。為了實現(xiàn)這一目標，我們要強化制度建設，進一步完善基層制度，發(fā)揮全過程人民民主融入基層治理的重要作用。此外，把制度建設貫穿到基層治理全過程，實現(xiàn)自治、法治、德治三者并舉，需要做到以下幾個方面：首先，完善基層民主相關法律法規(guī)，通過民主的方式收集人民群眾的想法、解決人民群眾的困難、化解人民群眾的急難愁盼問題。其次，建立一系列的規(guī)章制度、考核標準以及獎懲制度，將基層治理效果與各級干部的考核掛鉤，調動他們的工作積極性。然后，實行巡查制度的全覆蓋，將基層治理情況作為重要的巡查內容，采取有效的方式來完善基層治理。最后，“處理好‘增量優(yōu)先’和‘存量優(yōu)化”[12]，構建一個完整的、科學的管理體系，包括剛性的法律法規(guī)和柔性的符合當?shù)厍闆r的各種規(guī)章制度。

（四）堅持干部素質建設貫穿基層治理全過程

我們黨高度重視干部的選拔與培養(yǎng)工作。習近平總書記指出，“要建設一支忠實貫徹新時代中國特色社會主義思想、符合新時期好干部標準、忠誠干凈擔當、數(shù)量充足、充滿活力的高素質專業(yè)化年輕干部隊伍。”[13]因此，我們在選人和培訓工作中，既要有“量”，更要有“質”。

基層干部必須具備一定的理論基礎和業(yè)務能力。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們對美好生活的需求日益多樣化，各種沖突也日趨復雜化，這使得我國的基層管理工作在未來的發(fā)展中將面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，基層干部必須提升自身的理論素養(yǎng)、精細的管理觀念和高素質的交流水平。基層領導者要冷靜思考并善于解決各類基層問題，戰(zhàn)勝困難和化解各類糾紛，確保基層社會治理“最后一公里”暢通。此外，要堅持實事求是的工作作風，還要深入到人民的生活中去，了解人民群眾的需求，真正做到問計于民。

五、結 語

為了推進我國的治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基層公共事務管理的發(fā)展尤為重要。實現(xiàn)我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須把全過程人民民主融入基層治理之中，并將其貫穿社會主義事業(yè)的各個方面，讓全過程人民民主融入基層治理成為現(xiàn)代基層建設體系中不可或缺的一部分。

參考文獻：

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[13] 習近平.在全國組織工作會議上的講話[M].北京：人民出版社，2018：27.

[責任編輯：宋嘉樂]